Sentencia C-206/20

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad

 

DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional

 

CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado

 

La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Carta Política y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.

ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico

 

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido

 

A la luz del referido artículo 215, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.

       

CALAMIDAD PUBLICA-Definición

 

La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características

 

El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año sucesivo, les otorgue carácter permanente.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República

 

En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal

 

El examen formal del decreto requiere verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe analizarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material

 

El análisis material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad

 

A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material

 

Con este se pretende determinar si las decisiones adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas implementadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente

 

(…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de estas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad

 

(…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan disposiciones que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas dispuestas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular; que (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad

 

(…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica

 

(…) tiene por objeto establecer que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad

 

(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad

 

(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las decisiones que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si tales disposiciones permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad

 

(…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este análisis particular no excluye, naturalmente, la aplicación del juicio de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, o en el juicio de ausencia de arbitrariedad.

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación

 

(…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, requiere que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance 

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación por el Ejecutivo en estado de emergencia 

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a facultades del Ejecutivo para prevenir excesos

DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Conexidad y especificidad

EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación

En consecuencia, el control de constitucionalidad cuando se modifica el Presupuesto General de la Nación implica verificar ciertas condiciones relacionadas con la conexidad entre la finalidad de la modificación y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, su necesidad y proporcionalidad, y el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el régimen propio de las afectaciones al presupuesto en estados de excepción.

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido y alcance

Referencia: Expediente RE-297. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 "por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020".

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente sentencia, atendiendo a los siguientes

ANTECEDENTES

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del Decreto Legislativo 572 del 15 de abril de 2020, "por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020" ((Parág. Art. 215 C. Pol.). Esto, con el fin de que la Corte adelantara el correspondiente control de constitucionalidad (art. 241-7º C.Pol.).

Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 27 de abril de 2020, se ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[1] para que en el término de tres (3) días informara sobre el destino de los recursos a los que se refiere el Decreto bajo examen, teniendo en cuenta las necesidades expuestas por cada una de las carteras en materia de salud, empleo y crecimiento económico; las razones de la insuficiencia de las apropiaciones iniciales efectuadas en el Decreto legislativo 519 de 2020 para los fines citados en el acto administrativo de la referencia y,  sobre los motivos que llevaron a disponer en el decreto de adición presupuestal, la liquidación de la misma (arts. 3 y 4).

En el mismo auto, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y a todos los ministerios que integran el Gobierno, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, se manifestaran sobre la constitucionalidad del decreto sometido a control. Se dispuso, de igual manera, que una vez vencido el término probatorio concedido al Ministerio de Hacienda y calificadas las pruebas, el expediente fuera fijado en lista de la Secretaría General de la Corte por el término de 5 días, para permitir a los ciudadanos defender o impugnar las disposiciones examinadas.

Se determinó simultáneamente a la fijación en lista, invitar a participar a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Congreso de la República[3], al Departamento Nacional de Planeación, a la Contraloría General de la República, a la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras (Asobancaria), a la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif), al Banco de la República y a las universidades de los Andes, Externado de Colombia, de la Sabana, de Antioquia, de Caldas y Nacional de Colombia, a fin de que emitieran concepto técnico respecto de las normas objeto de revisión.

Finalmente, se ordenó que, una vez expirado el plazo de fijación en lista, se corriera traslado al Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días, para que rindiera el concepto de rigor dentro del proceso.

Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a resolver sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020.

TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO

El siguiente es el texto del Decreto 572 del 15 de abril de 2020, como aparece publicado en el Diario Oficial N° 51286:

"DECRETO 572 DE 2020

(Abril 15)

Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y

CONSIDERANDO

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.

Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 con graves afectaciones al orden económico y social.

Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica pueden afectar el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.

Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha 18 de marzo 2020 sobre «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»

Que la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación", precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.). Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. [...] sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el Presupuesto General de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.»

Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus COVID -19 , así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia.

Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone que: «Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.»

Que para efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados , distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020 , en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019.

Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Los fondos sin personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen.

Que en virtud de las medidas adoptadas en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME , mediante la expedición del Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

Que con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional para efectuar las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Que mediante el Decreto Legislativo 562 del 15 de abril de 2020 se creó una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública interna denominados Títulos de Solidaridad - TDS, los cuales serán suscritos por los establecimientos de crédito de acuerdo con los porcentajes establecidos en dicho decreto.

Que teniendo en cuenta las cifras sobre los activos y pasivos de los establecimientos de crédito con corte a 27 de marzo de 2020 suministradas por la Superintendencia Financiera de Colombia, se ha estimado que el monto máximo que se podría obtener con esta medida de inversión obligatoria correspondería a NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811 ,300.000.000).

Que dicha suma debe ser incorporada presupuestalmente como una fuente de recursos adicional del Fondo de Mitigación de Emergencia -FOME, creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020 de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 del Decreto Legislativo 562 del 15 de abril de 2020. No obstante, lo efectivamente recibido, en cualquier caso, dependerá de la realidad financiera de los obligados al momento de la colocación de los TDS.

Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto.

Que, en mérito de lo expuesto,

DECRETA

ARTÍCULO 1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811,300.000 .000), según el siguiente detalle:

RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020

CONCEPTO	VALOR
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL	9.811.300.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN	9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN	9.811.300.000.000

ARTÍCULO 2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811 ,300.000.000), según el siguiente detalle:

ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020

CTA PROG	SUBC SUBP	CONCEPTO	APORTE NACIONAL	RECURSOS PROPIOS	TOTAL
SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO		9.811.300.000.000		9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN			9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN			9.811.300.000.000	9.811.300.000.000

ARTÍCULO 3. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL MONEDA LEGAL ($9,811,300 .000.000), según el siguiente detalle:

RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020

CONCEPTO	VALOR
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL	9.811.300.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN	9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN	9.811.300.000.000

ARTÍCULO 4. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811,300 .000.000), según el siguiente detalle:

ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020

CTA PROG	SUBC SUBP	CONCEPTO	APORTE NACIONAL	RECURSOS PROPIOS	TOTAL
SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO		9.811.300.000.000		9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN			9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN			9.811.300.000.000	9.811.300.000.000

ARTÍCULO 5. ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto.

ARTÍCULO 6. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá, D. C., a los 15 días del mes de abril 2020

[siguen firmas del Presidente de la República y todos sus ministros]

Anexo

DETALLE DE LA COMPOSICIÓN DE LA ADICIÓN AL PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020

Pesos

CONCEPTO	VALOR
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL	9.811.300.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN	9.811.300.000.000
NUMERAL 0081 FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS FOME	9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN	9.811.300.000.000

ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020

CTA PROG	SUBC SUBP	OBJG PROY	ORD SPRY	REC	CONCEPTO	APORTE          RECURSOS.   TOTAL   NACIONAL         PROPIOS
SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
					TOTAL ADICIÓN SECCIÓN	9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
				A.FUNCIONAMIENTO		9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
				UNIDAD 130101
				GESTIÓN GENERAL		9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
03					TRANSFERENCIAS CORRIENTES	9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
03	03			A ENTIDADES DEL GOBIERNO		9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
03	03			A ÓRGANOS DEL PGN		9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
03	03	01	082	FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS FOME		9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
				54	FONDO ESPECIAL FOME	9.811.300.000.000	9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
		9.811.300.000.000	9.811.300.000.000

PRUEBAS DECRETADAS

Por medio de auto del 27 de abril de 2020 el despacho sustanciador avocó el conocimiento del Decreto 572 de 2020 y ordenó la práctica de algunas pruebas con la finalidad de contar con mayores elementos de juicio para analizar la constitucionalidad de la referida norma. Se recibió por medio de escrito radicado el 4 de mayo de la misma anualidad, en la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, mediante el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió a los interrogantes planteados como se expone a continuación:

Respecto de la destinación de los recursos a que hace referencia el Decreto Legislativo 572 de 2020, informó que serán utilizados para atender las necesidades adicionales de gasto público ocasionadas por la pandemia del Coronavirus, incluyendo los gastos que demanda los nuevos requerimientos para la atención en salud y demás necesidades de gasto relacionadas con la mitigación de los efectos adversos generados a la actividad productiva, en particular a las pequeñas y medianas empresas, y el elevado impacto que tienen las directrices de aislamiento obligatorio en los ingresos de los hogares colombianos, en particular la población más vulnerable que usualmente labora en la informalidad o en puestos de trabajo susceptibles de ser eliminados.

No obstante, resaltó que al tratarse de un hecho sin precedentes era imposible determinar la magnitud del impacto económico y por ende conocer la totalidad de los efectos que se pueden generar en la salud de los habitantes y la economía del país.

En relación con la insuficiencia de estos dineros, el Ministerio de Hacienda explicó que el Gobierno Nacional había previsto que los recursos contemplados en el Decreto Legislativo 519 de 2020 fueran utilizados para cubrir prioritariamente: (i) la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria; (ii) aliviar los efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia; y (iii) dar los insumos necesarios para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país dependiendo de la evolución de la pandemia. Sin embargo, explicó que las acciones descritas solo representaban una primera línea de herramientas implementadas para reactivar la economía y a medida que la pandemia evolucionara el Gobierno necesitaría recursos adicionales.[4]

Finalmente, resaltó que la adición ordenada, debe ir acompañada de la liquidación respectiva, que debe incluirse como un anexo, según lo señalado en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, pues la sola adición de la Ley Anual de Presupuesto resulta insuficiente y corresponde solo al primer paso del trámite que se requiere para que los rubros puedan ser ejecutados por las respectivas entidades ejecutoras que conforman el Presupuesto General de la Nación. Indicó que, por esta razón, en los artículos 3, 4 y 5 se realizó la liquidación del presupuesto adicionado en los artículos 1 y 2[5].

INTERVENCIONES

Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

Dentro del término otorgado por la Corte Constitucional mediante auto del 27 de abril de 2020[6], la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino[7] para exponer las razones que en su parecer conducirían a declarar la EXEQUIBILIDAD del decreto examinado. Concluyó, en efecto, que el Decreto en estudio cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica consagrados en el artículo 215 de la Constitución Política y, por ende, debe declararse exequible.

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia – y del Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana

Mediante documento de fecha 13 de mayo de 2020 el centro de investigación Dejusticia y el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana,  presentaron intervención ciudadana en el proceso de revisión del Decreto 572 de 2020 para solicitar la INEXEQUIBILIDAD del mismo, asegurando falta de "transparencia" en la adición presupuestal en cuestión; expresan que con ello  se atenta contra los postulados de publicidad del gasto y transparencia de la información presupuestal contenidos en la Constitución Política. En este sentido explicaron por qué la falta de criterios normativos para señalar las finalidades y los rubros específicos de dicha adición presupuestal, le impiden al decreto conjurar la crisis y/o mitigar los efectos.

A manera de introducción, expusieron que la falta de publicidad del gasto y en general de la actividad estatal, revelan que el decreto desconoce el principio de finalidad como requisito de validez material, toda vez que no dice "cómo, cuándo, ni de qué manera se ejecutará dicha adición presupuestal. Y sobre todo no vincula dicha adición presupuestal a situaciones específicas relacionadas con la mitigación del impacto de la pandemia", por lo cual debería declararse la inexequibilidad de los artículos 1 a 4. Lo anterior, al no ser claro que los recursos se destinarán exclusivamente a mitigar el impacto de la pandemia y a financiar las medidas adoptadas para enfrentarla, razón por la cual consideraron que debería exhortarse al Gobierno Nacional para que en su calidad de legislador extraordinario "garantice la transparencia en las operaciones presupuestales y en el gasto pu?blico, con miras a evitar la corrupcio?n y el mal manejo de dineros públicos".

Resaltaron la importancia de que el decreto contenga información detallada del gasto, porque en ausencia de esta se imposibilita la veeduría de estos recursos por parte de la ciudadanía y se debilita la posibilidad de rendir cuentas por parte del Estado y de verificar que los dineros se están empleando verdaderamente en atender necesidades relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales.

Por esta misma línea citaron la Resolución A/RES/67/218 sobre "Los Principios de Alto Nivel para la Transparencia Fiscal, la Participación y la Rendición de Cuentas" y señalaron que el decreto no cumple con lo allí dispuesto, en otras palabras, por falta de detalle. Adicionalmente, indicaron que sin trazabilidad presupuestaria no es posible conocer si el uso de los recursos está cumpliendo con la obligación general del artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, según el cual "cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas (...) especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente (...) la plena efectividad de los derechos (...) reconocidos [en dicho Pacto]".

Arguyen que las medidas adoptadas son "operaciones presupuestales amplias y generales que no necesariamente están normativamente encaminadas a la mitigación de los efectos de la emergencia, incumpliendo así el requisito de finalidad específico exigido por el ordenamiento jurídico".

En parecer de los intervinientes, es insuficiente que el decreto enuncie que los dineros, correspondientes además a un elevado valor, se destinarán al FOME, por cuanto no especifica a qué actividades económicas en concreto se asignarán estos recursos ni en qué proporción, lo que impide efectuar un análisis adecuado de la finalidad del decreto, ya que "no es posible evaluar si las medidas efectivamente se encaminan a mitigar los efectos de la emergencia conociendo tan solo que los recursos irán al FOME". También llamaron la atención sobre el hecho de que "el FOME no cuenta con herramientas o sistemas de control para el manejo de recursos públicos, lo que impide su vigilancia y control".

Finalmente, concluyeron que no es posible conocer si los recursos adicionados al FOME efectivamente van a ser destinados a mitigar la crisis ni tampoco a que? sectores, entidades o actividades y que la falta de transparencia imposibilita realizar un adecuado juicio de finalidad del Decreto. Por esto, solicitaron se declare la inexequibilidad del decreto y que se exhorte al Gobierno Nacional para que indique con exhaustividad el destino de los recursos públicos y brinde elementos para establecer "(i) cómo las acciones económicas van a ser efectivas para afrontar la crisis originada con la pandemia, especi?ficamente respecto de los sectores salud, empleo y crecimiento económico y, (ii) la destinación y distribución específica de los recursos de los que trata el decreto en las diferentes carteras".

Departamento Nacional de Planeación - DNP

Mediante documento de fecha 13 de mayo de 2020 indicó que se adhería en su totalidad a la intervención presentada por parte de la Presidencia de la República.

Universidad Externado de Colombia

En escrito del 13 de mayo de la presente anualidad, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal manifestó que el decreto objeto de examen es de carácter instrumental y está estrechamente relacionado con el análisis constitucional del Decreto 417 mediante el cual se declara la emergencia, y del Decreto 444 por medio del cual se crea el FOME, así como del Decreto 562 que autoriza la expedición de TDS y su correspondiente inversión obligatoria para los establecimientos de crédito, cuyos juicios de constitucionalidad no han sido proferidos, por lo que sugirió realizar un estudio unificado de constitucionalidad.

En el caso concreto, consideró que el decreto sometido a estudio cumple los requisitos formales, de acuerdo a los presupuestos legales y jurisprudenciales establecidos por la Corte.

En cuanto al análisis de fondo, concluyó que las medidas adoptadas pretenden conjurar las causas de la emergencia y mitigar sus consecuencias, para lo cual se necesita de este instrumento para incorporar al Presupuesto General de la Nación los recursos del FOME.

Intervención ciudadana

Mediante documento radicado el 15 de mayo de 2020, un grupo de 19 estudiantes de derecho de la Universidad de los Andes y profesores, de manera independiente, presentaron intervención transversal a todos los decretos que integran el actual estado de excepción. Y así, elaboraron una ficha de cada uno de los decretos legislativos, sin que se hiciera una referencia específica a las razones por las cuales consideraron que el Decreto 572 de 2020 cumple con los criterios de constitucionalidad.

Intervención de gobernadores del pueblo indígena Yukpa

En escrito del 18 de mayo de 2020, seis gobernadores del pueblo Yukpa radicaron escrito a través del cual indicaron que la emergencia económica y social declarada a través del Decreto 417 de 2020, así como todos los decretos posteriores que la desarrollan, debe ser considerada INEXEQUIBLE o CONDICIONAR SU EXEQUIBILIDAD, en la medida que resultan "discriminatorios y racistas son contrarios y vulneran gravemente el Convenio 169 de 1989 de la OIT, Ley 21 de 1991, los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano, la Constitución Política de Colombia e innumerables sentencias de la Corte Constitucional, máximo cuando somos sujetos de alta protección Constitucional".

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, allegó a la Corte el concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 572 de 2020[8], al cumplir con cada uno de los requisitos formales exigidos por la Constitución y la ley.

En primer lugar, encontró cumplidos los requisitos formales (firmas del Presidente de la República y todos sus Ministros, motivación, necesidad y pertinencia y temporalidad).

Respecto a la revisión material, hizo una clasificación entre exigencias generales y específicas. Frente a las generales refirió que cumplía con los presupuestos de conexidad (externa e interna), ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica.  Y en cuanto a las condiciones específicas, consideró cumplidos los presupuestos de finalidad, motivación suficiente, necesidad y subsidiariedad, incompatibilidad y proporcionalidad. Por ello concluyó que la incorporación de nueve billones ochocientos once mil trecientos millones de pesos ($9.811.300.000.000) en el Presupuesto General de la Nación, provenientes del recaudo que genere la inversión en los TDS para financiar el FOME, no contradice la Constitución.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 supra transcrito. Con todo, es importante aclarar que la anterior competencia no incluye las normas alusivas a la liquidación de la adición presupuestal efectuada en el Decreto 572 de 2020, atendiendo las razones que se exponen a continuación.

Problema jurídico y estructura de la decisión

Corresponde a la Sala decidir si el Decreto Legislativo 572 de 2020 satisface las exigencias formales y materiales a partir de las disposiciones constitucionales y estatutarias –Ley 137 de 1994–. Para este fin, seguirá la siguiente metodología: (i) la caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii) el fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental; (iii) las modificaciones al Presupuesto General de la Nación en estado de emergencia económica, social y ecológica; y (iv) se analizará la compatibilidad con la Constitución del Decreto Legislativo 572 de 2020.

Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[9]

La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por establecer las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 572 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad.

La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción, disposiciones a partir de las cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar la existencia de alguna de sus tres categorías: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica.

La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone "el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia"[10], así como que "el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad".

La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Carta Política y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[12], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.

La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos antes estas circunstancias excepcionales, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.

La Carta Política también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en sus artículos 212 a 215, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.

A la luz del referido artículo 215, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por esta Corporación como "una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella...". La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.

Este Tribunal ha señalado que "los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales"[14]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o "accidentes mayores tecnológicos".

Desde la expedición de la Constitución Política se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[16]; ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17]; iii) desastres naturales[18]; iv) la revaluación del peso frente al dólar[19]; v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20]; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[21]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22]; y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela.

El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo "por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario". A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año sucesivo, les otorgue carácter permanente.

Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de ese tiempo. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.

Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental

Consideraciones generales

Los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento Superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior, ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por este último.

La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad

La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.

El examen formal del decreto requiere verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe analizarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.

El análisis material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.

El juicio de finalidad[25] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[26]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

El juicio de conexidad material[28] está previsto por los artículos 215 de la Constitución[29] y 47 de la LEEE[30]. Con este se pretende determinar si las decisiones adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas implementadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[31] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.

El juicio de motivación suficiente[33] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[34]. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de estas[35], siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los "decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales".

El juicio de ausencia de arbitrariedad[37] tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan disposiciones que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[38] La Corte Constitucional debe verificar que las medidas dispuestas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[39]; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular; que (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

El juicio de intangibilidad[41] parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter "intocable" de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

El juicio de no contradicción específica[42] tiene por objeto establecer que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215.

El juicio de incompatibilidad[43], según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

El juicio de necesidad[44], previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las decisiones que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si tales disposiciones permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

El juicio de proporcionalidad[45], que se desprende del artículo 13 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este análisis particular no excluye, naturalmente, la aplicación del juicio de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, o en el juicio de ausencia de arbitrariedad.  

El juicio de no discriminación[46], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[47], requiere que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[48]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.

Las modificaciones al Presupuesto General de la Nación en estado de emergencia económica, social y ecológica

La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos[50], de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto. Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales.

Por lo anterior, la Ley Estatutaria 137 de 1994[52] regula las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción, en los cuales se permite que otro sea el centro de producción normativa y, en particular, que el ejecutivo cambie la destinación de algunas rentas[53], reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con la finalidad de obtener y destinar recursos dirigidos a la superación del estado de excepción, convirtiéndose de este modo en legislador transitorio[54]. Las modificaciones pueden versar tanto en la fuente de los ingresos fiscales como en la destinación de los créditos contenidos en el mismo.

De allí que el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 disponga que, en virtud de la declaración del estado de emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Complementando lo anterior, los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación establecen, principalmente, que los "créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno (sic) en los términos que éste señale" y que en estas circunstancias, atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política, "toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización", respectivamente.

En este orden de ideas, al ejecutivo le asiste la competencia para modificar el Presupuesto General de la Nación, bien sea mediante la generación de créditos adicionales a los contemplados inicialmente en la ley de presupuesto aprobada por el legislador, los cuales ingresan con posterioridad a la expedición y liquidación del mismo[55] o a través de traslados, que de ninguna manera aumentarán el valor total de las rentas, sino que constituyen cambios tanto cuantitativos como de destinación de dos o más partidas presupuestales. En estas hipótesis, se efectúa un crédito a través del cual se incorpora o adiciona un gasto y, correlativamente, un contra crédito que disminuye una de las partidas originales.

En los casos en que el Presidente de la República decreta adiciones al Presupuesto General de la Nación, la fuente de los recursos debe encontrarse previamente determinada y de consistir en un decreto legislativo, el cual es objeto de control automático de constitucionalidad por parte de la Corte[57], de modo que, el control constitucional se ejerce, tanto sobre los decretos declarativos de los estados excepcionales como de los decretos legislativos que en desarrollo de estos y en ejercicio de las facultades constitucionales expida el Gobierno; revisión oficiosa o control automático que conlleva el examen de los requisitos formales y de fondo[58]. Este control se hace necesario toda vez que las situaciones que se presentan en estas circunstancias especiales implican la pronta implementación y ejecución de acciones que no podrían controlarse de manera ordinaria sin que efectos negativos impacten los diferentes sectores del país.

En este sentido, la potestad de decretar un estado de excepción y las facultades que durante él se ejerzan deben someterse a un riguroso control constitucional, formal y material, lo que constituye un límite a las actuaciones del ejecutivo en tiempos de anormalidad[60]. En concreto, de la Carta Política se desprenden disposiciones que imposibilitan que el ejercicio de estas facultades se convierta en un poder omnímodo.

Así, la jurisprudencia ha señalado, principalmente, como uno de los límites, que debe evidenciarse conexidad entre los fines que conducen a la modificación presupuestal y las causas que originaron la declaración del estado de excepción, lo que comprende "de un lado, la [conexidad] existente entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las materias que regula"[62].

En segundo lugar, ha establecido una necesaria relación de especificidad entre las razones que sirvieron de fundamento de la modificación del presupuesto y la materia del estado de emergencia. De esta manera, los propósitos de gasto público que pretenden cumplirse con la modificación presupuestal deben circunscribirse a la implementación de medidas y acciones dirigidas unívocamente a conjurar y atender las necesidades derivadas de la crisis[63], limitándose nuevamente la facultad del ejecutivo.

Otros condicionamientos conducen a tener en cuenta los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en normas como la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y de manera especial en los decretos legislativos de modificación presupuestal[64], y en general, en las disposiciones normativas que para el caso de los estados de excepción constituyen, junto con las de la Constitución Política, bloque de constitucionalidad. La Corte se pronunció al respecto en la sentencia C-148 de 2003 en los siguientes términos:

"En lo que hace referencia a los principios del sistema presupuestal señalados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Corte advierte cómo estos deben ser observados pues todo estado de excepción es, como se ha expresado reiteradamente en la doctrina constitucional, un estado de legalidad, en el cual los pilares que fundan el ordenamiento jurídico no pueden ser modificados por el ejecutivo en uso de tales facultades.  Además, el Estatuto Orgánico de Presupuesto contiene previsiones normativas (Arts. 83[65] y 84) que inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto[66], en especial el de legalidad.  Esto en el entendido que estos preceptos definen al decreto que declara el estado de excepción como la fuente del gasto público, lo que entra en concordancia con los principios constitucionales aplicables a la ley de apropiaciones y contenidas en el artículo 346 Superior, como es la obligación de sustentar cada partida, entre otras causas, en un gasto decretado conforme a ley anterior."

En consecuencia, el control de constitucionalidad cuando se modifica el Presupuesto General de la Nación implica verificar ciertas condiciones relacionadas con la conexidad entre la finalidad de la modificación y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, su necesidad y proporcionalidad, y el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el régimen propio de las afectaciones al presupuesto en estados de excepción.

Contenido y alcance del Decreto Legislativo 572 de 2020

Mediante el Decreto Legislativo 572 de 2020 se adicionó el Presupuesto General de la Nación correspondiente a la vigencia del 1º de enero a diciembre 31 de 2020, con el fin de conjurar e impedir la extensión de los efectos de la crisis provocada por la pandemia ocasionada por el COVID- 19, declarada por parte de la Organización Mundial de la Salud el día 11 de marzo de 2020.

En el artículo 1º, el Decreto efectuó adiciones al presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación en la suma de nueve billones ochocientos once mil trescientos millones de pesos ($9,811,300.000.000) y en el artículo 2º, efectuó adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del Presupuesto General de la Nación en la misma suma, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 345 Superior[67].

En el artículo 3º, efectuó la liquidación de la adición del presupuesto de rentas y recursos de capital y en el 4º,  la de la adición del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, por el valor antes mencionado.

En el artículo 5º estableció que las normas anteriores se acompañan de un anexo que contiene el detalle del gasto para la vigencia fiscal 2020 y por último, en el artículo 6º incluyó la regla de vigencia, según la cual, el decreto en mención rige a partir de la fecha de su publicación.

Entonces, el objeto específico sobre el cual recae el control de constitucionalidad consiste en la incorporación presupuestal de una medida adoptada en otra norma, como lo es el Decreto 562 de 2020, a través del cual se crean los títulos de deuda pública.

Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020

Examen formal

 La Corte considera que el Decreto 572 de 2020 cumple con los presupuestos formales que deben contener las normas dictadas al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, así:

Expedición por el órgano competente. El decreto bajo examen fue emitido y firmado por el Presidente de la República y todos los ministros de despacho[68], en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, especialmente las conferidas por el artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994.

Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia. El Decreto 572 de 2020 se expidió en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional, por una vigencia de 30 días calendario contados a partir del 17 de marzo de 2020 y hasta el 15 de abril siguiente, siendo esta última fecha en la que se expidió el decreto objeto de examen (15 abril de 2020), con lo cual se cumple este presupuesto.

Existencia de motivación. El decreto objeto de examen constitucional incluye las consideraciones (21 párrafos) que justifican la adición presupuestal para conjurar e impedir la extensión de los efectos de la crisis de salud y socioeconómica desatada en el territorio nacional con ocasión de la declaración de la pandemia a nivel mundial, que a su vez reflejan la insuficiencia de las apropiaciones iniciales contenidas en el presupuesto nacional de la presente vigencia para conseguir superar dichos efectos.

Examen material

El presente examen se adelantará siguiendo estrictamente los presupuestos establecidos en el acápite de criterios materiales que rigen el control de constitucionalidad[69], de acuerdo con los elementos y presupuestos consignados en esta decisión.

Juicio de finalidad. Este parámetro exige que la medida adoptada esté directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

Mediante el Decreto 417 de 2020[70], con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario y de conformidad con este decreto resulta indispensable adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del COVID-19, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia.

En este contexto, el artículo 3° del Decreto 417 de 2020[71] autorizó al Gobierno para efectuar las operaciones presupuestales necesarias para dar aplicación a medidas que permitan conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

En atención a lo anterior, se crearon los Títulos de Solidaridad -TDS (Decreto 562 de 2020) que deben ser suscritos por los establecimientos de crédito, en una suma que de acuerdo con el reporte dado por la Superintendencia Financiera de Colombia correspondería máximo a 9.8 billones de pesos, para ser incorporados al Fondo de Mitigación de Emergencia -FOME[72], cuyo objeto es cubrir las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

Esta fuente de financiamiento se une a otras a las que ha acudido el Gobierno para obtener recursos como son los activos líquidos que tenía a disposición y créditos de diverso origen como ocurre con los decretos 519 y 571 de 2020, también destinados al FOME.

Ahora bien, en las intervenciones de Dejusticia y la Universidad Javeriana se aseguró que los artículos 1º a 4º enuncian operaciones presupuestales amplias y generales que no están específicamente destinadas a mitigar los efectos de la crisis y que no es suficiente afirmar que los recursos se destinarán al FOME, pues no se detalla a qué actividades económicas en concreto se asignarán estos recursos ni en qué proporción. Al respecto encuentra la Sala que tal afirmación no es de recibo en la medida que teniendo en cuenta el único objetivo que tiene el FOME (administrar los recursos para responder a las necesidades generadas por la pandemia) es fácil inferir que existe una finalidad dirigida a conjurar la crisis que pretende enfrentar el decreto en estudio, sin que sea posible en esta etapa establecer una destinación específica de los recursos adicionados, de cara a la afectación de sistema de salud, el mercado laboral y en general las graves afectaciones al orden económico y social a causa de la pandemia.

En consecuencia, tal argumento no lleva a establecer un desconocimiento del juicio de finalidad en la medida que: (i) los considerandos del Decreto establecen que los recursos de la adición presupuestal se destinarán para "conjurar la emergencia y mitigar sus efectos"; y (ii) el Decreto establece que estos recursos se van a destinar al FOME cuyo objeto es precisamente "atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generador a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, en el marco del Decreto 417 de 2020".

Bajo estas consideraciones para la Sala se cumple esta exigencia, dado que la medida adoptada está directa y específicamente encaminada a conjurar las causas que generaron la crisis y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

Juicio de conexidad material. Como se explicó, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos, interna y externa.

Conexidad interna. El decreto objeto de examen en sus consideraciones destaca las circunstancias que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, las que pueden afectar el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que es indispensable adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.

Por otra parte, se hace alusión al Decreto 417 de 2020, donde se advierte que es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del coronavirus, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia.

En igual sentido, la motivación del decreto indica que la presente adición tiene como destino el FOME, cuyo objeto es atender las necesidades en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

Como sustento de esta modificación, refiere que para superar la actual crisis se hace necesario aprobar créditos adicionales, realizar traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019.

Finalmente, la parte considerativa hace alusión al Decreto 562 de 2020 a través del cual se establece una inversión obligatoria temporal por parte de los establecimientos de crédito en títulos de deuda pública interna, que fueron denominados Títulos de Solidaridad -TDS- cuyo valor está estrechamente relacionado con los estados financieros de los establecimientos crediticios. En tal sentido, explica que al 27 de marzo de 2020 la Superintendencia Financiera de Colombia, certificó que el monto máximo que se podría obtener con la referenciada medida de inversión obligatoria correspondería a $9.8 billones.

Con todo, encuentra la Sala que las consideraciones descritas tienen relación directa con las medidas adoptadas en la parte resolutiva puesto que se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, recursos que serán inyectados al FOME, de donde se extrae que existe una relación específica entre las consideraciones que motivaron la expedición del decreto con las medidas allí adoptadas.

Conexidad externa. La necesidad de adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos para la implementación de medidas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, como se explicó, atiende a la financiación del FOME a través de títulos de deuda pública interna de adquisición obligatoria por las entidades crediticias.

Ello tuvo fundamento en la alerta dada por la Organización Mundial de la Salud, que el 11 de marzo de 2020 declaró que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas.

Al respecto, la Corte en la sentencia C-145 de 2020, destacó que el Decreto 417 de 2020 reseña la existencia de unos hechos que afectan la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19, que se convirtió en una pandemia y que arribó a Colombia generando una emergencia sanitaria, lo que obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio, ocasionando profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales, sin que el sistema de salud se encontrara preparado para su tratamiento y contención.

Así, se advirtió sobre la existencia de una nueva crisis global de salud pública con un carácter extraordinario a partir de la incertidumbre a la que está expuesta el mundo. En este sentido en la providencia en cita se destacó que la situación ocasionada por el nuevo coronavirus sobrepasa las permanentes dificultades del sistema de salud, no solo por la imprevisibilidad e impredecibilidad, sino por la facilidad y velocidad de propagación, los altos niveles de gravedad y la ausencia de vacuna o tratamiento específico.

También hizo énfasis en que existen diversas situaciones del orden internacional como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, que tienen una incidencia directa en el manejo de la pandemia, en la medida que impactan severamente en la economía del país, lo que agrava el panorama fiscal por su presentación concurrente con el COVID-19, máxime si se tiene en cuenta que la situación generada por el coronavirus sobrepasa las dificultades ordinarias del sistema de salud dada la magnitud de los hechos y el crecimiento exponencial.

En este contexto, el Gobierno hizo evidente la necesidad de contar con amplios recursos económicos tanto para el sistema de salud como para la implementación de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes; continuar con el abastecimiento de bienes básicos; así como afectar en menor medida la economía y el bienestar de los habitantes.

Ante este panorama el Decreto 417 de 2020 en su artículo 3° indicó "[e]l Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo". Ello a fin de conjurar los efectos de la crisis, en particular apoyar el sector salud y mitigar los efectos económicos que enfrenta el país, razones que se hacen notar atendiendo los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia que se estudia, la cual se ofrece absolutamente nueva y extraordinaria.

Es claro entonces, que existe una relación específica entre las consideraciones fácticas y jurídicas que motivaron la expedición del Decreto 572 de 2020 con las medidas allí adoptadas, pues se relacionan especialmente con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.

Juicio de motivación suficiente. El decreto contiene argumentos a partir de los cuales se explica la adición presupuestal en orden a atender la crisis económica causada por la pandemia mundial para lo cual se basó en: (i) el informe del 11 de marzo de 2020 de la Organización Mundial de la Salud; (ii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por la cual se declara la emergencia sanitaria; (iii) el comunicado del 18 de marzo de la Organización Internacional del Trabajo sobre el "El COVID-19 y el mundo del trabajo"; (iv) la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora del Fondo Monetario Internacional a partir de la interrupción repentina de la actividad económica; (v) la jurisprudencia constitucional -sentencia C-434 de 2017; y (vi) el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Así, el Gobierno expuso las razones que justifican la adición a partir de los siguientes aspectos: (i) el Decreto creó una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública interna denominados TES, que sería suscrita por los establecimientos de crédito; y (ii) teniendo en cuenta las cifras sobre los activos y pasivos de los establecimientos de crédito suministrados por la Superintendencia Financiera, se estableció el monto máximo que se podría obtener.

De acuerdo con lo anterior, el decreto en examen plantea los argumentos que motivan la presente medida en procura de generar recursos para fortalecer el sistema de salud y mitigar los efectos que pueda tener en el campo económico y social.

Juicio de ausencia de arbitrariedad. El Decreto 572 de 2020 no contiene medidas que impliquen la restricción de los derechos fundamentales, tampoco alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder público, toda vez que la adición presupuestal, antes de limitar tales garantías, busca entregar recursos necesarios para conjurar la crisis que ha ocasionado la pandemia en diferentes sectores.

Juicio de intangibilidad. El decreto sometido a estudio no contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales intangibles, dado que no tiene como fin restringir los derechos que la jurisprudencia constitucional ha incluido en esta categoría[74]. En este caso, la adición presupuestal busca contar con recursos económicos para la adecuada operatividad del FOME, que permitan garantizar la atención en salud y mitigar los efectos negativos que la pandemia ha generado sobre la economía y la sociedad en general.

Juicio de no contradicción específica. Las disposiciones examinadas no contrarían de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales, ni desmejoran los derechos sociales de los trabajadores, pues como se ha expuesto ampliamente, están dirigidas a conjurar la crisis económica y social generada con ocasión de la pandemia mundial del COVID -19, por la vigencia fiscal de 2020 y con destinación específica al FOME.

Por otra parte, respecto de la intervención presentada de manera conjunta por Dejusticia y la Universidad Javeriana donde parecería que los argumentos están dirigidos a debatir el principio de legalidad del gasto. La Corte encuentra necesario enfatizar que la magnitud de la crisis no tiene precedentes; por lo tanto, aún no es claro si sea primordial extender algunos programas o incluso crear programas nuevos destinados a proteger a los hogares más vulnerables. Tampoco es claro cómo evolucionará la curva epidemiológica y, en consecuencia, de qué manera se deberán destinar los recursos para enfrentar la crisis sanitaria de la manera más efectiva y eficiente posible. Finalmente, la crisis económica y social que sufre el país es afectada por factores imprevisibles, derivados de la propagación del COVID-19 y las medidas que, consecuentemente, debe adoptar el Gobierno para mitigar sus efectos en varios ámbitos.

Además, los principios de publicidad y transparencia del presupuesto no exigen que la reglamentación específica de la ejecución del gasto quede consignada en el decreto legislativo. Por tanto, para la Corte se cumple con este presupuesto.

Juicio de incompatibilidad. El Decreto 572 de 2020 no modifica o deroga leyes, de hecho hace alusión a seguir los lineamientos expuestos en el Estatuto Tributario de cara a las modificaciones al Presupuesto General de la Nación (arts. 67 y 83 Decreto 111 de 1994).

Juicio de necesidad. Este examen también atiende a dos aspectos, a saber: (i) necesidad fáctica o idoneidad, y (ii) necesidad jurídica o subsidiariedad.

Necesidad fáctica. Encuentra la Sala, en armonía con lo expuesto en los juicios anteriores que, el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2020, no contempla todos los rubros que hoy son necesarios para atender y mitigar los efectos adversos generados por la pandemia del COVID-19, por lo que en el Decreto 417 de 2020 se advirtió sobre la necesidad de adicionar recursos para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social.

Bajo este panorama, el Gobierno hizo dos adiciones presupuestales contempladas en los decretos 519 y 571 de 2020 con destino al FOME, por lo que corresponde establecer si es necesaria la expedición del actual decreto para atender y mitigar los efectos adversos generados por la pandemia.

Respecto del Decreto 519 de 2020 se dispuso una adición presupuestal de 15.1 billones de pesos, para cumplir los siguientes objetivos: (i) garantizar la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria; y (ii) aliviar los efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia. Lo anterior, en términos de inversión, fue explicado de la siguiente manera:

i) Garantizar la prestación para atender la emergencia sanitaria, ante  la necesidad de expandir la capacidad diagnóstica del país, el fortalecimiento de la red de las UCI e intermedios, garantizar el abastecimiento de los insumos necesarios para la prestación de servicios de salud, el reconocimiento económico temporal de los prestadores de servicios de salud, la compensación económica temporal para los afiliados al régimen subsidiado con diagnóstico de COVID-19 confirmado y el fortalecimiento de la red de sanidad del sector defensa. En este sentido se implementaron 4 grandes medidas estimadas en $6.8 billones de pesos, así: (i) fortalecimiento del aseguramiento ($5.7 billones); (ii) fortalecimiento de las medidas de salud pública ($31 mil millones); (iii) ampliación de la oferta de servicios ($1.1 billones); y (iv) fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud y Protección Social ($14 mil millones).

Si bien esta inversión inicial fue avaluada en los $6.8 billones referidos, se advirtió que se desconoce la evolución de la curva epidemiológica en el país y, en consecuencia, cuáles serán las necesidades de recursos adicionales en el futuro para garantizar la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria.

ii) Aliviar los efectos adversos sobre la población en condición vulnerable, acciones que representan un costo aproximado de $4,2 billones, existiendo una eventual necesidad de ampliar la cobertura o extensión de estos programas o la creación de unos nuevos.

Al respecto, el Gobierno indicó que, con el fin de reducir el impacto social y económico en los hogares, se han diseñado medidas que buscan garantizar la provisión de recursos económicos para la población vulnerable que ve disminuidos sus ingresos con ocasión de aquellas implementadas para contener la propagación de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. En este sentido se destacan: (i) la ampliación de transferencias monetarias de los programas de Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, estableciendo un giro adicional para los mismos en la presente vigencia (Decreto Legislativo 458 de 2020); (ii) creación del Programa Ingreso Solidario orientado a la población vulnerable no cubierta por los anteriores programas (Decreto Legislativo 518 de 2020); (iii) la devolución del Impuesto al Valor Agregado -IVA-, que corresponde a la suma de $75.000 cada dos meses (Decreto Legislativo 458 de 2020); y (iv) en igual sentido, se diseñó una medida que permite diferir el pago de servicios públicos por dos meses de los hogares de los estratos 1 y 2 (decretos 517 y 528 de 2020).

Con todo, dependiendo de la evolución de la emergencia sanitaria, es posible que sea necesario ampliar la cobertura o extensión de estos programas, o la creación de programas nuevos, con el fin de mitigar los impactos económicos y sociales del aislamiento preventivo obligatorio, especialmente en la población más vulnerable.

De la información expuesta, se extrae que aproximadamente el 75% de las apropiaciones incluidas en el Decreto 519 de 2020 se destinarán a mitigar los efectos ya conocidos.

Respecto del Decreto 571 de 2020, que adicionó el presupuesto general en $329 mil millones para el FOME, fue destinado para cubrir las medidas adoptadas en el Decreto 553 de 2020 para población vulnerable, así: (i) personas adultas mayores en lista de priorización del Programa Colombia Mayor, quienes recibirán 3 giros mensuales de $80.000, priorizando a los mayores de 70 años, y (ii) los cesantes, dentro del Mecanismo de Protección al Cesante, para trabajadores que se encuentren en esta condición.

Según el Ministerio de Hacienda, las acciones descritas representan tan solo una primera línea de medidas necesarias para reactivar la actividad económica, por lo que en la medida en que la pandemia evolucione, el Gobierno requerirá recursos adicionales. Para efectos de establecer un monto aproximado a manera de comparación, citó las dos crisis económicas anteriores que ha padecido el país, esto es, la crisis financiera de 1999 y la crisis financiera internacional de 2008-2009.

En este contexto, explicó que en 1999 el Gobierno aumentó su gasto excluyendo intereses en 2,1 puntos porcentuales del PIB, de 12,2% del PIB en 1998 a 14,3% del PIB en 1999, que equivaldría a $21 billones de pesos actualmente. Para el año 2009 se aumentó el gasto en 1,7 puntos porcentuales del PIB, de 14,7% del PIB en 2008 a 16,4% del PIB en 2009, lo que equivaldría a un incremento en el gasto de $17 billones de pesos a la fecha.

Sobre este particular escenario el Ministerio de Hacienda resaltó que ninguna de estas dos crisis contempló una suspensión tan drástica de la actividad económica nacional como la actual, ni una afectación generalizada de la economía mundial, por lo que considera evidente que se requerirán recursos adicionales para mitigar el impacto económico de la actual crisis, aunque en este momento sea imposible determinar con precisión el monto exacto de los recursos que serán requeridos.

Al respecto, la Sala encuentra acertada tal afirmación, pues las condiciones de la actual crisis no permiten en principio establecer el monto total de los recursos necesarios para superarla, de cara a la afectación de sistema de salud, el mercado laboral y en general las graves afectaciones al orden económico y social a causa de la pandemia.

En suma, para poder mitigar y atender de manera oportuna y efectiva los efectos negativos de la pandemia generada por el nuevo coronavirus, se requiere de disponibilidad de recursos, por lo que el Gobierno se ha visto en la necesidad de canalizar los dineros a través del FOME[75], valiéndose de distintas fuentes de financiación, como ocurre en este caso a través de la expedición de los TDS, máxime si se tiene en cuenta que en la medida que evolucione el COVID-19 serán indispensables recursos adicionales para la atención de la emergencia en materia de salud, reactivación económica y protección de la población vulnerable, por lo que es indiscutible la necesidad de la adición establecida por medio del decreto objeto de examen.

Necesidad jurídica. El presente examen se adelantará atendiendo a las medidas que ordenan la adición al presupuesto de rentas y recursos de capital, así como el de gastos (arts. 1 y 2); y las disposiciones referentes a la liquidación de dicha adición (arts. 3, 4 y 5).

Adición al presupuesto de rentas y recursos de capital -artículos 1 y 2

En este punto, entiende la Corte que el Presidente de la República no tenía a disposición, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, mecanismos igualmente idóneos y ágiles para perseguir los mismos resultados.

Así, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 345 Superior que se refiere al principio de legalidad del presupuesto, esto es, que "en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos". A su vez, el artículo 346 de la Constitución señala que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones será presentado al Congreso para su aprobación.

Por su parte, el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra que "Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo".

Bajo estas consideraciones, el Gobierno cuenta con la facultad de adicionar el presupuesto, en el marco de un estado de excepción a efectos de superar la crisis que lleve a su declaratoria[76].

Atendiendo a dicha opción en el artículo 3° del Decreto 417 de 2020, se dispuso que "el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo"[77].

En este marco, la Sala Plena verifica que el ordenamiento jurídico ordinario reconoce la necesidad de acudir a esta herramienta excepcional para superar emergencias ante la urgencia de atender adiciones o modificaciones al Presupuesto General de la Nación que por su inmediatez impidan acudir al trámite ordinario, siempre que (i) se identifiquen fuentes adicionales de recursos, y (ii) estas fuentes adicionales de recursos se adicionen al Presupuesto General de la Nación de conformidad con la normativa vigente. En consecuencia, en el contexto del apremio de disponer recursos para superar la actual crisis, la Corte encuentra demostrado el criterio de subsidiariedad con el que se acudió a las potestades legislativas de excepción, dado que la situación por la que atraviesa el país no permitía que la presente adición presupuestal se cumpliera atendiendo el procedimiento legislativo ordinario.

Liquidación de la adición presupuestal -artículos 3, 4 y 5

Para la Sala Plena estas disposiciones resultan inconstitucionales por no cumplir con este presupuesto, como pasa a explicarse[78].

En primer lugar, la Corte resalta que los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto hacen parte del bloque de constitucionalidad[79], por lo que sus disposiciones deben ser observadas en el marco de los estados de excepción. Así, los artículos 83 y 84 del Decreto 111 de 1996 inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto, en especial el de legalidad, sin embargo, no le está permitido al ejecutivo escoger la naturaleza de las normas y los consecuentes tipos de controles.

En estados de normalidad institucional, el EOP establece que corresponde al Gobierno, mediante un decreto ordinario, proceder a la liquidación del Presupuesto General de la Nación (art. 67[80]). En el mismo sentido, la Corte en la sentencia C-629 de 1996, mencionó que "la expedición del decreto de liquidación por parte del Gobierno no obedece al ejercicio de facultades extraordinarias, sino a una atribución directa y específica de la Ley Orgánica del Presupuesto; en consecuencia, éste no es un decreto-ley sino ejecutivo".

Desde una perspectiva material, es indiscutible que los contenidos de estos artículos son propios de un decreto reglamentario, pues se trata de las normas necesarias para ejecutar la ley del presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del EOP. Este precepto, que por ser orgánico tiene un rango especial en el sistema de fuentes, le otorga al Presidente la competencia para expedir el decreto liquidatorio como suprema autoridad administrativa, no como legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un estado de emergencia esta situación cambie, por lo que la naturaleza y el control del acto no puede depender de la voluntad del Gobierno sino del contenido de las normas que va a expedir.

En este contexto, el Decreto Legislativo 572 de 2020, al incluir disposiciones del orden meramente ejecutivo (arts. 3, 4 y 5), desconoció el principio de necesidad jurídica, en la medida que el ordenamiento jurídico prevé que es a través de un decreto ejecutivo que se ordene la liquidación del presupuesto, sin que el Gobierno pueda determinar a su arbitrio la naturaleza de las normas a proferir, máxime cuando la misma LEEE establece que los actos proferidos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos tienen un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[81].

Así, ni la celeridad y eficacia que requieren los estados de excepción podían emplearse como fundamento para desconocer la naturaleza de las normas y su respectivo control, ya que bastaba con ejercer adecuadamente la potestad ejecutiva para efectuar la respectiva liquidación presupuestal.

Aceptar lo contario sería obviar que las atribuciones otorgadas en los estados de excepción solo pueden ser usadas ante la necesidad de sustituir temporalmente al legislador, por lo que Gobierno no cuenta con la facultad de acudir a ellas cuando realmente no las necesita, lo que a la postre terminaría por desconocer los controles y competencias propias del poder judicial establecidas en la Constitución y en la LEEE.

Entonces, si bien el ejecutivo se convierte en legislador transitorio en virtud del artículo 83 del EOP, la regla del artículo 67 del EOP que faculta al Gobierno Nacional para proferir el decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, no cambia. Por tanto, a pesar de que en estados de excepción las etapas de adición y de liquidación, están en cabeza del Presidente las dos tienen una naturaleza distinta y en consecuencia un control posterior y automático diferente.

Por otra parte, para la Corte es importante aclarar que en la sentencia C-434 de 2017[82] esta Corporación no hizo expresa alusión a la liquidación de la modificación presupuestal ordenada, porque en la parte resolutiva del decreto estudiado no se dispuso su liquidación expresa (simplemente se acompañó el decreto con un anexo con el detalle del gasto para la vigencia fiscal de 2017). En estos términos, la Corte no reparó sobre la posibilidad de incluir en un decreto legislativo disposiciones del orden ejecutivo, sin embargo, ello no implica que esta Corporación hubiere aceptado que al disponerse adiciones presupuestales en el marco de un estado de excepción se asuma la competencia para el examen de legalidad de disposiciones de carácter eminentemente ejecutivo.

En estos términos, no se trata de un caso asimilable, pues las circunstancias fácticas, como la ratio decidendi no atendieron a los supuestos analizados en esta oportunidad.

Con todo, para la Sala Plena los artículos 3, 4 y 5 del Decreto legislativo 572 de 2020, son inexequibles, por no superar el presupuesto de necesidad jurídica.

Juicio de proporcionalidad. En relación con este parámetro para la Corte entiende que la medida adoptada resulta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que han causado la crisis y ante la importancia de mitigar los efectos de la pandemia, sin que en este caso es establezcan restricciones a derechos y/o garantías constitucionales.

Como se ha explicado, las medidas adoptadas mediante el Decreto 572 de 2020 tienen como objetivo nutrir el FOME para atender las necesidades adicionales de gasto público ocasionadas por la pandemia y ante el desconocimiento real de los daños que el COVID-19 causa de manera simultánea distintos frentes, como lo es la atención en salud y la actividad productiva.

El adicionar recursos al Presupuesto General de la Nación con destino exclusivo al FOME, antes de establecer restricciones a los derechos fundamentales, procura inyectar recursos con una destinación específica para aliviar los efectos de la emergencia, aspecto que se muestra proporcional y razonable en atención a los fines que se pretende alcanzar (i) garantizar la prestación de los servicios en salud; y (ii) aliviar los efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia, a través de títulos de deuda pública interna que deben ser adquiridos de manera obligatoria por las entidades crediticias, de acuerdo a sus balances financieros.

Bajo los parámetros descritos, en criterio de la Corte, la actual medida lejos de restringir o limitar garantías constitucionales, propende por materializar su ejercicio. Además, no resulta excesiva respecto de la emergencia, ya que tiene por fin conjurar la crisis presentada a partir del confinamiento obligatorio y la rápida expansión del COVID-19.

Es así como los recursos tienen por fin garantizar la prestación de los servicios necesarios para atender la emergencia sanitaria; aliviar los efectos adversos sobre la población en condición de vulnerabilidad por la pandemia; y dar los insumos requeridos para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país, por lo que resulta proporcionales de cara a la dimensión de la emergencia.

Juicio de no discriminación. Las medidas no imponen una discriminación injustificada, ni tratos diferenciales por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, debido a que buscan proteger a la población afectada con la pandemia, dado que los recursos a que hace referencia el Decreto 572 de 2020 están destinados a atender los efectos de la pandemia, como los nuevos requerimientos para la atención en salud, la actividad productiva (pequeñas y medianas empresas) y el impacto que tienen las medidas de aislamiento obligatorio en los ingresos de los hogares colombianos, en particular la población más vulnerable que usualmente labora en la informalidad o en puestos de trabajo susceptibles de ser eliminados.

Al respecto, se advierte que las medidas no realizan distinciones basadas en alguno de los criterios sospechosos de discriminación previstos en la Constitución. No obstante, aunque se establece la adición de recursos en el Presupuesto General de la Nación a favor del FOME para atender ciertos sectores, ello no puede ser considerado como de carácter discriminatorio.

De acuerdo a los lineamientos expuestos, el Decreto 572 de 2020 cumple con los presupuestos materiales de control constitucional.

Síntesis de la decisión

La Corte evidenció que el Decreto 572 de 2020 cumple con los presupuestos formales toda vez que (i) se emitió por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, especialmente las conferidas por el artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994 y además, (ii) se expidió en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional y dentro de la vigencia de la misma; y (iii) se firmó por el Presidente de la República y todos los ministros de despacho.

En cuanto al análisis material, la Sala Plena también lo encuentra cumplido, dado que el decreto legislativo analizado atendió cada uno de los presupuestos de verificación constitucional. En este sentido se destacó que el objetivo de la medida estaba dado en cubrir las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, dado que la actual emergencia puede afectar el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, siendo indispensable adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.

Para el caso, se encontró que para alcanzar tal fin la adición del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2020, tiene como único destino el FOME, cuyo objeto es atender las necesidades en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

La presente decisión en igual sentido constata que la medida adoptada no suspende o vulnera el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y no suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Además, no afecta los derechos fundamentales intangibles. Por otra parte, no contraría de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales, ni desmejora los derechos sociales de los trabajadores. Tampoco suspende, modifica o se están derogando leyes.

Para la Corte la adición presupuestal decretada es constitucional en la medida que el Estado debe contar con suficientes recursos para poder mitigar los efectos negativos de la pandemia generada por el nuevo coronavirus, valiéndose de distintas fuentes de financiación como ocurre en este caso a través de la expedición de los TDS.

No obstante lo expuesto, para la Sala Plena los artículos 3, 4 y 5 son inconstitucionales por no superar el presupuesto de necesidad jurídica, en la medida que el Gobierno usó las facultades extraordinarias para liquidar la adición ordenada sin que fuera necesario, toda vez que el acto de liquidación tiene una naturaleza eminentemente ejecutiva, en consecuencia su naturaleza como control posterior se encuentra específicamente regulada en la Constitución y la LEEE, aspecto que no le permite al Gobierno escoger las naturalezas de las normas y el consecuente tipo de control.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 572 de 2020 "por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020", excepto los artículos 3, 4 y 5 que se declaran INEXEQUIBLES, por no superar el presupuesto de necesidad jurídica, conforme lo expuesto en esta decisión (fundamentos jurídicos 101 a 111).

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

Con aclaración de voto

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

CARLOS BERNAL PULIDO

A LA SENTENCIA C-206/20

ESTADOS DE EXCEPCION-Gobierno puede ordenar la liquidación del Presupuesto General de la Nación mediante un decreto legislativo (Salvamento parcial de voto)

Expediente: RE-297

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la providencia de la referencia, porque considero que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto sub examine eran exequibles. La mayoría de la Sala concluyó que estos artículos eran contrarios a la Constitución porque no satisfacían el juicio de necesidad jurídica dado que "el ordenamiento jurídico prevé que es a través de un decreto ejecutivo que se ordene la liquidación del presupuesto". Esta conclusión se fundamentó en tres premisas: (i) el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) establece que la liquidación del Presupuesto General de la Nación debe hacerse mediante un decreto ordinario; (ii) el acto de liquidación es materialmente un acto administrativo; y (iii) el acto de liquidación no puede ordenarse en un decreto legislativo, porque ello desconocería la competencia del Consejo de Estado prevista en el artículo 20 de la LEEE.

Difiero de esta posición porque considero que durante un estado de excepción el Gobierno sí puede ordenar la liquidación del Presupuesto General de la Nación mediante un decreto legislativo. Esta conclusión está soportada en los siguientes argumentos.

1. Las reglas aplicables a las operaciones presupuestales que el Gobierno realice durante los estados de excepción se encuentran previstas en los artículos 83 y 84 del EOP. Estas disposiciones atribuyen la facultad al Gobierno de decretar adiciones al presupuesto mediante decretos legislativos durante los estados de excepción. En estos términos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Gobierno puede "reali[zar] operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción"[83]. Tal y como lo expuse en el salvamento parcial a la Sentencia C-170 de 2020, el acto de liquidación es indispensable para efectuar la adición al Presupuesto General de la Nación, por lo tanto, la autorización para realizar adiciones en estados de excepción comprende, necesariamente, la facultad de realizar la liquidación respectiva.

2. El artículo 67 del EOP no es aplicable a las liquidaciones del presupuesto ordenadas por el Gobierno durante un estado de excepción. Una interpretación integral del encabezado del artículo 67 del EOP en conjunto con sus numerales permite concluir que esta norma únicamente es aplicable a liquidaciones al presupuesto ordenadas en tiempos de paz. Los numerales 1 y 2 de esta disposición establecen que en el decreto de liquidación el Gobierno "[t]omará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso" y "[i]nsertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso". Estos numerales no son aplicables en estados de excepción, porque en estas circunstancias el Gobierno se convierte en legislador transitorio y, por lo tanto, no presenta un proyecto de presupuesto al Congreso. Por el contrario, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 del EOP y la jurisprudencia constitucional durante un estado de excepción el Gobierno está facultado para ordenar las operaciones presupuestales directamente sin necesidad de autorización del Congreso. Únicamente debe "informar" sobre estas operaciones. En estos términos, en los casos en los que una adición presupuestal es ordenada por medio de un decreto legislativo no existe (i) un proyecto de presupuesto presentado al Congreso; ni (ii) ninguna modificación hecha por el Congreso que el Gobierno deba tomar en cuenta en la preparación del decreto de liquidación. Por lo tanto, concluyo que el artículo 67 no es aplicable a los actos de liquidación ordenados por el Gobierno durante estados de excepción.

3. El artículo 67 del EOP no establece que la liquidación del presupuesto deba hacerse mediante un decreto ordinario. El encabezado del artículo 67 del EOP establece que [c]orresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación". Como puede verse, el encabezado únicamente atribuye al Gobierno la facultad de dictar el decreto de liquidación. Concuerdo en que en tiempos de paz dicha liquidación debe ordenarse mediante un decreto ejecutivo ordinario. Sin embargo, a diferencia de lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, considero que (i) el encabezado no establece que en estados de excepción la liquidación deba hacerse, necesariamente, por medio de un decreto ordinario; y (ii) tampoco prohíbe que el acto de liquidación pueda ordenarse mediante un decreto legislativo durante un estado de excepción. Por estas razones, el artículo 67 del EOP no servía de fundamento para concluir que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto sub examine no satisfacían el juicio de necesidad jurídica.

4. El acto de liquidación no es materialmente un acto administrativo. La mayoría de la Sala Plena concluyó que "desde una perspectiva material, es indiscutible que los contenidos de estos artículos [actos de liquidación] son propios de un decreto reglamentario, pues se trata de las normas necesarias para ejecutar la ley del presupuesto". Difiero de esta posición porque está fundamentada en una premisa equivocada: la Constitución prohíbe que los actos de ejecución del presupuesto se incluyan en una norma con fuerza de ley. Considero que esta premisa es desacertada por dos razones. Primero, en términos generales, la Constitución no contiene una "regla de reserva de acto administrativo", por virtud de la cual el legislador tiene prohibido incluir reglamentaciones en las leyes que pudieran haberse ordenado mediante un decreto ordinario. Segundo, no existe ninguna disposición constitucional o legal que establezca que (i) la liquidación del presupuesto es materialmente un acto administrativo[84]; y (ii) prohíba ordenarla por medio de una norma con fuerza de ley.  

5. Ordenar la liquidación mediante un decreto legislativo no desconoce las competencias del Consejo de Estado. La Sala sostuvo que el Gobierno no puede ordenar la liquidación del presupuesto mediante un decreto legislativo porque ello desconocería la competencia de control de legalidad del Consejo de Estado prevista en el artículo 20 de la LEEE. Difiero de este razonamiento en tanto (i) el artículo 20 de la LEEE no establece que el Consejo de Estado tenga competencia para efectuar el control de actos de liquidación del presupuesto. De otro lado, (ii) no es posible concluir que el acto de liquidación es un acto administrativo porque el Consejo de Estado efectúa su control. La competencia del control de un determinado acto normativo no define su naturaleza. Por el contrario, es la naturaleza del acto la que activa la competencia de control de una determinada autoridad judicial. En este caso, el artículo 20 de la LEEE establece que el Consejo de Estado efectúa el control de legalidad de "[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa". En estos términos, si la medida no es un acto administrativo, es decir, no está contenida en un decreto reglamentario, la competencia del Consejo de Estado para efectuar su control no se activa. Por lo tanto, concluyo que el Consejo de Estado no tiene competencia para efectuar el control de actos de liquidación que se ordenen en decretos legislativos.

Cordialmente,

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

[1] En adelante también, el Ministerio de Hacienda y Minhacieda.

[2] Art. 67 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.

[3] Conoce de leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa (art. 2, Ley 3 de 1992).

[4] Cfr. informe del Ministerio de Hacienda, pág. 9, allegado como prueba adjunta al escrito de la Presidencia de la República, el 4 de mayo de 2020. Respecto de la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria mencionó que "si bien inicialmente se estimo? una necesidad de recursos adicionales de alrededor de $6 billones. Hoy en di?a, se considera que dicha suma podri?a ascender a $7,1 billones". De igual modo explicó las variaciones en relación con las otras medidas.

[5] Cfr. pág 4 del informe del Ministerio de Hacienda, allegado como prueba adjunta al escrito de la Presidencia de la República, el 4 de mayo de 2020.

[6] Oficio OPC-434/20 notificado por correo electrónico en la misma fecha.

[7] Documento recibido en la Secretría General de la Corte Constitucional el 4 de mayo de 2020.

[8] Documento de fecha 29 de mayo de 2020.

[9] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09, C-145/09, C-224/09, C-225/09, C-226/09, C-911/10, C-223/11, C-241/11, C-671/15, C-701/15 M, C-465/17, C-466/17 y C-467/17. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.

[10] Sentencia C-466 de 2017, citando a su vez la sentencia C-216/11 M.

[11] Ibidem.

[12] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).

[13] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción".

[14] Sentencia C-216/99.

[15] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos y la crisis que dan lugar a ella se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico, social y ecológico, cuando sus efectos se proyecten en estos ámbitos. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.

[16] Decreto 333 de 1992.

[17] Decreto 680 de 1992.

[18] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017.

[19] Decreto 80 de 1997.

[20] Decreto 2330 de 1998.

[21] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.

[22] Decreto 4975 de 2009.

[23]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011

[24] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17, C-466/17 y C-467/17. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.

[25] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467/17, C-466/17, C-465/17, C-437/17 y C-434/17, entre otras.  

[26] Ley 137 de 1994. Art. 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos."

[27] Sentencia C-724/15. "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Sentencia C-700/15. El juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta".

[28] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517/17, C-467/17, C-466/17, C-437/17 y C-409/17, entre otras.

[29] Constitución Política. Art. 215. "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes".

[30] Ley 137 de 1994. Art. 47. "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado".

[31] Sentencia C-409/17. "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17.

[32] Sentencia C-724/15. "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15.

[33] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17, C-466/17, C-434/17, C-409/17, C-241/11, C-227/11, C-224/11 y C-223/11.

[34] Sentencia C-466/17. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 y C-194/11.

[35] Al respecto, en la sentencia C-753/15, la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique".

[36] Ley 137 de 1994 "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.

[37] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17, C-466/17, C-434/17, C-409/17 M, C-241/11, C-227/11 y C-224/11.

[38] Sentencia C-466/17, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 y C-742/15.

[39] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades".

[40] Sentencia C-149/03. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17.

[41] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517/17, C-468/17, C-467/17, C-466/17, C-409/17, C-751/15, C-723/15 y C-700/15, entre otras.

[42] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17, C-466/17, C-437/17 M, C-434/17, C-409/17 y C-723/15.

[43] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17, C-434/17, C-136/09, C-409/17 y C-723/15.

[44] Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17, C-467/17, C-466/17, C-465/17, C-437/17, C-409 de 2017 y C-723/15.

[45] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467/17, C-466/17, C-227/11, C-225/11, C-911/10, C-224/09, C-145/09 y C-136/09.

[46] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17, C-466/17, C-701/15, C-672/15, C-671/15, C-227/11, C-224/11 y C-136/09.

[47] "Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (...)".

[48] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación".

[49] En este sentido, en la sentencia C-156/11, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas".

[50] Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96.

[51] Cfr. sentencia C-434/17. "Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". Ver también la sentencia C-146/09.

[52] "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia".

[53] El texto de la LEEE solo habla de modificación del Presupuesto General de la Nación cuando se refiere a la conmoción interior, sin embargo, la jurisprudencia se ha referido de manera expresa a la posibilidad de extender efectos del estado de conmoción interior al de emergencia (C-376/94).

[54] Cfr. sentencias C-434/17, C-148/03, C-947/02, C-330/99, C-329/99, C-219/99, C-138/99, C-376/94 y C-179/94, entre otras.

[55] En la sentencia C-685/96, la Corte subrayó: "11. En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios)." En el mismo sentido, ver las sentencias C-434/17, C-483/02 y C-947/02.

[56] En la sentencia C-947/02 la Corte se refirió al tema y dijo: "[e]n el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones. // Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no  lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos". Reiteración de la sentencia C-206/93. Ver también la sentencia C-434/17.

[57] Cfr. sentencias C-434/17 y C-947/02, entre otras.

[58] Sentencia C-179/94.  

[59] Cfr. sentencia C-434/17. Ver en relación con este tema, la sentencia C-802/02.

[60] Cfr. Sentencia C-802/02. Ver también la C-146/09.

[61] Sentencia C-146/09.

[62] Cfr. sentencia C-146/09. Ver también la C-067/93 y C-075/93, entre otras.

[63] Cfr. sentencia C-146/09.

[64] De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las leyes orgánicas hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato: "Es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario. De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional". Sentencia C-582/99.

[65] El Decreto 111 de 1996 compiló la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, con las modificaciones introducidas por la Ley 225 de 1995. El actual artículo 83 del Decreto 111 corresponde al artículo 69 de la Ley 38 de 1989 y al artículo 36 de la Ley 179 de 1994.

[66] Cfr. C-138/99, sentencia reiterada en la C-219/99.

[67] Como se mencionó con anterioridad, el artículo 345 de la Constitución consagra el principio de legalidad del presupuesto, destacando que no se puede percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. En ese orden de ideas, de acuerdo con la Constitución, el principio de legalidad involucra la incorporación de los ingresos y de los gastos en el presupuesto.

[68] Según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019, son un total de 18 ministerios.

[69] Fundamentos jurídicos 31 a 41 de esta decisión.

[70] Declarado ajustad a la Constitución mediante la Sentencia C-145/2020.

[71] "El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo."

[72] Creado mediante Decreto 444 de 2020, como un fondo sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es cubrir las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

[73] El artículo 3° del Decreto 444 de 2020 establece que los recursos provendrán de las siguientes fuentes: 1. Fondo de Ahorro y Estabilización; 2. Fondo de Pensiones -FONPET; 3. Recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación; 4. Los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos; 5. Los que determine el Gobierno nacional.

[74] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517/17, C-468/17, C-467/17, C-466/17, C-409/17, C-751/15, C-723/15 y C-700/15, entre otras. Ver fundamento jurídico 34.

[75] El artículo 16 del Decreto 444 de 2020 indica: "Incorporación de recursos al Presupuesto General de la Nación. Los recursos del FOME se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Dichos recursos deberán destinarse exclusivamente para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020".

[76] Sentencia C-434/17.

[77] Disposición declarada exequible en la sentencia C-145 de 2020.

[78] Esta decisión reitera la postura establecida en la sentencia C-170 del 10 de junio de 2020, a través de la cual la Corte Constitucional controló el Decreto legislativo 519 de 2020.

[79] Ver fundamento jurídico 38.

[80] "Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes pautas: 1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso. 2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso. 3) Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (Ley 38/89, artículo 54, Ley 179/94, artículo 31)".

[81] Art.  20 de la LEEE, norma además replicada en el artículo 136 del CPACA.

[82] En aquella oportunidad, la Corte estudió el Decreto Legislativo 733 de 2017, por el cual se dictaron disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017.

[83] Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993.

[84] La Sentencia C-629 de 1996, que la mayoría de la Sala Plena cita como soporte para su posición, no es aplicable al presente caso. En la Sentencia C-629 de 1996 la Corte se refirió a la naturaleza de los actos de liquidación dictados en tiempos de paz, no durante estados de excepción.

[85] En adición, reitero los argumentos presentados en el SVP a la Sentencia C-170 de 2020, en el sentido de que (i) en el marco de los estados de excepción, el Gobierno está facultado expresamente para efectuar adiciones al Presupuesto General de la Nación; (ii) el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno Nacional para fijar los términos en los cuales efectuará las adiciones; (iii) la decisión del Gobierno Nacional relativa a "efectuar" la adición y la liquidación mediante el mismo decreto legislativo materializa el principio de eficiencia; y (iv) en la Sentencia C-434 de 2017 la Corte avaló, por lo menos implícitamente, la liquidación de unas adiciones presupuestales que el Gobierno realizó mediante un decreto legislativo. En efecto, en ese caso la Corte declaro la exequibilidad del artículo 3º del Decreto 733 de 2017, cuyo contenido es materialmente idéntico al artículo 5º del Decreto sub examine.

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