CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA DE CONSTUTUCIONALIDAD

Sentencia C-715/98

(Noviembre 25 de 1999)

<TESIS - Relatoría Corte Constitucional>.

JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES-Remuneración de los miembros

En virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad-honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular. Se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional, autoriza al legislador para "establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración", norma ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para disponer que en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las Juntas Administradoras Locales habida consideración de su número de habitantes, sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja para esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.

<ENCABEZADO DE LA SENTENCIA>.

Sentencia C-715/98

Referencia: Expediente D-2092

Demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso final del artículo 119 de la ley 136 de 1994 "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios".

Actor: Luis Alejandro Alfonso Rodríguez

Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cuarenta y ocho (48), a los veinticinco (25) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

I- ANTECEDENTES.

1.  El ciudadano Luis Alejandro Alfonso Rodríguez, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 40, numeral 6o. de la Constitución Nacional, en escrito que obra a folios 1 a 5, solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del inciso final del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, cuyo texto es el siguiente:

Ley 136 de 1994

"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios".

(...)

"Artículo 119: Juntas Administradoras Locales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una Junta Administradora Local, integrada por no menos de cinco (5) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de tres (3) años que deben coincidir con el período de los Concejos Municipales.

"{Los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem}". (Lo subrayado <entre corchetes {...}> es lo demandado como inexequible).

2.  La demanda mencionada fue admitida por auto de 16 de junio de 1998, en el cual se dispuso su fijación en lista para permitir la intervención ciudadana conforme a lo dispuesto por los artículos 242, numeral 1o. de la Constitución Nacional y 7o., inciso segundo, del Decreto 2067 de 1991.

Además, en ese auto se ordenó enviar el expediente al señor Procurador General de la Nación, para que emita el concepto de que tratan los artículos 242-2 y 287-5 de la Constitución, en el término establecido por el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991.

Así mismo, se ordenó comunicar la iniciación de este proceso al señor Presidente del Congreso de la República, para los fines pertinentes.

3.  Dentro del término legal, el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto visible a folios 14 a 21, en el cual solicita que se declare la inexequibilidad de la norma demandada.

II- LA DEMANDA.

El demandante afirma que el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, cuya declaración de inexequibilidad impetra, es violatorio del preámbulo de la Constitución, así como de sus artículos 1, 2, 4 y 13.

A juicio del actor quienes prestan sus servicios como ediles de las Juntas Administradoras Locales, realizan un trabajo de profunda repercusión para el desarrollo de las comunas o corregimientos, dentro del marco jurídico trazado por la Constitución, el cual ha de ser remunerado, en todos los municipios, para que no se vulnere el principio de la igualdad, enunciado como uno de los valores a cuya efectividad se encamina la actividad del Estado, conforme al preámbulo de la Carta Política, principio éste que se concreta luego en el artículo 13 de la Constitución.

En ese orden de ideas, expresa el demandante que la igualdad, como uno de los principios fundamentales en el estado social de derecho que nos rige (artículo 13 de la Constitución Nacional), resulta ostensiblemente vulnerado por la norma acusada, pues a los otros servidores públicos se les remuneran sus servicios, en tanto que a los ediles de las Juntas Administradoras Locales se les impone prestarlos "ad-honorem", como regla general, al paso que por disponerlo así el Estatuto de Bogotá, Distrito Capital, los ediles de las Juntas Administradoras Locales de la Capital de la República, "reciben honorarios por cada sesión" a la que asistan.

Agrega el demandante que, por la razón expuesta, se quebranta el artículo 1o. de la Constitución, pues esa discriminación constituye un irrespeto al trabajo, que trae, además, como consecuencia que quienes desempeñan su cargo como ediles de las Juntas Administradoras Locales, por ese solo hecho ven disminuida la posibilidad de remuneración, además de la de obtener empleo diferente en la administración pública.

Del mismo modo, se quebranta por ello el artículo 2o. de la Constitución, que ordena al Estado promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de todos los ciudadanos, ya que, la norma acusada como inexequible, desconoce los principios a la igualdad, al trabajo remunerado en condiciones dignas y justas, cuando él es desempeñado por los ediles de las Juntas Administradoras Locales.

III- CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

El señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 119, inciso segundo de la Ley 136 de 1994, en el cual se dispone que "los miembros Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem".

Tras recordar que la creación de las Juntas Administradoras Locales fue autorizada por el Acto Legislativo No. 1 de 1986, norma constitucional a la cual se le dio desarrollo conforme a lo establecido por los artículos 311 a 319 del Decreto-Ley 1.333 de 1986, expresa la Procuraduría que en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, luego de intenso debate sobre las funciones que a tales Juntas les serían asignadas, el artículo 318 de la Carta les otorgó atribuciones de significación para la administración de los asuntos locales, así como en lo que respecta a la participación en la elaboración de planes y programas de desarrollo económico social y de obras públicas, en el respectivo municipio, la vigilancia y control de la prestación de los servicios públicos municipales, y de las inversiones públicas, la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades, y, además, la atinente a la distribución de las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.

Agrega el señor Procurador que, conforme con lo dispuesto por los artículos 323 y 324 de la Carta, en el Distrito Capital las Juntas Administradoras Locales funcionarán en cada una de sus localidades, elegidas para períodos de tres años.

Dadas las atribuciones de que se encuentran investidas las Juntas Administradoras Locales, sus integrantes son, entonces, -continúa el Procurador-, "servidores públicos por pertenecer a una corporación pública de elección popular", calidad que encuentra su fundamento constitucional en el artículo 123 de la Carta Política.

En cuanto hace relación a la remuneración o no de los ediles integrantes de las Juntas Administradoras Locales, la Procuraduría pone de presente que, según lo que aparece en las gacetas constitucionales Nos. 132 y 144, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 denegó su aprobación a una proposición del delegatorio Raimundo Emiliani Román, según la cual los integrantes de dichas juntas desempeñarían sus cargos sin retribución alguna, es decir, ad-honorem. Por ello, en el texto definitivo del artículo 318 de la Constitución Nacional, no se encuentra contenida tal disposición.

A continuación expresa el señor Procurador que mediante la Ley 136 de 1994 se dictaron por el Congreso Nacional las normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, ley ésta cuyo Título VII (artículos 119 a 140), regula lo concerniente a las Juntas Administradoras Locales de las comunas o corregimientos, con excepción del Distrito Capital. Este, como se sabe, se rige por el Decreto-Ley 1421 de 1993, conocido como Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, cuyo capítulo segundo (artículos 64 a 83), establece el régimen de elección organización y funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales en la Capital de la República.

De la comparación entre lo dispuesto por el artículo 119 inciso segundo de la Ley 136 de 1994 y por el artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, aparece que mientras los ediles de las Juntas Administradoras Locales de las comunas y corregimientos de los demás municipios prestarán sus servicios ad-honorem, los integrantes de dichas juntas en las localidades de Santafé de Bogotá, Distrito Capital., tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes a las que concurran como ediles.

Siendo ello así, existe una violación al derecho a la igualdad, pues si todos los ediles de los diferentes municipios del país, incluidos los de la capital de la república, desempeñan funciones similares, en punto a la remuneración por sus servicios el tratamiento legislativo no puede ser desigual, para que unos deban desempeñar sus funciones ad-honorem y otros reciban remuneración por ellas. Además, añade el Procurador, esa situación de desigualdad "se hace más evidente si se tiene en cuenta que diversos textos de la Carta Política consagran el reconocimiento de remuneración para los miembros de otras corporaciones públicas de elección popular", que, precisamente por su condición de servidores oficiales tienen derecho a percibir una remuneración, como ocurre con los congresistas, los diputados y los concejales (artículos 187, 299 y 312 de la Constitución Nacional).

Por las razones anteriores, la norma acusada es violatoria no sólo del artículo 13 de la Constitución Nacional sino, además, de los artículos 25 y 5 de la misma, pues la labor que cumplen los ediles de las Juntas Administradoras Locales en las comunas y corregimientos "constituye una forma de trabajo al servicio de la comunidad, que para su efectiva realización requiere de una retribución económica que les permita adelantar exitosamente sus gestiones en pro de los intereses comunitarios".

IV- CONSIDERACIONES.

Primera- Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la exequibilidad del artículo 119, inciso segundo de la Ley 136 de 1994, conforme a lo establecido por el artículo 241-4 de la Constitución Nacional.

Segunda- La acusación y el concepto de la Procuraduría General de la Nación.

En la demanda se acusa el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", norma que preceptúa que "los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem". El inciso acusado, al decir del actor, resulta violatorio del preámbulo y los artículos 1, 2, 4 y 13 de la Constitución Política, en razón de que el artículo 72 del Decreto-Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, DISTRITO CAPITAL.), ordena que a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de la Capital de la República, se les reconozcan honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y de comisiones permanentes, así como las primas de seguros a que tienen derecho los concejales de la ciudad, lo que no ocurre con relación a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de los demás municipios del país, ya que a estos se les impone por el artículo 119, inciso segundo de la Ley 136 de 1994, que desempeñarán sus funciones "ad-honorem".

Tercera- Análisis sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la norma acusada.

1. Como se desprende de la demanda con la cual se inició este proceso y del concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación, en síntesis, la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, en cuanto dispone que "los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem,", se apoya en que esa disposición vulnera el derecho a la igualdad de los ediles de los demás municipios de Colombia, en relación con los que integran las Juntas administradoras en las localidades de la Capital de la República, pues el decreto 1421 de 1993 les asigna a estos últimos el pago de honorarios y algunos seguros a los cuales los primeros no tienen derecho. Además, se asevera que el artículo 318 de la Constitución Nacional no ordena que los servicios de los ediles de las Juntas Administradoras Locales de las comunas o corregimientos deban ser prestados sin remuneración alguna.

2. Ante todo, ha de precisarse que si bien es verdad que los ediles de las Juntas Administradoras Locales, como integrantes de estas Corporaciones Públicas son servidores públicos conforme a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional, no tienen, sin embargo, la categoría de empleados públicos, a los que se refiere el artículo 122 de la Carta Política, pues estos últimos son vinculados por una relación legal o reglamentaria, al paso que aquellos ostentan su investidura en virtud de una elección popular, aun cuando tienen en común que, unos y otros están al servicio del Estado y de la comunidad. Es decir, los empleados públicos son una de las categorías de servidores públicos, así como también lo son los trabajadores oficiales, los de las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y los miembros de las corporaciones públicas.

3. En cuanto hace relación a las Juntas Administradoras Locales, ha de recordarse que, si bien es verdad que en el derecho público colombiano aparece la autorización para su creación, por primera vez en el artículo 61 del acto legislativo No. 1 de 1968, en virtud del cual los concejos municipales fueron facultados para crearlas asignándoles algunas de sus funciones, la existencia de tales Juntas Administradoras Locales, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, conforme a lo preceptuado por el artículo 318 de la Carta, se facultó a los Concejos para "dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales", en cada uno de los cuales "habrá una Junta Administradora Local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley", juntas estas que tendrán a su cargo el desempeño de las funciones que se les asignan por la citada norma constitucional.

4. Como se sabe, el Título XI de la Constitución Nacional, fue destinado por el constituyente a regular lo atinente a la "Organización Territorial", a cuyo objeto se destinan los cuatro capítulos que lo integran, a saber: el primero, en el que se fijan las disposiciones generales, el segundo que regula el régimen departamental, el tercero que atañe al régimen municipal, y el cuarto, en el que se establece un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los Resguardos y Territorios Indígenas y la Corporación del Río Grande de la Magdalena.

5. Es decir que, en punto a las normas constitucionales de carácter territorial para los municipios, existen, además de las normas generales algunas específicas, como ocurre, en concreto, respecto del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Así, el régimen general, es el establecido en el Capitulo 3 del Título XI, y el especial de la Capital de la República, el contenido sobre el particular en el Capitulo 4 del mismo título.

6. En lo que respecta a los concejales de los municipios, se observa que en la sesión plenaria de la asamblea constituyente del 2 de julio de 1991 fue presentado el proyecto de lo que hoy es el artículo 312 de la Carta, en el cual se decía que: "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. Con las limitaciones que establezca la ley tendrán derecho a honorarios por su asistencia a sesiones", asunto éste con respecto al cual, el constituyente Alfonso Palacios Rudas, luego de hacer referencia a la penuria de algunos municipios del país, presentó como sustitutiva una proposición cuyo texto fue el siguiente: "la ley podrá determinar los casos en que los concejales tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones", que finalmente fue aprobada y que constituye el inciso tercero del artículo 312 de la Carta (Presidencia de la República - Consejería para el Desarrollo de la Constitución - Asamblea Nacional Constituyente, artículo 312, sesión plenaria 2 de julio de 1991).

7. Por lo que hace a la remuneración de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, el asunto fue objeto de discusión en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, en sesión del 4 de mayo de 1991, en la cual se propuso por el delegatario Raimundo Emiliani Román que los ediles de las mismas prestaran sus servicios "ad-honorem"; y, con posterioridad, en la sesión plenaria de 21 de junio de ese año, en la que se discutió lo atinente a tales juntas, se decidió sobre su denominación, modo de elección, integración por el número de miembros que determine la ley y sus funciones, pero nada se dijo en relación con su remuneración, como aparece en el texto definitivamente aprobado y que es hoy el artículo 318 de la Carta.

8. Como puede advertirse, entonces, el legislador, al expedir la ley 136 de 1994 "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", estableció el régimen municipal de carácter general; y, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades de que fue envestido por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante la expedición del decreto 1421 de 1993 -conocido como el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital-, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.

9. Siendo ello así, se trata de dos estatutos diferentes, uno general y otro especial, razón ésta por la cual, en virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad-honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular.

10. Por otra parte, se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional, autoriza al legislador para "establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración", norma ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para disponer que en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las Juntas Administradoras Locales habida consideración de su número de habitantes, sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja para esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.

11. Agrégase a lo anteriormente dicho que, de acuerdo con el "Convenio 29" adoptado por la "Conferencia Internacional del Trabajo", aprobado por la Ley 23 de 1967 (14 de junio), la labor que desempeñan los miembros de las entidades de carácter cívico, como es el caso de las Juntas Administradoras Locales, ni es un trabajo forzoso, ni, tampoco, requiere ser remunerado

12. Así las cosas, fuerza es concluir entonces que no existe ninguna violación del artículo 13 de la Constitución Nacional al establecer que los ediles de las Juntas Administradoras Locales distintas a las de Santafé de Bogotá Distrito Capital desempeñen sus cargos sin ninguna remuneración, como lo dispone el artículo 119, inciso segundo, de la ley 136 de 1994 "por las cuales se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", como tampoco resulta quebrantado el artículo 1o. de la Carta Política, pues la norma acusada no irroga ninguna lesión o irrespeto a la dignidad humana ni al trabajo; ni, tampoco el artículo 2o. de la Constitución que ordena garantizar la efectividad de los principios consagrados en la Carta Política; ni, mucho menos el artículo 4o. de la misma, que consagra la primacía de sus normas sobre todas las demás.

V- DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994

 "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", cuyo texto es el siguiente: "los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem".

Cópiese, publíquese, notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.

VLADIMIRO NARANJO MESA

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Magistrado

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado

HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado

ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORÓN DÍAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General