SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Autoridad competente para reglamentar tasa contributiva. Aportes para realizar estratificación de municipios y distritos / TASA CONTRIBUTIVA - Reglamentación es competencia del Presidente de la República / POTESTAD REGLAMENTARIA - Presidente de la República. Tasa contributiva: servicios públicos domiciliarios / ESTRATIFICACIÓN MUNICIPAL - Determinación de las tarifas de servicios públicos. Tasa contributiva: reglamentación

El concurso económico de que trata el artículo 11 de  la ley 505 de 1999, definido por la Corte Constitucional como tasa contributiva y de carácter nacional, debe ser reglamentado por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria señalada en el artículo 189-11 de la Constitución Política.

NOTA DE RELATORÍA:  Autorizada la publicación con oficio 001 de 16 de enero de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá  D. C.,  octubre dos (2) de dos mil tres (2003)      

Radicación número: 1535

Actor: DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Referencia: Distritos y Municipios:

1. · Estratificación:

          - Comité permanente de estratificación municipal o distrital.

          - Contribución de las Empresas de Servicios Públicos

1. Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios.

1. · Aportes para realizar la estratificación de los municipios y Distritos.

1. Potestad reglamentaria: corresponde al Presidente de la República.

El señor Director General del Departamento Nacional de Planeación, por solicitud del Secretario de Hacienda de Bogotá y de la Directora de Planeación Distrital, formuló consulta a la Sala en los siguientes términos:

¿El concurso económico de que trata el artículo 11 de la ley 505 de 1.999, es de carácter nacional o territorial y a quién le compete reglamentarlo?

Como antecedentes de su consulta mencionó que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 11 citado, mediante sentencia C-1371 de octubre 11 de 2000, providencia en la cual la Corporación precisó la naturaleza jurídica de la contribución establecida en la norma analizada como " tasa contributiva" y en la cual concluyó:

"Bajo esta consideración, la Corte encuentra que la norma demandada, esto es el artículo 11 de la Ley 505 de 1.999, en lo que a la tasa allí establecida se refiere, precisa algunos de sus elementos esenciales y permite obtener una interpretación razonable de otros para configurar la obligación tributaria, mediante un análisis sistemático y lógico de la normatividad que rige la materia de la estratificación en los servicios públicos domiciliarios".

Igualmente citó el consultante el parágrafo 1º del artículo 6º de la ley 732 de 2002.

Destacó también el Director de Planeación Nacional en su consulta, la importancia de la reglamentación de la tasa contributiva para evitar que en los presupuestos que elaboren las alcaldías se incluyan rubros innecesarios para realizar los estudios, para actualizarlos y para aplicarlos, o algunos otros de diversa naturaleza que se dirijan a financiar actividades de otro orden. Del mismo modo, deben establecerse parámetros mínimos de proporcionalidad de la contribución entre empresas, de modo que haya equidad y transparencia entre ellas y se sepa cuáles son las fuentes válidas de información para determinar tal proporcionalidad y para ejercer la veedurías sobre las partes.

De otra parte, transcribió las consideraciones planteadas por el Distrito como razones que fundamentan la consulta, entre las cuales se destacan:

1. La falta de definición del concepto de "proporcionalidad" frente al pago, pues no se señala en la ley el factor que debe tomarse en consideración para establecer la cuota y, por lo mismo, puede hacerse sobre el monto total de usuarios o sobre el valor de las facturas o en el peor de los casos sobre el monto total del ingreso calculado, por lo cual se pueden romper los principios de equidad y proporcionalidad tributaria.
2. La consecuencia inmediata que ya se ha empezado a generar por la falta de una reglamentación precisa, como es la negativa, por parte de algunas de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios en el distrito, a dar apoyo económico al proyecto, por lo cual se recarga la administración del distrito que no dispone de recursos para ello.

Para absolver la consulta formulada, la Sala hace las siguientes

CONSIDERACIONES:

1.  De conformidad con el artículo 365 de la Carta, "los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley" y , por su parte, el artículo 367 ibídem, prevé que "La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos", todo lo cual significa que, por mandato constitucional, compete a la ley y no a las autoridades territoriales, la definición de todo cuanto se relacione con la forma de establecer o determinar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, y la manera de financiar los costos de los estudios y actualización de la estratificación como mecanismo para concretar  los principios de solidaridad y redistribución de los ingresos.

2.  El legislador, en cumplimiento del mandato constitucional, expidió la ley 142 de 1.994, "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones", cuyos artículos 101 a 104 dispusieron lo pertinente para realizar la estratificación de los municipios y distritos en orden a determinar las tarifas de los servicios aplicables en cada uno de los estratos socioeconómicos  que los conforman (arts. 86 a 98), y para determinar a cuáles núcleos de población se les pueden adjudicar subsidios (arts. 99 y 100), así como la forma en que los estratos 5 y 6 deben aportar para este mismo fin (art.89).

3. Diversas leyes se han ocupado de la regulación de la estratificación socioeconómica, entre ellas, la 177 de 1.994, la 188 de 1.995, la 383 de 1.997 y más recientemente las leyes 505 de 1.999 y 732 de 2002.

En la sentencia C-1371 de 2000, la Corte Constitucional se refirió a la necesaria estratificación de los centros poblados, a fin de concretar los principios de solidaridad y redistribución de los ingresos en la elaboración del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos:

"(...) Ahora bien, de conformidad con el artículo 367 de la Constitución Política, el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios somete la materia tarifaria de los mismos a criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, pretendiendo con ello eliminar las desigualdades materiales que existen entre las personas de mayores y menores recursos, con el fin de alcanzar un orden económico y social justo y, de esta manera, un acceso democrático a la prestación de esos servicios.

"En ese orden de ideas, la estratificación aparece como un instrumento que permite conocer las características de las propiedades inmuebles, así como el nivel de ingresos y la capacidad de pago de las personas para concretar los principios de solidaridad y redistribución de los ingresos en la elaboración del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, pues constituye un estudio técnico que facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable.

"En consecuencia, la estratificación arroja información sobre la capacidad económica de las personas, indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, con el fin de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas.

"La Corte en la sentencia C-252 de 1997 manifestó acerca del régimen de la estratificación socioeconómica y de los propósitos que persigue:

"(...) 2. Las disposiciones demandadas de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, regulan aspectos medulares de la denominada "estratificación socioeconómica", la que se define como "la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley" (Ley 142 de 1994, art., 14.8). Las reglas relativas a los estratos, contribuyen, junto con otras a determinar el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios.

 "Si bien las tarifas, en atención a los principios de eficiencia económica y de suficiencia financiera, deben reflejar la estructura de los costos y los gastos propios de la operación, la ley ha dispuesto que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los consumidores de los estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas (Ley 142 de 1994. arts. 87-1 y 87-3).

"El anterior criterio de "solidaridad y redistribución", se actualiza con ocasión del pago de los servicios que corresponde hacer a los consumidores de los estratos 5 y 6, a los cuales en las facturas respectivas se les liquida el valor del servicio más un factor adicional, no superior al 20%, que se destina a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos". El objetivo de los mencionados fondos, que se crean en cada municipio por parte de los concejos municipales, no es otro que el de financiar en alguna medida los subsidios que absorben parte de la tarifa que deben cancelar los usuarios de los estratos 1,2 y 3.

"Es con base en los procedimientos técnicos establecidos en las metodologías diseñadas por el Departamento Nacional de Planeación que a los inmuebles residenciales se les asigna un estrato (seis en total), cuyos resultados deben ser adoptados por los alcaldes y gobernadores. En esa misma providencia se destacaron algunas características del proceso de estratificación:

"Cada municipio, de conformidad con las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación - las que teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos, fijan las variables, factores, ponderaciones y método estadístico -, tiene la obligación de clasificar en estratos los inmuebles residenciales que se benefician de los servicios públicos, para lo cual se prevén seis estratos socioeconómicos: 1) bajo-bajo; 2) bajo; 3) medio-bajo; 4) medio; 5) medio-alto y 6) alto.

"Según el manual de estratificación adoptado por el Departamento Nacional de Planeación, para definir la estratificación aplicable a una determinada área, se toman en cuenta las características físicas externas de las viviendas y del entorno inmediato (materiales de las fachadas, puertas, ventanas, antejardín, garaje, pisos etc.), lo mismo que ciertos elementos urbanísticos relevantes que sean útiles para deducir la calidad de vida de los moradores (zona de ubicación, servicios públicos, andenes, vías de acceso etc.).

"Los resultados de la estratificación, se establecen y promulgan por el alcalde municipal mediante decreto. Ante el Comité de Estratificación, dentro de los dos meses siguientes, toda persona o grupo de personas, podrá solicitar la revisión del estrato asignado. Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios decidir las reposiciones que a este respecto se eleven contra las decisiones de estratificación."

"De conformidad con la Ley 142 de 1994 "por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones", los alcaldes cuentan con la asesoría de los comités permanentes de estratificación socioeconómica para realizar los estudios conducentes a la adopción de la clasificación por estratos de los inmuebles de su localidad (art. 101). Los comités están conformados por funcionarios de la administración municipal o distrital, miembros de la comunidad, el personero y un representante de cada una de las empresas de servicios públicos domiciliarios que operan en la localidad.

"La Ley 505 de 1999 se ocupa de algunos aspectos de esa labor de estratificación en el sector rural y en el artículo 11, actualmente acusado, ordena que los referidos comités permanentes de estratificación desarrollen la labor de asesoría de los alcaldes con la financiación proveniente del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios de esa localidad (...)."

4.  En el artículo 11 de la ley 505/99, el legislador ordenó el concurso económico de las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios a fin de que se realicen las estratificaciones, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas. En la sentencia antes citada, la Corte determinó la exequibilidad de este artículo 11 de la ley 505 de 1.999, al cual se refiere específicamente la consulta, decisión que hace tránsito a cosa juzgada constitucional y que, por lo mismo, produce efectos erga omnes.

No se trata en la disposición comentada, del otorgamiento de autorización a los  municipios y distritos, para que los concejos respectivos creen en la respectiva jurisdicción una tasa contributiva de carácter municipal (arts. 287-3, 313-4 y 338 de la C.N.). Por el contrario, en ella se establece directamente la obligación contributiva a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como parte de las regulaciones necesarias para cumplir con la finalidad de realizar la estratificación indispensable para el cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios en la jurisdicción de cada municipio o distrito.

Sobre la naturaleza jurídica de la erogación establecida en el artículo 11 de la ley 505 de 1.999, dijo la Corte  en la sentencia citada:

"(...) Allí se observa que las estratificaciones en los centros poblados, es decir los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en zona rural (art. 1o., parágrafo) deben realizarse, adoptarse, aplicarse, y permanecer actualizadas mediante los comités permanentes de estratificación municipal o distrital, los cuales contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios de la respectiva localidad, para realizar esas actividades.

"Dicha regulación deja ver que el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios con destino a los aludidos comités, se encuadra dentro del concepto de tasas dentro del modelo fiscal colombiano. Efectivamente, esta Corporación en la sentencia C-465 de 1993, especificó sus características:

"b)Tasas:  Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

"Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente:  Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.

La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.

"Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.". (Subraya la Sala).

"De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del Estad. Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del "concurso económico" establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva.

"En consecuencia, la Sala no comparte la opinión de los demás intervinientes en el sentido de que la carga atribuida a las empresas de servicios públicos domiciliarios constituye una simple obligación económica o una contribución parafiscal o un impuesto.

"Claramente, dicha figura no puede constituir una simple obligación económica destinada a la financiación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios (C.P., arts. 367), ya que dicho aporte ha sido asignado en forma obligatoria a las empresas que presten esos servicios y, por tal motivo, constituye un gravamen, situación que se deduce de la expresión utilizada en la preceptiva legal acusada, según la cual "contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios". (Subraya la Sala).

"Tampoco puede afirmarse que constituye una contribución parafiscal, ya que ésta no genera una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, pues el mismo no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado, no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente, es decir que con ella no se está retribuyendo nada, elemento indispensable en la norma enjuiciada. Mucho menos puede concluirse que representa un impuesto, toda vez que éste se cobra de manera general e indiscriminadamente a todo ciudadano y no constituye una contraprestación que guarde relación directa con un bien o un servicio prestad, en la medida en que con el mismo se atienden los gastos generales del Estado, conceptos que se distancian notoriamente de la figura establecida en la norma analizada.

"Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales.

"Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad.(...)".

En la misma providencia, la Corte señaló en relación con el tema objeto de   consulta ante la Sala:

"(...) Sólo que, como dichos elementos de la obligación tributaria resultan ser de difícil precisión técnica, la ley se ha limitado diseñar unos lineamientos que serán desarrollados para su aplicación por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, con el fin de dar cumplida ejecución a la ley (C.P., art 189).

"Esa reglamentación tendrá que definir, por ejemplo, si el reparto proporcional mencionado se hará con base a la facturación del servicio público domiciliario o al número de usuarios o al uso mismo que se le otorgue a la estratificación, situaciones que no por no encontrarse específicamente establecidas en la disposición enjuiciada, no alcanzan a afectar la tipicidad del tributo aludido.

"También, es del caso señalar que por tratarse la disposición acusada de una norma sobre estratificaciones de los centros poblados dentro del territorio nacional, la cual ha dado lugar a la expedición de una regulación con carácter general, las asambleas y los concejos no estarían llamados a fijar el respectivo sistema y método de la tasa allí creada, a través de una especie de subsidiariedad normativa, pues si bien dichas corporaciones administrativas están igualmente facultadas constitucionalmente para establecer tasas y contribuciones, el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados o la participación en los beneficios que les proporcionen, así como la forma de hacer su reparto, su ejercicio se circunscribiría exclusivamente a los casos en los cuales el gravamen tenga origen y deba regir en el respectivo ámbito territorial, es decir en el departamental, distrital o municipal.(...)"(Las negrillas y subrayas no son del texto original)

5.- De otra parte, el parágrafo 1º del artículo 6º de la ley 732 de 2002, reiteró la competencia del Presidente de la República para reglamentar la materia específica, en los siguientes términos:

"Los comités permanentes de estratificación funcionarán en cada municipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno que les suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual deberá contemplar que los comités harán veeduría del trabajo de la alcaldía y que contarán con el apoyo técnico y logístico de la alcaldía, quien ejercerá la secretaría técnica de los comités. Dicho reglamento también definirá el número de representantes de la comunidad que harán parte de los comités y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales harán parte de los comités. Éstas prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la ley 505 de 1.999". (Las negrillas y subrayas no son del texto original).

6.- Tales indicaciones efectuadas tanto por la Corte Constitucional como por la ley 732, no son sino la reiteración de la competencia atribuida por la Constitución al Presidente de la República en el artículo 189, numeral  11:

"Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

"1. (...)

"11.- Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.

"(...)"

Con base en las anteriores consideraciones LA SALA RESPONDE:

El concurso económico de que trata el artículo 11 de  la ley 505 de 1.999, definido por la Corte Constitucional como tasa contributiva y de carácter nacional, debe ser reglamentado por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria señalada en el artículo 189-11 de la Constitución Política.

Por la Secretaría envíese copia de este concepto al señor Director del Departamento Nacional de Planeación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Presidente de la Sala

GUSTAVO E. APONTE SANTOS                   AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria