CONCEPTO 82451 DE 2016

(octubre 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

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Asunto: Radicados CRA 2016-321-006501-2 y CRA 2016-321-006661-2 de 9 y 19 de septiembre de 2016, respectivamente.

Respetada señora:

Recibimos las comunicaciones radicadas con los números del asunto, mediante las cuales remite varias inquietudes respecto del cálculo de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en aplicación de la Resolución CRA 688 de 201' las cuales nos permitimos atender en el mismo orden planteado en su comunicación, no sin antes aclarar que la presente comunicación se emite dentro de los límites establecidos en el artículo 28^z de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: "1. Los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en un municipio de Colombia son prestados por dos empresas de servicios públicos domiciliarios - ESP - diferentes, es decir, una se encarga de la prestación del servicio público de acueducto, mientras la otra realiza la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado.

2. En virtud de un arreglo institucional acordado entre las ESP y el Municipio, (...) la empresa encargada del servicio público de acueducto asumirá la prestación del servicio público de alcantarillado, una vez entre en funcionamiento la infraestructura afecta a la prestación de este servicio, lo cual sucederá en un horizonte de tiempo cercano a los diez (10) años.

3. En virtud del acuerdo institucional mencionado, la ESP prestadora del servicio de alcantarillado, previo al inicio de la prestación de ese servicio en el municipio, tuvo que invertir recursos propios en la construcción y puesta en funcionamiento de una Planta de Tratamiento de Agua Residual - PTAR, para así garantizar las condiciones de calidad del servicio y el cumplimiento a la normatividad ambiental que rige en el territorio.

(...) Con base en los anteriores supuestos de hecho, se formulan las siguientes preguntas:

1. Teniendo en cuenta que las ESP prestan los servicios públicos de acueducto y alcantarillado de manera independiente, ¿Qué costos de referencia establecidos en la Resolución CRA 688 de 2014, modificada por la Resolución CRA 735 de 2015, puede incluir y cobrar cada ESP a sus suscriptores?”

Las metodologías para el cálculo de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, consideran los costos asociados a la prestación de dichos servicios, como son los costos de

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 Comisión de Regulación _ de Agua Potable y Saneamiento Básico

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Radicado CRA N°: 20164010082451

Fecha: 24-10-2016

administración, de operación, de inversión y de tasas ambientales, integrados en las fórmulas tarifarias en un cargo fijo y un cargo por consumo, el cual, al depender del consumo de los suscriptores, es variable. Así mismo es importante mencionar que los costos y gastos que pueden incluirse en el cálculo de las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado corresponden a aquellos que tienen relación directa con la prestación de tales servicios.

Al respecto, nos permitimos indicar que la Ley 142 de 199 estableció en su artículo 90, los elementos de las fórmulas tarifarias, a saber:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definirlas comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia. (...)”

De manera general, la metodología tarifaria considera los siguientes costo:

El Costo Medio de Administración (CMA) está asociado a los costos fijos en que incurre la empresa para atender y facturar a cada suscriptor y los gastos en que incurre para garantizar la disponibilidad del servicio, corregidos por parámetros de eficiencia, a partir de los cuales se define el Cargo Fijo mensual expresado en $/suscriptor/mes. Incluye gastos relacionados con medición, facturación, recaudo, gastos de seguros, impuestos y demás gastos generales.

De igual forma, el Cargo por Consumo sirve como base para la determinación del cargo asociado a la producción por unidad de consumo, expresado en $/m³, el cual se estima con base en tres componentes: el Costo Medio de Operación (CMO); el Costo Medio de Inversión (CMI) y el Costo Medio Generado por Tasas Ambientales (CMT).

Dentro del Costo Medio de Operación (CMO) se contemplan dos componentes, uno particular del operador conocido como de “paso directo” y otro resultante de la aplicación del modelo de eficiencia que permite comparar a las empresas, para definir un costo techo al afectar los costos reales de cada prestador con el puntaje de eficiencia estimado. Dentro de estos costos se incluyen los correspondientes a gastos de personal que realiza labores operativas relacionadas directamente con la prestación de los servicios, los costos relacionados con el funcionamiento y la prestación de los servicios, los costos por el mantenimiento y reparación de maquinarias y equipos, los costos por contratos operativos que realice la empresa para desarrollar las actividades operativas, los costos de seguros e impuestos operativos. Es importante mencionar

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 Comisión de Regulación de Agua Potable y

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Radicado CRA N°: 20164010082451

Fecha: 24-10-2016

que la porción de los costos no reconocida mediante el modelo, se considera ineficiente y, por ende, no puede ser trasladada a los usuarios.

En el componente de paso directo de los costos de operación se incluyen aquellos relacionados con aspectos particulares de los sistemas de prestación que dificultan la comparación entre empresas, como es el caso de los insumos químicos utilizados para el tratamiento del agua, la energía eléctrica consumida en procesos operativos y los costos de tratamiento de aguas residuales, entre otros, los cuales dependen de las características propias de cada sistema y de cada servicio.

En lo que se refiere al Costo Medio de Inversión (CMI), mediante este componente se remunera el valor de los activos afectos a la prestación de cada uno de los servicios, de forma que el prestador pueda cubrir los costos del capital invertido, como consecuencia de haber realizado inversiones destinadas a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Es importante mencionar que para la definición y ejecución de los planes de inversiones, el prestador debe tener en cuenta los criterios establecidos en el artículo 50 del Capítulo IX del Título I de la Resolución 1096 de 2000 que adoptó el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico - RAS, expedido por el entonces Ministerio de Desarrollo Económico, según los cuales el diseño de cualquier sistema en el sector de agua potable y saneamiento básico, debe someterse a una evaluación socioeconómica y estar sujeto a un plan de construcción, operación, mantenimiento y expansión de mínimo costo.

En cuanto al pago de tasas ambientales, y con el fin de garantizar el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y los de recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos. Se incluyen dentro del cálculo de las tarifas, los costos medios por tasas ambientales (CMT).

Para el servicio de acueducto, el CMT se define con referencia al artículo 43 de la Ley 99 de 199 que contempla la aplicación de la tasa por uso, por la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, la cual se destina al pago de los gastos de protección y renovación de recursos hídricos, así como la destinación del 1% del valor de los proyectos que involucre en su ejecución el uso del agua, los cuales, según lo dispuesto por el artículo 18 del Decreto 155 de 200, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca.

Para el servicio de alcantarillado, el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 contempla el pago de la tasa retributiva por las consecuencias nocivas causadas por la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas. Recursos que según el artículo 20 del Decreto 3100 de 200'' se “... destinarán exclusivamente a proyectos de inversión de descontaminación hídrica y monitoreo de calidad de agua, para lo cual las Autoridades Ambientales Competentes deberán realizar las distribuciones en sus presupuestos de ingresos y gastos a las que haya lugar para garantizar la destinación específica de la tasa".

Así mismo, se debe tener en cuenta que de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, corresponden a servicios

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 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

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diferentes, es decir, que a la luz de la regulación obedecen a estructuras de costos heterogéneos y particulares, lo que a su vez se traduce en tarifas diferentes para los usuarios de los diferentes sistemas de acueducto y alcantarillado en el país.

2. Teniendo en cuenta que la ESP de alcantarillado tuvo que realizar una inversión en una PTAR de manera previa al inicio de operación, ¿Puede recuperar dicha inversión vía tarifa e incluirla en el CMI de inversiones que se cobra a los suscriptores del servicio de alcantarillado en el municipio, de conformidad con la metodología tarifaria vigente, y cómo se haría?

3. En el caso de ser negativa la respuesta a la pregunta anterior, favor explicar cómo esto puede ser compatible con los criterios orientadores del régimen tarifario establecidos en el articulo 87 de la Ley 142 de 1994, como el de eficiencia económica, supone que “...En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste”, o el de suficiencia financiera, en virtud del cual “las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento”; y, por último, favor indicarla norma o normas que prohíben la recuperación de la inversión en la PTAR realizada por la ESP de alcantarillado antes de iniciar operación, de ser este el caso.

Sobre el particular, es importante mencionar que por medio de las fórmulas que determinan el Costo Medio de Inversiones - CMI, definido en el Capítulo III del Título II de la Resolución CRA 688 de 2014, y teniendo en cuenta los criterios del régimen tarifario establecidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, se busca remunerar los costos efectivos en que incurren los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, sobre los activos que son necesarios para la prestación de tales servicios públicos, aplicando criterios de eficiencia y de suficiencia financiera, entre otros.

En cuanto a la recuperación de la PTAR que menciona en su inquietud, esta podrá ser incluida en la Base de Capital Regulada - BCR con la que se calcula el CMI, siempre y cuando corresponda a un activo en uso afecto a la prestación del servicio que cumpia los criterios establecidos en los artículos 45 y 4 de la Resolución CRA 688 de 2014 y no se trate de un activo aportado bajo la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios.

En razón de lo anterior, si el activo se encuentra en operación al 30 de junio de 2016 deberá incluirse en la Base de Capital Regulada del Año Base por su valor, determinado ya sea a partir de los estados financieros, depreciado hasta el día anterior a la fecha de inicio de aplicación de las tarifas resultantes de la presente metodología tarifaria, ajustado por inflación a diciembre de 2014 y sin incluir valorizaciones; o por su valor determinado a partir de una valoración técnica realizada según lo establecido en el ANEXO IV de la Resolución CRA 688 de 2014 y depreciada hasta el 30 de junio de 2016.

Por otra parte si se trata de una inversión que entra en operación a partir del segundo semestre del año 2016, esta podrá incluirse en el Plan de Obras e Inversiones Regulado - POIR, definido en el artículo 5 de la resolución en comento y su incorporación en la Base de Capital Regulada se proyectará teniendo en cuenta el año en que efectivamente la obra entre en funcionamiento.

Radicado CRA N°: 20164010082451

Fecha. 24-10-2016

En todo caso reiteramos lo mencionado al principio de esta respuesta, en el sentido que para calcular el componente del Costo Medio de Inversión - CMI el prestador deberá aplicar las fórmulas y condiciones establecidas en la metodología tarifaria definida mediante la Resolución CRA 688 de 2014.

4. Teniendo en cuenta que la ESP de acueducto asumirá en un largo plazo la prestación del servicio público de alcantarillado, ¿estaría esta ESP facultada, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y la regulación vigente, para cobrar algún costo de referencia propio del servicio público de alcantarillado, como por ejemplo cobro del CMI para realizar inversiones o reposiciones futuras, dado que asumirá la prestación de este servicio en un futuro, asi exista una ESP de alcantarillado que actualmente presta dicho servicio en este municipio? Favor señalar el fundamento jurídico de la respuesta a que haya lugar.

Frente a la situación hipotética planteada, de manera general le informamos que el Título VIII, Capítulo VI, de la Ley 142 de 1994 trata el tema de las facturas de los servicios públicos. El Artículo 148 establece los requisitos de las facturas y a la letra dice:

“ARTICULO 148.- Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterarla estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario''. (Subrayado fuera de texto original)

En tal sentido, el prestador del servicio de acueducto no puede realizar cobros anticipados para efectuar la provisión de un costo como el del componente del Costo Medio de Inversión CMI para inversiones o reposiciones a ejecutar en el futuro en el servicio público domiciliario de alcantarillado, del cual no es prestador y que además no existe certeza que en el largo plazo sea quien asuma la prestación de este servicio.

En caso contrario estaría sometiendo al suscriptor o usuario a un doble cobro: el efectuado por el prestador actual del servicio público domiciliario de alcantarillado y el del prestador del servicio público domiciliario de acueducto que estaría realizando un cobro sin estar prestando dicho servicio.

Así mismo es pertinente señalar que la única persona que está facultada para realizar cobros relacionados con la prestación del servicio público es quien tiene la calidad de prestador de tal servicio, ya que en virtud de la onerosidad del contrato de condiciones uniformes prevista en el artículo 128 de la Ley 142 en comento, la empresa presta a un usuario el servicio a cambio de un precio en dinero, estimado conforme a la metodología tarifaria correspondiente. Cuando el servicio entra a ser prestado por una persona distinta, será ésta la que podrá realizar los cobros tarifarios.

5. En el caso que la ESP de acueducto hubiese efectuado cobros por concepto del servicio público de alcantarillado, mientras la ESP de alcantarillado se encuentra prestando el servicio, y la respuesta la pregunta anterior fuera negativa, ¿Qué sucedería con estos recursos ya cobrados a

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 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

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Radicado CRA N°: 20164010082451

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los usuarios? ¿Deberían seríes devueltos a los suscríptores o bien al prestador del servicio de alcantarillado, y como se debería efectuar dicha devolución?

Antes de pronunciarnos sobre su inquietud es pertinente tener en cuenta que el artículo 7 de la Ley 142 de 199, radicó en cabeza de esta entidad la función de “regularlos monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante, y produzcan servicios de calidad"y, por esta vía, conforme lo prevé el numeral 73.11 del mismo artículo, establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda, según lo previsto en el artículo 88 de la ley ibídem.

Así mismo nos permitimos recordar que las funciones de vigilancia y control y particularmente del control tarifario están en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD y no de la CRA. Al respecto, vale precisar que en virtud del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, concordante con el artículo 370 de la Constitución Política, la Superintendencia de Servicios Públicos tiene las funciones de vigilancia y control de quienes prestan servicios públicos y en desarrollo de las mismas le compete “vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionarsus violaciones."

De igual manera el numeral 11 del artículo 13 del Decreto 990 de 2002 es claro en determinar que las Superintendencias Delegadas, tienen la competencia de vigilar y controlar la correcta aplicación del régimen tarifario por parte de los prestadores. En este sentido, por tratarse de una situación relativa a la verificación de las tarifas aplicadas en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, le sugerimos remitirse a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para lo de su competencia y fines pertinentes.

No obstante lo anterior, esta Comisión considera de manera general que en el caso en que la persona prestadora del servicio público de acueducto hubiese realizado cobros correspondientes al servicio de alcantarillado sin estarlo prestando aún, tendría que analizarse si los mismos se constituyen en cobros no autorizados, a los cuales se refiere la Resolución CRA 659 de 201, conforme a la cual dichos cobros pueden tener origen en servicios no prestados, tarifas que no corresponden a la regulación y cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios públicos. Lo anterior sin perjuicio de las acciones a que haya lugar por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos de acuerdo con sus funciones de inspección, vigilancia y control.

En relación con los cobros no autorizados el artículo 1 de la Resolución CRA 271 de 2003 modificatoria del artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, los define como el valor cobrado a los usuarios que incumple la normatividad vigente.

Así las cosas y si la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto realizó cobros por el servicio de alcantarillado que no está prestando, al estar este cobro fuera de lo contemplado en la normatividad vigente, estaría en la obligación legal de rembolsar al usuario o suscriptor el valor así pagado, y reconocer los intereses que por esta acción se generen, durante el tiempo transcurrido desde el momento del pago, hasta su devolución.

Comisión de Regulación  de Agua Potable y SSSK Saneamiento Básico

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Radicado CRA N°: 20164010082451

Fecha. 24-10-2016

Sobre este particular, debe señalarse que la Resolución CRA 659 de 201, la cual tiene como objeto señalar de acuerdo con la Ley, los criterios generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación para la devolución por vía general de cobros no autorizados en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, establece de manera general, el numeral 1,2 del artículo 1 lo siguiente:

“1.2. Identificación de tos cobras no autorizados y recalculo del cobro. Los cobros no autorizados pueden ser identificados entre otros, por la entidad de vigilancia y control en desarrollo de sus funciones o por la persona prestadora del servicio, en uno y otro caso ya sea de oficio o por petición en interés general.

Una vez constatado que se han realizado cobros no autorizados, la persona prestadora del servicio recalculará de oficio o por orden de la entidad de vigilancia y control, el valor correcto que debió haberse cobrado, con el propósito de corregirlo en la totalidad de las facturas afectadas, por el periodo en que se haya presentado el cobro no autorizado, quedando obligada a ajustar la tarifa a la normatividad y regulación vigentes si éste fue el origen del cobro y hacer el ajuste en la facturación

6. En caso que la respuesta a la pregunta 4 fuese afirmativa, ¿cómo se efectuaría el cálculo de la tarifa del servicio público domiciliario de alcantarillado, teniendo en cuenta las previsiones de la Resolución CRA 688 de 2014, modificada Resolución CRA 735 de 2015? ¿Ambas empresas deberían realizar un cálculo independiente o debería efectuarse este de manera conjunta?

La respuesta a la pregunta 4 es negativa, por lo que no hay lugar a señalamientos sobre esta pregunta.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección Regulación de la CRA, al teléfono en Bogotá (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Finalmente, le invitamos a consultar en la dirección web: bit.ly/videosCRA los videos institucionales explicativos sobre: los nuevos marcos tarifarios para los grandes prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; la facturación de dichos servicios; la actividad de aprovechamiento de residuos y el consumo básico de agua en Colombi.

Sin otro particular, reciba un respetuoso saludo.

JULIO CESAR AGUILERA WILCHES Director Ejecutivo

Elaboró: Jaime De la torre B. / Magda Cruz.

Revisó: Federico González,/– Aprobó: Diego Rentería.