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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 3494
FECHA : Santa Fe de Bogotá, D. C., 25 de abril de 1996
CONSEJERO PONENTE : Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
ACTOR : GUILLERMO VARGAS AYALA.
Acción: Nulidad.
El ciudadano y abogado GUILLERMO VARGAS AYALA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución no. 11531 de 1o. de Agosto de 1.995 " por la cual se establecen las tarifas para la expedición y renovación de Licencias
sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control de los insumos para la salud y productos de competencia del Invima", expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos "INVIMA".
Para impetrar la nulidad de la Resolución acusada adujo el actor, en esencia, los siguientes cargos de violación (folios 6 a 10 del cuaderno principal):
1o): La Resolución acusada viola el artículo 338 de la Constitución Política porque el numeral 22 del artículo 4o. del Decreto Ley 1290 de 1.994, que le sirve de fundamento, contraría la norma constitucional en materia impositiva ya que autoriza ilimitada e incondicionalmente al INVIMA para fijar las tarifas sin precisar los sujetos activos y pasivos de la obligación impositiva ni el tipo de contribución; y no fija las bases gravables del impuesto ni la tarifa del mismo, lo cual hace que dicha norma sea inaplicable.
No puede alegarse que se trata de una contribución parafiscal porque en la Resolución acusada no hay financiación por fuera del presupuesto, ni hay obligación de financiar un servicio de interés general.
2o): La Resolución impugnada transgrede el Decreto Ley 1290 de 1.994, por exceso de poder e incompetencia, ya que en el numeral 22 del artículo 4o. de dicho Decreto se estableció como función propia del INVIMA - sin discriminar la autoridad que internamente le corresponde hacerlo -la de fijar y cobrar las tarifas para la expedición de las licencias sanitarias de funcionamiento, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control de los productos de su competencia.
Dicha función inconstitucional no le está asignada expresamente ni a la Junta Directiva ni al Director General del INVIMA pero le correspondería naturalmente a la Junta y no al Director.
3o): Con la Resolución acusada se violan las siguientes disposiciones constitucionales: artículos 6o. y 338, al regular las tarifas de las tasas sin ley que determine el sistema y el método para ello; 23, pues al fijar las tarifas condiciona las solicitudes de registros sanitarios y licencias de funcionamiento de laboratorios farmacéuticos, que son aquellas sobre las cuales se pronuncia la entidad administrativa, una vez se ha formulado una petición en interés particular; 84, pues al exigir el pago por la expedición de actos administrativos está condicionando el derecho de petición, lo cual constituye un requisito adicional para el ejercicio de dicho derecho; 113, ya que se está creando un tributo con lo cual se invadió un campo constitucionalmente reservado a otro órgano estatal: el Congreso; 114 y 150 numeral 10, porque se sustituye al Congreso en su función propia de hacer las leyes; 123, al ejercer el Director General del Invima sus funciones con desatención a la Constitución, la ley y las decisiones judiciales; 150 numeral 12, porque con el pago se ha creado una contribución parafiscal de creación propia del Congreso; 157, porque por el contenido material la Resolución acusada se está volviendo una ley sin los pasos que se exigen para ello; 189 numeral 11, porque se ha obviado y sustituido la potestad reglamentaria del Presidente; y 209, porque se están violando los principios de la función administrativa.
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión fijación en lista, probatoria y alegaciones.
En el auto admisorio de la demanda de 23 de Octubre de 1.995 la Sala decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución acusada.
II-1- LA CONTESTACION DE LA DEMANDA.
El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA-, a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones expresó principalmente lo siguiente (folios 34 a 41 ibídem):
1o): El artículo 338 de la Constitución Política no es aplicable para el caso del INVIMA pues el ente público puede fijar tarifas en virtud de la ley como contraprestación de un servicio público, sin que el Congreso tenga que fijarlas ya que no se trata de una tasa, tributo, impuesto, contribución fiscal ni parafiscal.
La Corte Constitucional en sentencia C-580 de 5 de Noviembre de 1.992, con ponencia del Magistrado, doctor Fabio Morón Díaz, señaló una marcada diferencia entre lo que es una tasa y una tarifa.
2o): Las tarifas fijadas en virtud del Decreto Ley 1290 de 1.994 se hicieron con base en análisis de costos y los cálculos actuariales tienen como objeto dar un valor real que acoja los principios de justicia y equidad y que guarden un equilibrio financiero entre el servicio prestado y lo cancelado por él.
III- ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda por cuanto, a su juicio, estima que en el presente caso no es aplicable el artículo 338 de la Carta Política ya que las tarifas fijadas por el INVIMA no tienen el carácter de tasa, tributo, impuesto, contribución fiscal o parafiscal, sino que deben entenderse como contraprestación de un servicio público.
IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
El Agente del Ministerio Público y el apoderado de la entidad pública demandada coinciden en afirmar que las tarifas fijadas en la Resolución acusada no corresponden al concepto de tasa, impuesto, contribución fiscal o parafiscal, a que alude el artículo 338 de la Carta Política, razón por la cual dicho precepto no le es aplicable y, por lo mismo, no pudo haber sido transgredido.
Sobre el particular, advierte la Sala lo siguiente:
A través de la Resolución acusada se establecen unas tarifas que deben pagar los interesados en la expedición y renovación de licencias sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios certificaciones derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control del INVIMA.
La Corte Constitucional al analizar el artículo 338 de la Carta Política, ha precisado los siguientes conceptos:
". Tasas. Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.
Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él . ".
En primer término, en la tasa se está frente a una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público, al paso que en la contribución parafiscal no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un mecanismo de financiamiento de algunos servicios públicos de carácter administrativo. En cambio, la contribución parafiscal financia actividades que no son servicios públicos.".
(Sentencia C-465 de 21 de octubre de 1993, Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
". . Ante la División de Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y Comercio se surten diversos procedimientos relacionados con la propiedad industrial tales como el otorgamiento de privilegios de invención, concesión de modelos y rótulos comerciales, registro de marcas de productos y servicios, depósito de nombres comerciales, renovaciones, traspasos y cambios de nombres de los registros.
La regulación de los indicados procedimientos tiene una indudable importancia en el contexto supranacional "Pacto Andino" y nacional. Las distintas tareas desplegadas en torno a la organización de la propiedad industrial y al registro y circulación de sus derechos, configuran una función pública a cargo del Estado . Sin embargo, la actualización y ejercicio concretos de esa función pública interesa de manera principal a quienes elevan solicitudes e inician los respectivos trámites. De ahí que el Estado, en ejercicio de la facultad impositiva, establezca a su cargo el pago obligatorio de ciertas sumas de dinero, que grava únicamente a las personas que ponen en acción el aparato público, pues ellas resultan ser las directas beneficiarias del servicio y las demandantes de una específica actuación pública.
Esta especie de tributo se conoce con el nombre de tasa (C.P. art. 338). La carga impositiva particular- no general- que entraña la tasa, se explica en términos de justicia fiscal por la voluntaria invocación de una actuación estatal y el consiguiente beneficio directo que obtiene la persona que la formula. La tarifa de la tasa; consiguientemente, tiene la función de recuperar los costos que el Estado presta al individuo.".
". La tasa y la contribución no reciben en la norma constitucional un tratamiento unívoco. La tarifa de la tasa está dominada por la idea del costo que para el Estado significa el servicio demandado por el individuo. La contribución, a su turno, tiene como eje la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica."
". Dada la naturaleza de tasa del tributo analizado, lo pertinente en esta materia es que la ley directamente señale el sistema y el método que sirvan para definir los costos del servicio que el Estado presta. Precisamente la definición de los costos permitirá a la autoridad fijar la tarifa cuya función esencial se contrae a absorberlos. ".
". La determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo. . . . " . (Sentencia C-144 de 20 de Abril de 1993, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Del contenido del acto administrativo acusado, confrontado con el alcance que sobre el tributo tasa ha precisado la Corte Constitucional en las sentencias antes reseñadas, y que la Sala prohija, se advierte que las tarifas por los servicios a que aquél alude constituyen una TASA, que corresponde pagar únicamente a las personas que ponen en acción el aparato público para obtener la expedición y renovación de licencias sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control del INVIMA, ya que son dichas personas quienes resultan ser las directas beneficiarias del servicio y las demandantes de esa específica actuación pública.
Así también lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia No. C-116/96 de 21 de Marzo de 1.996 (Expediente No. D-1065, Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz), al pronunciarse sobre la demanda de inexequibilidad contra el numeral 22 del artículo 4o. del Decreto Ley 1290 de 1.994, que es la norma que sirvió de fundamento al acto administrativo acusado.
En efecto, dijo dicha Corporación en la referida sentencia:
". Según lo previsto en el numeral 22 del artículo 4o del Decreto 1290 de 1.994, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, debe fijar y cobrar tarifas por la prestación de los siguientes servicios... Como tales servicios serán pagados exclusivamente por los usuarios de los mismos y la finalidad del cobro es la recuperación de los costos que genera su prestación, además de que su producto ingresará a las arcas de la entidad, como se consagra en el artículo 13 del mismo ordenamiento.. se llega a la conclusión de que tales tarifas encajan dentro del concepto de tasas ."
Y dicha TASA, difiere sustancialmente de la TARIFA que por concepto de servicios públicos domiciliarios deben pagar TODOS los usuarios a título de remuneración que cubra el costo total del servicio, aspecto este último al cual se refiere la sentencia de la Corte Constitucional no. C-580 de 5 de Noviembre de 1.992, con ponencia del Magistrado, doctor Fabio Morón Díaz, a que alude la entidad pública demandada, y en la cual se advirtió que a dicha tarifa no le es aplicable el artículo 338 de la Carta Política.
Como lo expresó la Sala al resolver la solicitud de suspensión provisional, y ahora lo reitera, asiste razón al actor en cuanto considera que la facultad a la cual se contrae el artículo 4o. numeral 22 del Decreto Ley No. 1290 de 22 de Junio de 1.994, que se invocó como fundamento para la expedición del acto administrativo acusado, no es suficiente para que el Instituto Nacional de Vigilancia de medicamentos y Alimentos INVIMA pueda entrar a fijar el monto de la tarifa que ha de cobrarse a los usuarios que requieran los servicios que presta dicha entidad.
En efecto, prescribe la citada disposición:
"Funciones. En cumplimiento de sus objetivos el INVIMA realizará las siguientes funciones: ..... . 22. Fijar y cobrar las tarifas para la expedición de licencias sanitarias de funcionamiento, registros sanitarios, certificaciones, derechos de análisis y demás servicios referidos a la vigilancia y control de los productos de su competencia".
Como puede observarse, el texto de la disposición transcrita no contiene el sistema ni el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, que es lo reclama el artículo 338 inciso 2o. de la Carta Política.
Así también lo advirtió la Corte Constitucional en la citada sentencia de 21 de Marzo de 1.996, cuando expresó: " . .En el caso que es objeto de estudio, no existe ley alguna que consagre el sistema y el método a los que debe sujetarse el INVlMA, para efectos de la fijación y cobro de las tarifas por la prestación de los servicios a que alude el numeral demandado.", por lo cual declaró la inexequibilidad del numeral 22 del artículo 4o del Decreto Ley 1290 de 1.994 antes transcrito.
De tal manera, que al no haber definido el Decreto Ley 1290 de 1.994 las bases o lineamientos que debía tener en cuenta la autoridad administrativa para el señalamiento de las tarifas de las tasas por los servicios que presta a sus usuarios y la forma de hacer su reparto, la Resolución acusada violó el citado precepto constitucional, razón esta potísima que conduce a la Sala a declarar su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta
providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
DECRETASE la nulidad de la Resolución no. 11531 de 1o. de Agosto de 1.995, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA.
Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de Abril de 1.996.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZPresidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
MANUEL S. URUETA AYOLA
