Sentencia T-398/21

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS-Reclamación sobre valores de facturación

 (…), las entidades accionadas no se pronunciaron sobre los argumentos y pruebas que el actor expuso para narrar su versión de los hechos, controvertir el contenido de esas actas y defender sus intereses. La omisión en la valoración de esas pruebas y argumentos, relevantes para evaluar el reclamo del actor, constituye una vulneración de su derecho al debido proceso.

ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Procedencia en situaciones especiales para dirimir conflictos con usuarios

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Facultad de aportar y controvertir las pruebas/DEFECTO FACTICO-Configuración/DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva

Las actuaciones administrativas vulneran al derecho al debido proceso de los asociados cuando se adoptan excluyendo u omitiendo de manera injustificada piezas relevantes del ejercicio de valoración probatoria desarrollado por la autoridad.

SERVICIO PUBLICO DE ASEO-Marco normativo/SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO-Clasificación de los inmuebles según uso residencial y no residencial

(…) la clasificación de la destinación de un inmueble para efectos de la facturación del servicio público de aseo depende de: (i) el uso que se le dé al bien; (ii) el volumen de residuos sólidos mensuales producidos; (iii) el área del espacio, cuando solo una parte del inmueble se destine a actividades no residenciales. Tal clasificación es realizada por las entidades prestadoras del servicio público durante las visitas que realizan a los inmuebles.

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía de los usuarios de las empresas de servicios públicos domiciliarios

EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Sujeción del debido proceso en sus actuaciones

Referencia: Expediente T-8.155.299

Acción de tutela presentada por José Antonio Garzón Sierra contra Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere la siguiente:

SENTENCIA

  En el proceso de revisión de los fallos dictados el 2 de febrero de 2021, en primera instancia, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo, y el 26 de febrero de 2021, en segunda instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, dentro de la acción de tutela promovida por José Antonio Garzón Sierra contra Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

ANTECEDENTES

El 15 de enero de 2021, José Antonio Garzón Sierra interpuso acción de tutela contra Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso por las resoluciones administrativas expedidas por Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de las cuales se decidió desfavorablemente su solicitud de rectificación de la factura del servicio de aseo del inmueble en el que reside, y posteriormente se resolvieron los recursos de reposición y apelación propuestos por el accionante confirmando la decisión inicial. La acción de tutela tiene como fundamento los siguientes hechos.

Hechos

 José Antonio Garzón Sierra, de 60 años, presentó el 23 de septiembre de 2020 reclamo ante la empresa de servicios públicos Interaseo S.A.S. E.S.P. por considerar que la tarifa de cobro del servicio de aseo para el predio ubicado en la Cra. 15A 7-36 (en adelante “el inmueble”) de la ciudad de Sincelejo era incorrecta El accionante fundamentó su reclamo en que el inmueble fue clasificado de manera equivocada en la categoría “pequeño productor comercial”, dado que el uso que se le da al inmueble es únicamente de naturaleza residencial.

El 3 de octubre de 2020, un funcionario de Interaseo realizó visita al inmueble. El funcionario completó el acta de visita indicando que “mediante la inspección realizada se pudo constatar que existe una unidad no residencial ocupada donde funciona taller de motos RAPIMOTOS con unas medidas de 3,5 metros de ancho por 6,96 metros de largo. Usuario se niega a firmar el acta de visita. Con base en tales observaciones, el 7 de octubre de 2020, Interaseo profirió la Resolución número 23272 de esa fecha, en la que resolvió no acceder al reclamo y seguir facturando la prestación del servicio de aseo como de uso comercial.

Inconforme con esa decisión, el 13 de octubre del 2020, el accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución emitida por Interaseo. Sostuvo que la decisión desconoció sus derechos al debido proceso, defensa, contradicción, non bis in idem y mínimo vital y móvil. Manifestó que el funcionario que realizó la visita se limitó a “mirar la fachada de mi casa en la parte superior donde se encuentra el techo si había algún aviso publicitario donde se ejerciera alguna actividad comercial abierto [sic] al público, aviso que nunca ha estado en mi vivienda. El funcionario al percatarse que no había aviso en la parte anteriormente mencionada, ni en el andén de mi casa que es un espacio público, ni mucho menos en la calle, de forma irrespetuosa sin consultarme procedió a escribir en el formato que estaba llenando un nombre llamado “TALLER RAPI MOTO” que logro ver en las esquinas de la pared de mi residencia; nombre que hace años ha estado en esa parte de mi casa, y sin saber la procedencia del mismo. Agregó que el funcionario no le preguntó si ejercía una actividad comercial ni indagó si se anunciaba al público como comerciante o si se encontraba inscrito en el registro mercantil Por último, explicó que no firmó el acta de visita porque el funcionario no explicó ni dio lectura de su contenido Aportó copias de los recibos de los servicios públicos de agua potable y gas, en los que el inmueble aparece clasificado como de uso residencial, y solicitó la práctica de un testimonio a Deiber Eduardo Arrieta Ruiz, quien según su dicho presenció los hechos.

El 27 de octubre de 2020, Interaseo resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución número 964 de esa fecha, en la que confirmó la decisión contenida en la Resolución número 23272. La empresa sostuvo que realizó una nueva inspección el 26 de octubre de 2020, en la que participaron Carolina Roa Águila, como testigo, y Hernando Marriaga, como funcionario de Interaseo En el acta de visita se dejó constancia de que “[u]na vez en el predio usuario no permite la inspección del predio y medición del mismo se observa una unidad no residencial sin razón social cuya actividad económica consiste en un taller para reparación de motocicletas, no se observa actividad residencial. Con base en esas observaciones, la empresa reiteró que la clasificación del bien raíz como “unidad no residencial” era adecuada En consecuencia, ordenó enviar copia del trámite a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para resolver el recurso de apelación

El 18 de noviembre de 2020, el accionante radicó un memorial ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios con el cual aportó fotografías y fotogramas de un video para mostrar que el inmueble registrado no es de uso comercial. Además, solicitó “declarar improcedente y sin efecto la inspección realizada el 26 de octubre de 2020. Para fundamentar su solicitud indicó que contrario a lo afirmado por Interaseo, en la visita realizada el 26 de octubre no participaron Carolina Roa Águila como testigo y Hernando Marriaga como funcionario de Interaseo, sino que se presentaron dos personas: Josué Benítez, funcionario de Interaseo quien realizó la primera visita el 3 de octubre, y otra persona que no se identificó. Sostuvo que “[e]n la fachada del frente de mi casa tengo la sala que es amplia, la cual tiene una estera como puerta y cuando se alza a simple vista pareciera que cumpliera con actividades comerciales las cuales no se realizan.

Indicó que ejerce labores de mecánica de manera independiente al frente de su casa, donde funciona un taller de repuesto de motocicletas llamado AROMOTOS, y aportó fotografías del establecimiento. Agregó que en la sala de su vivienda “[l]o único que hago es guardar la(s) motocicletas(s) que no alcanzo a reparar en el día, en razón a que en el taller de repuestos de moto no hay lugar para hacerlo. Por otra parte, detrás de la cortina de mi sala tengo un baño y al lado de este guardo las herramientas básicas para reparar las motociclistas [sic] porque en el lugar donde trabajo no hay espacio para ubicarlas y dejarlas a la intemperie del sitio de labor pueden perdérseme.

El 19 de diciembre del 2020, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirmó la decisión tomada por Interaseo. Como fundamento, resaltó que, según el acta de revisión extraordinaria del 26 de octubre de 2020, la empresa prestadora pudo observar que en el inmueble visitado operaba un taller de reparación de motocicletas, por lo cual no era procedente su reclasificación como inmueble de uso residencial. Sobre el acta de revisión del 3 de octubre de 2020, la resolución indica “carece de validez, no está firmada.

El señor Garzón Sierra presentó acción de tutela, a través de la cual solicita tutelar su derecho fundamental al debido proceso. Como sustento de lo anterior, expuso que (i) la decisión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no valoró las pruebas aportadas en la decisión del recurso de apelación; (ii) el funcionario que realizó la visita al inmueble el 3 de octubre de 2020 no hizo lectura del informe tomado en el inmueble, no explicó su contenido, no le dio oportunidad para observar el contenido del acta, y no dejó copia ni prueba sobre la actuación surtida ese día; (iii) quienes firmaron el acta de visita del 26 de octubre de 2020 no participaron en el procedimiento; (iv) no se le otorgó oportunidad para allegar elementos de prueba y controvertir las pruebas practicadas durante el trámite administrativo.

En consecuencia, solicitó dejar sin efecto las resoluciones número 23272 del 7 de octubre de 2020 y número 964 del 27 de octubre de 2020, proferidas por Interaseo, en las que se resolvió el reclamo del 23 de septiembre del mismo año y el recurso de reposición presentado contra la decisión inicial. Igualmente, solicita que se deje sin efecto la Resolución número 20208200447495 del 19 de diciembre de 2020, emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que resolvió el recurso de apelación frente a las decisiones proferidas por Interaseo.

Trámite de primera instancia y respuesta de las entidades accionadas

El 19 de enero de 2021 el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado de la demanda junto con sus anexos a Interaseo S.A.S. E.S.P. y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que se pronunciaran sobre los hechos que fundamentan las pretensiones del accionante y aportaran o solicitaran las pruebas que pretendieran hacer valer.  

Interaseo S.A.S. E.S.P.

El 28 de enero de 2021, el representante legal de Interaseo S.A.S. E.S.P, se pronunció sobre los hechos narrados por el accionante en el escrito de tutela. Indicó que el 26 de octubre de 2020, Interaseo realizó una segunda visita de inspección al inmueble, en la cual corroboró la actividad comercial consistente en la reparación de motocicletas, encontrándose el local físico, sin razón social o nombre comercial. Agregó que durante la diligencia “nuevamente el suscrito usuario se niega a participar de la práctica de inspección, cerrando así el acceso al interior del local, por lo que se procedió a requerir a un transeúnte, que se identificó como Carolina Roa Aguilar […], para sirviera [sic] de testigo de lo sucedido.

Negó que el funcionario que participó en la diligencia de visita no se hubiera identificado, “debido a que todos nuestros funcionarios se encuentran obligados a presentarse en debida forma, anunciando su nombre, uniforme y su carnet que lo acredita como uno de nuestros funcionarios, situación realizada a conformidad en la práctica de la visita técnica de inspección.” En consecuencia, solicitó no amparar el derecho fundamental al debido proceso del accionante.

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

El 26 de enero de 2021, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de apoderada se opuso a todas las pretensiones del accionante. Sostuvo que la actuación surtida por la Superintendencia observó los derechos fundamentales del señor Garzón Sierra. Indicó que el 2 de diciembre de 2020, la Superintendencia envió comunicación informando al accionante la oportunidad de aportar las pruebas que a bien tuviera, pero la parte recurrente guardó silencio. Agregó que el accionante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento de derecho para controvertir las actuaciones administrativas que ataca en sede de tutela, por lo cual la acción es improcedente. Por último, sostiene que el accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que permita recurrir a la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección de derechos.

Los fallos objeto de revisión

Sentencia de primera instancia

En sentencia del 2 de febrero de 2021, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo negó la solicitud de amparo. La decisión comienza con una explicación de la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela, de sus requisitos de procedibilidad (legitimación, inmediatez y subsidiariedad) y de los contenidos del derecho al debido proceso administrativo según la jurisprudencia constitucional. A partir de esos fundamentos, el Juzgado concluye que la acción cumple con los requisitos de legitimación por pasiva, por activa e inmediatez, pero incumple el de subsidiaridad. Ello, por cuanto lo pretendido por el actor es de competencia de los jueces administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regula medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, el actor cuenta con otros mecanismos establecidos por el “sistema normativo” para la protección de sus derechos. Al no encontrar una afectación al debido proceso como consecuencia de una vía de hecho o una actuación arbitraria, o la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, la acción resulta improcedente.

Impugnación

La decisión fue impugnada por el accionante, quien sostuvo que las entidades accionadas afectaron su derecho al mínimo vital y móvil, además de su derecho al debido proceso, pues desde la presentación de su reclamo ha debido pagar mensualmente un valor por el servicio de aseo ($ 69.840) que es significativamente superior al que pagaría si el inmueble estuviera clasificado como de uso residencial ($ 16.840).

Sentencia de segunda instancia

En sentencia del 26 de febrero de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo confirmó la decisión de primera instancia reiterando la improcedencia de la acción por incumplir el requisito de subsidiaridad. Después de explicar el cumplimiento de los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva e inmediatez, la Sala recogió la jurisprudencia constitucional que define a la acción de tutela como un mecanismo residual y subsidiario para la protección de derechos fundamentales, por lo cual no procede cuando la persona dispone de otros medios judiciales para la defensa de sus derechos según las circunstancias de cada caso individualmente considerado. Con fundamento en ello, indica que la acción no supera el examen de procedibilidad por cuanto el accionante puede interponer el mecanismo de control de nulidad y restablecimiento del derecho, competencia del juez administrativo, en el que pueden decretarse medidas cautelares, para la protección de sus derechos. Finalmente, la Sala no encontró fundamento para concluir la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que exija la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio.

Actuaciones adelantadas en sede de revisión

El proceso fue seleccionado para revisión tras la insistencia presentada por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger. En criterio de la Magistrada Pardo, el caso debía seleccionarse bajo los criterios “(i) objetivo, de exigencia de aclarar el contenido y alcance de un derecho fundamental; y, (ii) subjetivo, de urgencia de proteger un derecho fundamental”. En ese sentido, se insititó en que la Corte estudiara “si efectivamente en el presente caso no se cumplió el requisito de subsidiariedad; ello, por cuanto al consultar la ADRES se puede constatar que el accionante es un señor afiliado al régimen subsidiado desde el 13 de junio del año 1998, en calidad de padre cabeza de familia” y, además, evaluar “si existió una vulneración al debido proceso administrativo, por no haber permitido que el actor tuviera acceso al informe realizado por el funcionario de la entidad accionada, el cual sirvió como fundamento para negar su solicitud de cambio de la tarifa, y definir si se le vulneró su derecho de defensa”

El expediente fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional, a través de decisión del 19 de julio de 2021

Mediante Auto del 18 de agosto de 2021, la Magistrada sustanciadora solicitó información a las partes del proceso. A continuación, se presenta una síntesis de las respuestas al auto de pruebas enviadas a la Corte.

José Antonio Garzón Sierr

A través de escrito dirigido a esta Corporación, el accionante explicó que se desempeña como mototaxista y ocasionalmente como mecánico de motocicletas y como bajista de una agrupación musical. Indica que de su trabajo como mototaxista devenga un ingreso diario que oscila entre $6.000 y $30.000, por lo cual estima su ingreso mensual derivado de esta actividad en $400.000. De su labor ocasional como mecánico puede recibir entre $5.000 y $60.000, dependiendo del tipo de reparación que demanden sus clientes, por lo cual en un mes puede ganar hasta $300.000 por este concepto. Su ingreso como bajista varía entre $100.000 y $150.000 por sesión.

Indica que vive con sus dos hijas, su suegro y su compañera permanente, con quien convive en unión libre desde hace 16 años. Su compañera trabaja como empleada doméstica y a partir de esa actividad devenga un ingreso mensual de $300.000, de los cuales aporta $200.000 para los refuerzos escolares de su hija menor y para costear algunos de los gastos de su hija mayor. Sostiene que los ingresos que reciben no son suficientes para el sostenimiento mensual de su hogar.  

Relaciona como gastos mensuales de su hogar los siguientes: alimentación, $ 500.000; servicio público de energía eléctrica, $155.630; servicio público de gas, $82.624; servicio público de agua, $48.008; servicio de internet, $8.613; refuerzo escolar de su hija menor, $50.000; y reparación y repuestos de la moto: $40.000.

Sostiene que reside en el inmueble desde hace 22 años y que este pertenece a su madre, quien falleció. Indica que es el único heredero de su madre, pero aún no ha adelantado los trámites relacionados con la sucesión del predio. Sostiene que no paga cuota por el uso del bien, pero paga su impuesto predial. Explica que el inmueble está comprendido por los siguientes espacios: una sala, tres cuartos, dos baños, una cocina y un patio. Indica que la superficie ocupada por el espacio clasificado como de uso no residencial por Interaseo tiene un área de 21,12 metros cuadrados.

Explica que en el espacio del bien inmueble que ha sido clasificado como de uso no residencial por Interaseo han funcionado los siguientes establecimientos:

Entre 2008 y 2014, una barbería denominada “PELUQERÍA EMMANUEL” de la que recibió mensualidades de $150.000 los primeros 3 años, $175.000 los dos años siguientes y $200.000 los dos últimos años.

Entre 2015 y mediados de 2019, un restaurante operado por su hija y su compañera permanente, quienes se repartían los ingresos del negocio, motivo por el cual no cobraba mensualidad por concepto de arrendamiento.

Desde mediados de 2019 y hasta el 15 o 20 de octubre del mismo año, un puesto de venta de frituras y jugo de naranja operado por su compañera permanente.

Desde el 15 de enero hasta el 15 de marzo de 2020, un taller de mecánica de motocicletas denominado “RAPI MOTOS”, arrendado y operado por un tercero, del cual recibió un canon de arrendamiento mensual de $250.000. Indica que la fachada del inmueble fue pintada por el arrendatario con el nombre y los signos distintivos del establecimiento, pero que el taller dejó de funcionar debido a la calamidad pública derivada de la pandemia del COVID-19.

Explica que antes la contingencia derivada del COVID-19 ejercía las labores de mecánica de motos en un establecimiento de comercio alejado de su hogar. No obstante, la persona que le cedía el espacio en esa ubicación reemplazó sus servicios durante la contingencia de salud pública, por lo cual desde julio de 2020 empezó a realizar dichas labores desde la superficie categorizada como de uso no residencial.

Narra que, debido a las controversias asociadas a la facturación del servicio de aseo, empezó a realizar los trabajos ocasionales de mecánica en el establecimiento “ARO MOTOS”, operado por uno de sus vecinos, quien accedió a prestar parte de sus instalaciones para ese fin, pero ese establecimiento fue cerrado recientemente debido a su bajo nivel ventas. Después del cierre del establecimiento “ARO MOTOS” dejó de realizar actividades de mecánica por un periodo, durante el cual se dedicó de manera exclusiva al mototaxismo y a tocar el bajo con su conjunto musical, pero la necesidad de ingresos lo ha llevado a retomar sus labores ocasionales como mecánico. Desde mayo realiza esas actividades en el patio de su casa sin ninguna publicidad en la fachada del inmueble.

Sostiene que desde la notificación de la resolución de Interaseo que resolvió el recurso de reposición, la superficie clasificada como de uso no residencial se ha dividido por una cortina, por lo cual actualmente el espacio se destina a la habitación de su suegro y a los ensayos de su agrupación musical.

Informa que no ha sufrido interrupción en la prestación del servicio público de aseo ni en los demás servicios públicos domiciliarios. Adjunta copia de los recibos de servicios asociados al inmueble.

b. Interaseo S.A.S. E.S.P

La Directora Regional de Mercado Regulado de Interaseo S.A.S. E.S.P aportó al despacho copia del expediente del trámite administrativo iniciado por el reclamo del accionante, en el que constan copias de las actas de visita realizada por Interaseo y fotografías de la fachada y el interior de la unidad inmobiliaria visitada. Igualmente, presentó la tabla que se copia a continuación para describir los valores correspondientes a la facturación del servicio de aseo para los diferentes usuarios de la ciudad de Sincelejo durante el mes de agosto de 2021.

Tabla 1. Facturación del servicio de aseo por Interaseo S.A.S. E.S.P. en Sincelejo

Asimismo, indicó que, entre el mes de abril de 2009 y el mes de noviembre de 2010, el inmueble fue facturado como usuario residencial estrato dos. Desde el mes de diciembre de 2010, la unidad se ha clasificado como pequeño productor comercial, atendiendo actualizaciones catastrales y verificaciones de uso realizadas a todos los usuarios.

Por último, insistió en que Interaseo ha actuado conforme a derecho, teniendo en cuenta que el inmueble es una unidad no residencial, como se consignó “en las actas de visita y registros fotográficos, sumado a que las medidas del área del predio son de 3,50 mts. x 6,96 mts., lo que encaja dentro de la definición establecida en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 20155 [sic].

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliario

En cumplimiento de lo dispuesto en Auto del 18 de agosto de 2021, la Superintendencia de Servicios Públicos allegó copia del expediente no. 2020820390130878E, con base en el cual se expidió la Resolución no. SSPD - 20208200447495 del 19 de diciembre de 2020, a través de la cual se decidió el recurso de apelación propuesto por el señor José Antonio Garzón Sierra contra las decisiones proferidas por el prestador Interaseo S.A.S. E.S.P. Igualmente, se aportó copia de los documentos expedidos por la Superintendencia en relación con el asunto bajo controversia.  

CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de instancia, de conformidad con la Constitución y las normas reglamentarias; y, en virtud del Auto del 19 de julio de 2021, proferido por la Sala de Selección Número Siete de 2021, que escogió el expediente de la referencia

2. La acción de tutela es procedente

Antes de formular el problema jurídico, la Sala debe analizar la procedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor José Antonio Garzón Sierra. De manera preliminar, se advierte que en esta oportunidad se cumplen todos los requisitos de procedencia, esto es, la legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad. A continuación, se exponen los argumentos que sustentan dicha conclusión.

La acción cumple con los requisitos de legitimación por activa y pasiva. El señor José Antonio Garzón Sierra puede presentar la acción de tutela, al ser una persona que actúa en nombre propio, buscando la protección de sus derechos fundamentales, por lo cual se cumple con el requisito de legitimación por activa Asimismo, la tutela puede dirigirse contra Interaseo S.A.S. E.S.P., entidad que como prestadora del servicio público domiciliario de ase en el municipio de Sincelejo tiene la obligación de resolver peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de prestación de servicios públicos

La tutela también puede dirigirse contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad pública encargada de la inspección, vigilancia y control sobre las entidades y empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, entre ellos el de aseo Igualmente, esa Superintendencia es la entidad competente para resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios frente a las decisiones tomadas por las prestadoras En ejercicio de las funciones de conocimiento y resolución de las peticiones y recursos elevados por el accionante, esas entidades expidieron las resoluciones controvertidas en el trámite de tutela, por lo cual se acredita el cumplimiento del requisito de legitimación por pasiva.

La acción también satisface el requisito de inmediatez El señor Garzón Sierra radicó ante Interaseo su reclamo por facturación incorrecta el 23 de septiembre de 2020. La solicitud surtió el trámite de decisión y reposición ante Interaseo, y de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La Superintendencia resolvió el recurso de apelación a través de Resolución SSPD - 20208200447495 del 19 de diciembre de 2020, la cual fue desfavorable a sus intereses. El accionante interpuso acción de tutela el 13 de enero de 2021 a través de la plataforma de la Rama Judicial, la cual fue repartida el 15 de enero del mismo año. En ese sentido, la Sala estima que la acción de tutela fue promovida oportunamente porque entre la expedición de la última de las decisiones controvertidas y la interposición de la acción de tutela transcurrió menos de un mes, término que se estima oportuno para acudir al amparo constitucional.

Por último, la acción cumple también con el requisito de subsidiaridad. El inciso 3º del artículo 86 superior y el numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela es un procedimiento residual y subsidiario. Esta Corporación ha definido las siguientes reglas sobre el principio de subsidiariedad: (i) la tutela procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial; (ii) la tutela procede cuando existen mecanismos que, en abstracto podrían proteger el derecho, pero en las circunstancias del caso concreto no son idóneos; (iii) la tutela procede cuando existen esos mecanismos en abstracto, pero, en concreto, no son eficaces; y (iv) finalmente, la tutela procede como mecanismo transitorio cuando existen otros medios de defensa, pero mientras se obtiene el pronunciamiento correspondiente podría producirse la lesión a un derecho.

La Corte ha establecido de manera reiterada que por regla general la tutela resulta improcedente para discutir inconformidades relacionadas con la facturación de los servicios públicos domiciliarios Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha definido que, por regla general, la tutela para controvertir actos administrativos resulta improcedente en atención a: (i) la existencia de mecanismos judiciales para controvertir las actuaciones de la administración; (ii) la presunción de legalidad que los reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios Los usuarios cuentan con mecanismos administrativo y judiciale establecidos en la ley para la defensa de sus derechos, por lo cual la tutela resulta improcedente cuando esos mecanismos son idóneos y eficaces, y cuando en el caso concreto no se acredita la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que merezca la intervención del juez constitucional de manera transitoria.

Frente a la anterior regla general, la Corte ha señalado que, de manera excepcional, la acción de tutela procede para proteger derechos fundamentales vulnerados por la expedición de un acto administrativo “no sólo cuando se acude a la tutela como medio transitorio de amparo, evento en el cual será necesario acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados. Esta Corporación ha definido que el examen de la idoneidad y la eficacia de los mecanismos judiciales con los que en principio cuenta el accionante no consiste en un ejercicio de verificación abstracta de la disponibilidad de una vía procesal distinta a la acción de tutela La idoneidad y eficacia de esos demás medios judiciales deben evaluarse de manera concreta, conforme a las circunstancias particulares que rodeen cada asunto.

En el caso bajo estudio el accionante busca que se revoquen las decisiones que negaron la rectificación del uso del inmueble en el que reside para efectos de la facturación del servicio de aseo, expedidas por Interaeso S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Aunque el accionante en principio cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento de derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para atacar dichas decisiones, la acción de tutela es el mecanismo eficaz para lograr la protección de los derechos fundamentales del accionante en el caso bajo estudio.

El señor José Antonio Garzón Sierra, de 60 años de edad, es un trabajador informal de la ciudad de Sincelejo que se desempeña como mototaxista, y de manera ocasional como mecánico y músico, para procurar un porcentaje significativo del sustento económico de su hogar. El señor Garzón se encuentra afiliado al régimen subsidiado de seguridad social en salud y ha sido clasificado en el grupo A4 del Sisbén, correspondiente al nivel de pobreza extrema Esta categorización corrobora los relatos del accionante, en los que narra que su hogar atraviesa una situación económica precaria, agudizada por los efectos económicos que ha traído la pandemia sobre las labores a las que se dedica.

Esta Corporación ha flexibilizado la evaluación del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, y en especial el estudio del principio de subsidiaridad, cuando quienes la interponen son sujetos de especial protección constitucional, entre quienes se ha incluido a las personas en condiciones de pobreza extrema La apremiante situación socioeconómica del accionante exige una solución pronta de la controversia planteada, lo cual convierte a la acción de tutela en la acción idónea y eficaz para la eventual protección de sus derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que, según la tabla de tarifas presentada por Interaseo, la clasificación del inmueble como comercial significa un aumento de alrededor de tres veces en el valor que paga de manera mensual como tarifa por la prestación del servicio de aseo, comparado respecto a la tarifa que pagan los inmuebles clasificados en estrato dos (ver supra 30 y 31).

Sumado a lo anterior, el accionante acudió a la Defensoría del Pueblo para obtener representación judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo e interponer una acción de nulidad y restablecimiento contra las decisiones controvertidas. Aunque la Defensoría ofreció sus servicios de asesoría al accionante, manifestó que su representación judicial a través del sistema de defensoría pública era improcedente según lo establecido en los artículos 85 y 88 de la Resolución 638 de 2008 de la Defensoría del Pueblo

Lo anterior demuestra que el peticionario ha desplegado de manera diligente los medios con los que cuenta para resolver la controversia planteada, y que, pese a su interés por agotar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su difícil situación económica, sumada al déficit de servicios de representación judicial ofrecidos por la Defensoría del Pueblo, le han impedido materializar su derecho de acceso a la administración de justicia para la solución del asunto bajo revisión. Esta situación refuerza el cumplimiento del requisito de subsidiaridad en el caso bajo estudio.

3. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión

De acuerdo con los hechos probados durante el proceso, la Sala encuentra que el 23 de septiembre de 2020 José Antonio Garzón Sierra presentó reclamo ante la empresa de servicios públicos Interaseo S.A.S. E.S.P. por considerar que el inmueble en el que reside debía ser reclasificado como unidad “residencial”, en lugar de su clasificación actual como “pequeño productor comercial”, para la facturación del servicio de aseo. A través de la Resolución 23272 del 7 de octubre de 2020, Interaseo resolvió no acceder al reclamo y seguir facturando la prestación del servicio de aseo como de uso comercial.

Inconforme con esa decisión, el 13 de octubre del 2020, el accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución. El 27 de octubre de 2020, Interaseo resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución número 964 de esa fecha, en la que confirmó su decisión inicial. En consecuencia, ordenó enviar copia del trámite a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para resolver el recurso de apelación. El 19 de diciembre del 2020, la Superintendencia confirmó la decisión tomada por Interaseo

Las decisiones de Interaseo y la Superintendencia se basaron en las dos actas de visita realizadas por la empresa prestadora para verificar la destinación del inmueble. La primera de ellas fue realizada el 3 de octubre de 2020, y en el acta correspondiente el funcionario encargado consignó que “mediante la inspección realizada se pudo constatar que existe una unidad no residencial ocupada donde funciona taller de motos RAPIMOTOS con unas medidas de 3,5 metros de ancho por 6,96 metros de largo. Usuario se niega a firmar el acta de visita. La segunda visita fue realizada el 26 de octubre de 2020, tras la interposición de los recursos de apelación y en su subsidio de apelación. En el acta de visita, se dejó constancia de que “[u]na vez en el predio usuario no permite la inspección del predio y medición del mismo se observa una unidad no residencial sin razón social cuya actividad económica consiste en un taller para reparación de motocicletas, no se observa actividad residencial. Sin embargo, el trámite también contaba con escritos dirigidos a Interaseo y a la Superintendencia, en los que el accionante discutió el contenido de esas actas, así como el procedimiento de visitas, expuso su versión de los hechos y presentó pruebas para sustentar su posición

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las entidades encargadas de resolver los reclamos y recursos presentados en relación con la facturación del servicio público de ase vulneran el derecho al debido proceso de un usuario cuando fundamentan sus decisiones en las observaciones consignadas en las actas de las visitas realizadas a la empresa prestadora del servicio, a pesar de los argumentos y elementos de prueba expuestos en el trámite administrativo a través de los cuales se cuestionó el contenido de esas actas?

Para resolver el asunto, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el debido proceso administrativo en materia probatoria (sección 4), explicará el marco legal y regulatorio sobre la determinación de la destinación de un inmueble para la facturación del servicio público de aseo (sección 5) y, por último, analizará el caso concreto (sección 6).

4. Debido proceso administrativo en materia probatoria. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 29 de la Constitución consagra el derecho al debido proceso para “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” El debido proceso administrativo, ha sido entendido por la Corte Constitucional como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es entonces (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.

Entre las garantías que integran el derecho al debido proceso administrativo, esta Corporación ha identificado las siguientes: “los derechos a (i) ser oído durante toda la actuación; (ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (vi) gozar de la presunción de inocencia; (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.”

Por su utilidad para categorizar las vías más usuales a través de las cuales se configuran las afectaciones al derecho al debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha recurrido a la conceptualización de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para identificar posibles afectaciones al debido proceso en el marco de actuaciones y procedimientos administrativos

De manera general, los contenidos de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales -defectos orgánico, sustantivo, procedimental o fáctico; error inducido; decisión sin motivación; desconocimiento del precedente constitucional; y violación directa a la constitución- se han extendido y adaptado al ámbito de las decisiones administrativas. Las controversias derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios han sido uno de los escenarios en los que la Corte ha recurrido a la caracterización de las causales específicas de procedibilidad contra providencia judicial para analizar posibles violaciones al debido proceso en el ámbito de las decisiones y procedimientos administrativos

Dichas causales “han servido como instrumento de definición conceptual para los jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos que estas describen son comprobados en la actuación administrativa objeto de análisis. En ese sentido, las características de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, así como los requisitos y formalidades exigidos para establecer su configuración en cada caso, no son necesariamente trasladables al ámbito de las acciones de tutela en las que se controvierta la posible afectación del derecho al debido en el marco de trámites administrativos, pero su contenido conceptual resulta útil para el análisis de ese tipo de casos.

Específicamente, la conceptualización del defecto fáctico representa una herramienta valiosa para evaluar afectaciones al debido proceso administrativo en materia probatoria. La jurisprudencia constitucional, de manera profusa y reiterada ha atribuido al defecto fáctico dos dimensiones: una positiva y una negativa. La dimensión positiva hace referencia a los supuestos en los que, si bien la autoridad desarrolla una valoración probatoria, ella se realiza de una manera arbitrariamente equivocada o contraevidente La dimensión negativa, por su parte, hace referencia a la omisión en la valoración de una prueba que la autoridad debió tener en cuenta, o a la decisión de no decretar una prueba esencial, a petición de parte o de manera oficiosa

 Así pues, la jurisprudencia ha identificado que la omisión en la valoración o práctica de pruebas relevantes constituye una vulneración del debido proceso en tanto afecta las garantías mínimas de ese derecho fundamental en materia probatoria, entre ellas (i) el derecho a presentar y solicitar pruebas, (ii) el derecho a conocer y controvertir las pruebas que se presenten, (iii) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que sean  necesarias y (iv) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al trámite

En el marco de los procedimientos que adelantan en ejercicio de sus funciones, las autoridades administrativas pueden ser expuestas a diferentes hechos y perspectivas, dependiendo de las posiciones que adopten y defiendan los sujetos involucrados en el trámite. Para lograr su convencimiento y tomar las decisiones que les corresponden, las autoridades pueden, en ejercicio de su facultad de valoración probatoria, otorgarle mayor credibilidad a un conjunto de pruebas sobre los demás elementos que conformen el expediente del trámite.

Sin embargo, las decisiones administrativas no pueden basarse en un desconocimiento absoluto de los hechos que hayan sido revelados por los sujetos involucrados en el procedimiento a través de materiales probatorios si la ausencia de evaluación de ese acervo incide en la decisión que se toma. Cuando las pruebas y hechos dados a conocer durante un procedimiento administrativo son excluidos de la valoración probatoria que desarrolla la autoridad, sin justificación alguna, los derechos a aportar pruebas y a contradecir las que aporta la posición contraria se convierten en una mera formalidad y no en una verdadera garantía del conjunto complejo de garantías que integran el debido proceso administrativo.

En conclusión, el derecho al debido proceso administrativo en materia probatoria comprende, entre otros, los derechos con que cuentan los asociados a aportar y solicitar pruebas que contribuyan a defender sus posiciones e intereses, a conocer y contradecir las pruebas que se presenten en su contra y a que dichas pruebas sean tenidas en cuenta y evaluadas por la autoridad que conoce el asunto al momento de tomar su decisión. Las actuaciones administrativas vulneran al derecho al debido proceso de los asociados cuando se adoptan excluyendo u omitiendo de manera injustificada piezas relevantes del ejercicio de valoración probatoria desarrollado por la autoridad.

5. Marco legal y regulatorio sobre la determinación de la destinación de un inmueble para la facturación del servicio público de aseo

El caso bajo estudio surge a partir del reclamo presentado por el accionante ante Interaseo S.A.S. E.S.P. por considerar que la clasificación del uso del inmueble en el que reside es equivocada. Las tarifas de los servicios públicos dependen de la clasificación de los inmuebles, la cual debe efectuarse en función del uso que se da a los mismos

Los artículos 2.3.2.1.1 y 2.3.2.2.4.2.106 del Decreto 1077 de 201 clasifican a los usuarios del servicio público de aseo como usuarios residenciales o no residenciales. El usuario residencial “[e]s la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual. Por su parte, el usuario no residencial es definido como “la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.

A su vez, los usuarios no residenciales se dividen entre pequeños y grandes generadores o productores. Los pequeños generadores o productores “[s]on los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.” Los grandes generadores o productores, en cambio, generan un volumen de recolección mensual de residuos superior a un metro cúbico. Así pues, la clasificación de la destinación de un inmueble para la facturación del servicio de aseo depende de: (i) el uso que se le dé al bien (residencial, comercial,  industrial, oficial, etc.); (ii) el volumen de residuos sólidos mensuales producidos; (iii) el área del espacio, cuando solo una parte del inmueble se destine a actividades no residenciales.

La clasificación de un inmueble de acuerdo con los criterios citados depende de las visitas hechas por los prestadores de servicios públicos a los inmuebles. Si el usuario no está de acuerdo con la clasificación que asigne la empresa, puede presentar ante la entidad prestadora la reclamación correspondiente y los recursos previstos en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994 Las decisiones tomadas por las empresas prestadoras al resolver los reclamos pueden ser recurridas en reposición ante la misma empresa y de manera subsidiaria en apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

La Circular 006 de 2007 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios define un conjunto de lineamientos generales para garantizar los derechos al debido proceso y la defensa de los usuarios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo durante el trámite de los recursos interpuestos por los usuarios, originados en quejas y peticiones contra decisiones de las empresas, entre otras actuaciones administrativas. El documento señala que “[l]as Direcciones Territoriales en desarrollo de [su función de resolver recursos de apelación interpuestos por los usuarios] y la Superintendencia Delegada de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en cumplimiento de la función de vigilancia, han encontrado, en reiteradas ocasiones, que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios han desconocido el debido proceso a los usuarios, razón por la cual es importante señalar criterios generales de respeto al debido proceso, los cuales deben ser tenidos en cuenta por las Direcciones Territoriales en sus actuaciones, en especial al momento de resolver los recursos de apelación en relacionados con el sector de acueducto y alcantarillado y Aseo.

Igualmente, advierte que “al resolver las reclamaciones las empresas se comportan como autoridad administrativa y por lo tanto su actuación debe hacerse con observancia de los principios y normas que regulan las actuaciones de las autoridades administrativas, dentro de los cuales son de especial relevancia las del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.

A partir de las anteriores consideraciones, se concluye que la clasificación de la destinación de un inmueble para efectos de la facturación del servicio público de aseo depende de: (i) el uso que se le dé al bien; (ii) el volumen de residuos sólidos mensuales producidos; (iii) el área del espacio, cuando solo una parte del inmueble se destine a actividades no residenciales. Tal clasificación es realizada por las entidades prestadoras del servicio público durante las visitas que realizan a los inmuebles. Si un usuario no está de acuerdo con la clasificación que asigne la empresa, puede presentar ante la entidad prestadora la reclamación correspondiente y los recursos previstos en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994. Las actuaciones que realicen las empresas prestadoras del servicio y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para decidir los reclamos y recursos presentados por los usuarios, entre ellas las diligencias de visita que realicen las entidades prestadoras, deberán realizarse observando a plenitud las garantías del debido proceso administrativo.

6. Caso concreto. La vulneración del derecho al debido proceso administrativo por omisión en la valoración probatoria de situaciones relevantes para las decisiones administrativas atacadas

El caso bajo estudio surge a partir del reclamo que José Antonio Garzón Sierra presentó el 23 de septiembre de 2020 ante la empresa de servicios públicos Interaseo S.A.S. E.S.P. por considerar que el inmueble en el que reside debía ser reclasificado como unidad “residencial”, en lugar de su clasificación actual como “pequeño productor comercial”, para la facturación del servicio público de aseo. A través de la Resolución 23272 del 7 de octubre de 2021, Interaseo resolvió no acceder al reclamo y seguir facturando la prestación del servicio de aseo como de uso comercial. Inconforme con esa decisión, el 13 de octubre del 2020, el accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución. El 27 de octubre de 2020, Interaseo resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución número 964, en la que confirmó su decisión inicial. En consecuencia, ordenó enviar copia del trámite a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para resolver el recurso de apelación El 19 de diciembre del 2020, la Superintendencia confirmó la decisión tomada por Interaseo

La Sala encuentra que las decisiones administrativas controvertidas en sede de tutela fundamentaron su decisión únicamente en la valoración de las actas de visita realizadas por Interaseo el 3 y el 26 de octubre al inmueble para verificar su uso. Aunque la valoración de las actas de visita en esas decisiones no fue arbitrario o caprichoso, las entidades accionadas no se pronunciaron sobre los argumentos y pruebas que el accionante expuso para sustentar su defensa. La omisión en la valoración de pruebas relevantes por parte de las entidades accionadas constituye una vulneración al derecho al debido proceso del accionante.

En efecto, el expediente de revisión muestra que las actas de visita realizadas por Interaseo fueron la pieza probatoria que determinó las decisiones controvertidas en sede de tutela. La primera visita se realizó el 3 de octubre de 2020, y en el acta correspondiente el funcionario encargado consignó que “mediante la inspección realizada se pudo constatar que existe una unidad no residencial ocupada donde funciona taller de motos RAPIMOTOS con unas medidas de 3,5 metros de ancho por 6,96 metros de largo. Usuario se niega a firmar el acta de visita. La segunda visita fue realizada el 26 de octubre de 2020, tras la interposición de los recursos de apelación y en su subsidio de apelación. En el acta de visita, se dejó constancia de que “[u]na vez en el predio usuario no permite la inspección del predio y medición del mismo se observa una unidad no residencial sin razón social cuya actividad económica consiste en un taller para reparación de motocicletas, no se observa actividad residencial.

La Resolución que resolvió el reclamo inicial menciona que la clasificación de los inmuebles “depende de los resultados de las visitas que realicen las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios a los diferentes inmuebles.” Tras explicar el procedimiento y contenido del acta de visita practicada el 3 de octubre de 2020 y el marco normativo que regula la clasificación del uso de los inmuebles para la facturación de servicios públicos,   la decisión concluye que “se corrobora la existencia de una UNIDAD NO RESIDENCIAL donde TALLER RAPI MOTOS, así las cosas se procederá a seguir facturando la prestación del servicio a la matricula No. 5928378 con la clasificación: PEQUEÑO PRODUCTOR COMERCIAL con una producción mensual de residuos sólidos inferior a 1 metro cúbico.

Los actos que decidieron los recursos de reposición y apelación siguen una fundamentación similar. La decisión del recurso de reposición se diferencia de la decisión inicial en que la primera se apoya en el contenido de la visita domiciliaria del 26 de octubre de 2020 Por su parte, la Resolución que resolvió el recurso de apelación expone las definiciones del Decreto 2981 de 2013 sobre la clasificación de uso de los inmuebles para la facturación del servicio de aseo, explica que el acta de revisión del 3 de octubre de 2020 “carece de validez, no está firmada”, mientras que en el acta del 26 de octubre “se observa taller de reparación de motocicletas.” El análisis de la decisión termina afirmando que “después de analizar las pruebas se concluye que conforme a la actividad reparación de motocicletas, no procede modificación alguna.

La Sala considera que la valoración de las actas de visita en esas decisiones, soportadas por fotografías capturadas por funcionarios de Interaseo, no fue arbitrario o caprichoso. En las fotografías correspondientes a la visita realizada el 3 de octubre se puede observar que la pintura de la fachada del inmueble contenía un aviso con el texto “AQUÍ TALLER RAPI MOTOS”, mientras que en el interior del inmueble se encontraban dos motocicletas, una de ellas sobre un soporte elevado para la realización de tareas de reparación, así como un conjunto de herramientas y un pendón publicitario de productos químicos de mecánica Si bien en las fotografías de la visita del 26 de octubre se observa que la fachada del inmueble fue pintada de blanco en su totalidad, eliminando el aviso del taller, las imágenes dejan ver una motocicleta al interior del lugar y dos personas realizando labores de mecánica sobre el vehículo Evaluado de manera preliminar, el contenido de esas fotografías permitiría llegar razonablemente a la conclusión a la que arribaron las entidades accionadas y establecer la destinación comercial del espacio.

Sin embargo, la Sala observa que las entidades accionadas desconocieron que esos documentos constituían solo una parte del material probatorio relevante que obraba en el expediente, máxime cuando una de ellas fue invalidada por la Superintendencia al carecer de los requisitos para ser empleada como medio probatorio. En efecto, en los escritos de sustentación de los recursos que interpuso, el accionante aportó pruebas y expuso situaciones fácticas y de contexto para explicar que las actas de visita “no correspondían a la realidad del caso.– Igualmente, expuso lo que consideraba fueron irregularidades en los procesos de visita adelantados por la empresa Interaseo. Ese conjunto de pruebas y situaciones debieron ser valoradas y tenidas en cuenta al momento de determinar la destinación del inmueble en las decisiones administrativas. La omisión en la valoración de pruebas relevantes por parte de las entidades accionadas constituye una vulneración al derecho al debido proceso del accionante, como pasará a explicarse a continuación.

A través de escrito del 13 de octubre de 2020 el accionante interpuso y sustentó los recursos de reposición y en subsidio de apelación. Manifestó que el funcionario que realizó la visita se limitó a inspeccionar la fachada de su casa y a consignar en el acta de visita el nombre “TALLER RAPI MOTO” que encontró pintado en las esquinas del inmueble, sin averiguar el origen de ese aviso. Agregó que se sintió irrespetado por ese funcionario, quien no le preguntó si ejercía una actividad comercial ni indagó si se anunciaba al público como comerciante o si se encontraba inscrito en el registro mercantil. Explicó que no firmó el acta de visita porque el funcionario no explicó ni dio lectura de su contenido. Finalmente, aportó como prueba copias de los recibos de los servicios de agua y gas, en los que se clasifica al inmueble como de uso residencial

Igualmente, al conocer el resultado desfavorable del recurso de reposición, el accionante envió un escrito dirigido a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el 18 de noviembre de 2020 En ese documento, informó que el contenido del acta de visita era irregular, pues contrario a lo que allí aparece, en la visita realizada el 26 de octubre no participaron Carolina Roa Águila como testigo y Hernando Marriaga como funcionario de Interaseo. Según su versión, al inmueble se presentaron dos personas: Josué Benítez, funcionario de Interaseo quien realizó la primera visita el 3 de octubre, y otra persona que no se identificó.

Además, reiteró que las observaciones consignadas en el acta de visita del 26 de octubre no dan cuenta de la verdadera destinación que se le da al inmueble. En sus palabras: “[e]n la fachada del frente de mi casa tengo la sala que es amplia, la cual tiene una estera como puerta y cuando se alza a simple vista pareciera que cumpliera con actividades comerciales las cuales no se realizan. Explicó que ejerce labores de mecánica de manera independiente al frente de su casa, donde funciona un taller de repuesto de motocicletas llamado AROMOTOS, y aportó fotografías de ese establecimiento. Agregó que en la sala de su vivienda “[l]o único que hago es guardar la(s) motocicletas(s) que no alcanzo a reparar en el día, en razón a que en el taller de repuestos de moto no hay lugar para hacerlo. Por otra parte, detrás de la cortina de mi sala tengo un baño y al lado de este guardo las herramientas básicas para reparar las motociclistas [sic] porque en el lugar donde trabajo no hay espacio para ubicarlas y dejarlas a la intemperie del sitio de labor pueden perdérseme.

Igualmente, adjuntó fotografías y fotogramas del espacio revisado por Interaseo, para probar que el inmueble registrado no tiene un uso comercial. En esas imágenes capturadas en noviembre de 2020, la Sala observa que el espacio no tiene motocicletas ni las herramientas mecánicas que se notaban en las fotografías capturadas por Interaseo. Salvo por un póster de lubricantes mecánicos ubicado en la pared derecha, el espacio se encuentra ocupado por mobiliario como ventiladores, sillas, mesas y equipamiento de sonido. El accionante manifestó que el espacio lo destina de manera ocasional para realizar ensayos con el conjunto musical al que pertenece y adjuntó fotogramas de una sesión de ensayo con dicha agrupación

Sin embargo, y a pesar de su relevancia para aplicar el marco normativo sobre la determinación de la destinación de un inmueble para la facturación del servicio público de aseo en el caso concreto, ninguna de las alegaciones y pruebas aportadas por el accionante fue tenida en cuenta en las consideraciones de las decisiones que se objetan en sede de tutela. Ello constituye una vulneración al derecho al debido proceso del accionante, pues, como se explicó anteriormente (ver supra 58), ese derecho comprende la garantía con que cuentan los asociados para que las pruebas que presenten como parte de un trámite administrativo sean tenidas en cuenta y valoradas por la autoridad que conoce el asunto al momento de tomar su decisión.

Las circunstancias descritas por el accionante, soportadas en los documentos con los que acompañó sus alegatos, buscaban (i) contextualizar a las entidades sobre las labores que ejerce de manera informal para obtener su sustento; (ii) advertir posibles irregularidades o deficiencias en el trámite de las visitas realizadas por Interaseo; (iii) cuestionar la veracidad o precisión de las observaciones contenidas en las actas de visita; y (iv) demostrar el uso residencial que se le da al inmueble.

La Sala considera que, si las entidades accionadas, en ejercicio de su facultad de valoración probatoria, hubieran valorado las versiones expuestas por el accionante, sus decisiones habrían sido diferentes e incluso opuestas a las que finalmente adoptaron en las resoluciones cuestionadas. La exclusión injustificada de los documentos aportados por el accionante de las consideraciones que motivaron cada decisión excede la facultad de valoración probatoria con la que cuentan los funcionarios administrativos para decidir los reclamos y recursos bajo su competencia, y constituye una vulneración de los derechos al debido proceso, a la contradicción y a la defensa del señor Garzón.

Lo anterior adquiere mayor relevancia si se tiene en cuenta que las oportunidades de contradicción y defensa con que contó el accionante durante el trámite fueron mínimas. El formato de actas de visita diseñado por Interaseo no cuenta con una casilla para que la persona que atienda la diligencia consigne sus observaciones sobre al procedimiento llevado a cabo o el contenido del acta. Tampoco se encuentra en los expedientes allegados en sede de revisión que Interaseo o la Superintendencia hayan otorgado al accionante de manera expresa un término para aportar pruebas o, en ejercicio de las facultades oficiosas con que cuentan, hayan decretado la práctica de pruebas para contrastar el contenido de las actas de visita, ambas diligenciadas por funcionarios de Interaseo sin la participación del usuario. En esa medida, los únicos medios con los que contó el accionante para ejercer su derecho a controvertir las actuaciones y decisiones de Interaseo, dar su versión de lo sucedido y soportar sus afirmaciones, fueron los escritos que dirigió a las accionadas el 13 de octubre y el 18 de noviembre de 2020.

Así, la omisión injustificada en la consideración de los documentos presentados por los usuarios en casos como el que se estudia no solo constituye una negación de los derechos al debido proceso y a las garantías de defensa y contradicción de los suscriptores, sino que convierte en una mera formalidad los mecanismos de defensa dispuestos en el Ley 142 de 199 para los usuarios de servicios públicos. Si las observaciones de las prestadoras fueran el único medio de prueba relevante al momento de resolver reclamos y recursos presentados contra los actos de esas mismas empresas, esos mecanismos, diseñados como límite a las empresas prestadoras, pasarían a convertirse en simples procedimientos de certificación de las actuaciones de entidades que se encuentran en un “desequilibrio contractual y en una “instancia de poder y evidente asimetría frente al usuario.

En ese sentido, los reclamos que presenten los suscriptores de servicios públicos ante las empresas prestadoras y ante la Superintendencia deberán ser evaluados de acuerdo al principio de buena fe, el cual, como ha reconocido esta Corporación de manera reiterada, orienta las relaciones entre los particulares y entre estos y la administración Debe tenerse en cuenta, además, que durante el trámite de revisión el accionante explicó que ha arrendado o entregado en préstamo de uso el espacio objeto de controversia para el funcionamiento de una barbería, un restaurante y un taller de mecánica. No obstante, señaló que la fachada de su casa fue pintada por el último arrendatario con el aviso “AQUÍ TALLER RAPI MOTOS”, pero este dejó de usar el espacio arrendado poco después del inicio de la pandemia del COVID-19. Igualmente expuso que desde la decisión que resolvió el recurso de reposición “el espacio clasificado por ellos ha pasado desocupado sin ninguna actividad económica.” Esas situaciones particulares, entendidas bajo el postulado de la buena fe, deben ser evaluadas de manera integral por la empresa prestadora y por la Superintendencia, junto a las demás pruebas que conforman el expediente, para comprender el verdadero uso que se le da el inmueble.

La Sala no desconoce que, en su contestación al escrito de tutela en primera instancia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios manifestó que envió comunicación al accionante informándole la oportunidad de aportar las pruebas que a bien tuviera. Según la entidad, la parte recurrente “guardó silencio”. Al inspeccionar el expediente del trámite surtido ante la Superintendencia, solicitado y allegado en sede de revisión, es posible identificar una comunicación con la fecha y el número de radicado indicado Sin embargo, la Sala nota que en ella no se comunica al accionante la oportunidad de aportar o controvertir pruebas, sino la recepción del recurso por parte de la Superintendencia, los medios telefónicos y virtuales para hacer el seguimiento del proceso y la manera en que se notificaría la eventual decisión. Contrario a lo afirmado por la Superintendencia, la Sala no encontró prueba en el expediente que acredite que al accionante se le ofreció la oportunidad de controvertir las pruebas durante el trámite de apelación.

La Sala tampoco considera que el accionante haya “guardado silencio” para aportar pruebas y defenderse. En primer lugar, el escrito del 13 de octubre, a través del cual sustentó el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión inicial, se encuentra integrado al expediente de apelación Como se explicó anteriormente (ver supra 76), con ese documento el accionante buscaba ejercer su derecho de defensa, exponer su versión de los hechos y aportar  pruebas documentales al expediente, todo lo cual debió ser valorado en la decisión que resolvió el recurso de apelación.

En segundo lugar, el 18 de noviembre de 2020 el accionante envió un escrito dirigido a la Superintendencia, en el que expuso situaciones y aportó pruebas adicionales para sustentar su defensa (ver supra 77-78). Si bien ese documento no aparece en el expediente compartido por la Superintendencia a la Sala en sede de revisión, el actor sí aportó prueba de la confirmación de recibo del documento que envió a la Superintendenciasspd@superservicios.gov.co Las posibles falencias en la gestión documental de la entidad no son oponibles al accionante, quien durante las distintas etapas del proceso administrativo advirtió irregularidades procesales y reclamó de manera activa la protección de su derecho al debido proceso. Ello, sobre todo cuando la entidad accionada no alegó ni acreditó haber informado al accionante sobre un canal de comunicación más efectivo que el que utilizó para dirigir sus comunicaciones relacionadas con el proceso.

La Sala insiste en que sus apreciaciones respecto a las alegaciones y el material probatorio del expediente no consiste en una diferencia de criterio interpretativo respecto de la valoración probatoria que llevaron a cabo las entidades accionadas. Las fotografías que soportan las actas de visita, analizadas de manera preliminar, constituyen un criterio razonable para arribar a la conclusión a la que llegaron sobre la destinación. Sin embargo, esos documentos no podían ser estudiados de manera aislada. Como se explicó (ver supra 58), para lograr su convencimiento las autoridades administrativas pueden, en ejercicio de su facultad de valoración probatoria, otorgarle mayor credibilidad a un conjunto de pruebas sobre los demás elementos que conformen el expediente del trámite. Lo que la Sala reprueba es la total ausencia de evaluación de las afirmaciones y pruebas aportadas por el accionante, pues ello constituye una afectación a su derecho fundamental al debido proceso.

Por último, la Sala resalta que el valor probatorio de las actas en que se basaron las decisiones controvertidas es discutible, en tanto el accionante no pudo controvertir efectivamente ninguno de esos dos documentos. La primera acta no cuenta con firma del demandante o de un testigo, como acertadamente identificó la Superintendencia de Servicios Públicos en su decisión. La segunda acta, con fecha de 26 de octubre de 2020, a pesar de que sí cuenta con la firma de una testigo fue tomada como base de la decisión proferida el 27 de octubre de 2020, solo un día después de la diligencia de visita. Lo anterior contraviene las garantías de defensa y contradicción que integran el derecho al debido proceso del accionante. Como remedio a las situaciones descritas, la Sala descartará el valor probatorio de los documentos recaudados durante esas diligencias.

La Sala concluye que las decisiones administrativas tomadas por Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al resolver el reclamo y los recursos interpuestos para la reclasificación de su inmueble para la facturación del servicio de aseo, vulneraron su derecho al debido proceso. En consecuencia, la Sala dejará sin efectos las resoluciones 23272 del 7 de octubre de 2020 y 964 del 27 de octubre de 2020, en las que Interaseo resolvió el reclamo y el recurso de reposición interpuesto por el accionante, y la Resolución SSPD 20208200447495 del 19 de diciembre de 2020, por la cual la Superintendencia decidió el recurso de apelación. También dejará sin valor probatorio las actas de visita y demás documentos recaudados en las diligencias de visita del 3 y del 26 de octubre realizadas por Interaseo.

En consecuencia, ordenará a Interaseo S.A.S. E.S.P. realizar una nueva visita al inmueble y proferir una nueva decisión en la que resuelva el reclamo presentado por el señor José Antonio Garzón Sierra, el 23 de septiembre de 2020, siguiendo las consideraciones expuestas en esta sentencia. Los funcionarios que participen durante las diligencias de visita deberán identificarse adecuadamente ante quien atienda la visita y deberán explicar el contenido y entregar una copia del acta que se suscriba.

Finalmente, la Sala advertirá a las entidades accionadas que en la solución del reclamo y los eventuales recursos que presente el señor José Antonio Garzón Sierra, deberán correr traslado al accionante de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo; ofrecer al usuario la oportunidad de pronunciarse sobre esas pruebas y aportar las propias; informar adecuadamente al accionante los mecanismos eficaces para recibir comunicaciones y documentos relacionados con el expediente de trámite; y evaluar en sus decisiones los argumentos y pruebas que aporte el usuario para defender sus intereses.

Teniendo en cuenta que se ordenará dejar sin efectos los documentos y decisiones atacadas, e Interaseo deberá realizar una nueva inspección al inmueble para emitir una nueva decisión, en los términos anteriormente descritos, la Sala no se pronunciará sobre las otras supuestas irregularidades procesales que el accionante alegó durante el trámite de tutela  

7. Síntesis de la decisión

La Sala Primera de Revisión estudió la acción de tutela promovida por José Antonio Garzón Sierra contra las decisiones proferidas por Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante las cuales se resolvieron el reclamo y los recursos interpuestos por el accionante, quien solicitaba la reclasificación del inmueble en el que reside para efectos de la facturación del servicio público de aseo.

La Sala encontró que, para verificar el uso que se le daba al inmueble, las autoridades accionadas fundamentaron sus decisiones únicamente en las actas de visita realizadas por Interaseo el 3 y el 26 de octubre al inmueble. Aunque la valoración de esos documentos no fue arbitrario o caprichoso, las entidades accionadas no se pronunciaron sobre los argumentos y pruebas que el actor expuso para narrar su versión de los hechos, controvertir el contenido de esas actas y defender sus intereses. La omisión en la valoración de esas pruebas y argumentos, relevantes para evaluar el reclamo del actor, constituye una vulneración de su derecho al debido proceso.

Con base en lo anterior, como remedio judicial, la Sala dejará sin efectos las decisiones controvertidas y dejará sin efectos las actas de visita y demás documentos recaudados en las diligencias de visita del 3 y del 26 de octubre realizadas por Interaseo. En su lugar, ordenará a Interaseo S.A.S. E.S.P. realizar una nueva visita al inmueble, en la que se garantice el debido proceso del accionante, y proferir una nueva decisión en la que resuelva el reclamo presentado por el actor el 23 de septiembre de 2020, conforme con las consideraciones de esta providencia. Igualmente, advertirá a las entidades accionadas que en la solución del reclamo y los eventuales recursos que presente el señor José Antonio Garzón Sierra, deberán correrle traslado de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo; ofrecerle la oportunidad de pronunciarse sobre esas pruebas y aportar las propias; informarle adecuadamente los mecanismos eficaces para recibir comunicaciones y documentos relacionados con el expediente de trámite; y evaluar en sus decisiones los argumentos y pruebas que aporte para defender sus intereses.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR los fallos emitidos por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo el 2 de febrero de 2021, en primera instancia, y, en segunda instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, el 26 de febrero de 2020, dentro de la acción de tutela presentada por el señor José Antonio Garzón Sierra contra la Interaseo S.A.S. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del accionante.

Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución 23272 del 7 de octubre de 2020, expedida por Interaseo S.A.S. E.S.P., a través de la cual se resolvió el reclamo presentado por el señor José Antonio Garzón Sierra para la reclasificación del uso del inmueble en el que reside para efectos de la facturación del servicio de aseo. Igualmente, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución 964 del 27 de octubre de 2020, a través de la cual Interaseo S.A.S. E.S.P. resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante frente a la decisión inicial, y la Resolución SSPD 20208200447495 del 19 de diciembre de 2020, por la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios decidió el recurso de apelación.

Tercero.- DEJAR SIN EFECTOS las actas de visita y demás documentos recaudados en las diligencias de visita realizadas por Interaseo al inmueble ubicado en la Cra. 15A 7-36 de la ciudad de Sincelejo el 3 y el 26 de octubre de 2020.

Cuarto.- ORDENAR a Interaseo S.A.S. E.S.P. que, en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta decisión, realice una nueva visita al inmueble ubicado en la Cra. 15A 7-36 de la ciudad de Sincelejo y profiera una nueva decisión en la que resuelva el reclamo presentado por el señor José Antonio Garzón Sierra el 3 de octubre de 2020, siguiendo las consideraciones expuestas en esta sentencia. Los funcionarios que participen durante las diligencias de visita deberán identificarse adecuadamente ante quien la atienda y deberán explicar el contenido y entregar una copia del acta que se suscriba.

Quinto.- ADVERTIR a Interaseo S.A.S. E.S.P. y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que en la solución del reclamo y los eventuales recursos que presente el señor José Antonio Garzón Sierra deberán correrle traslado de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo; ofrecerle la oportunidad de pronunciarse sobre esas pruebas y aportar las propias; informarle adecuadamente los mecanismos eficaces para recibir comunicaciones y documentos relacionados con el expediente de trámite; y evaluar en sus decisiones los argumentos y pruebas que aporte para defender sus intereses.

Sexto.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con salvamento de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General