CORTE CONSTITUCIONAL

SALA SEXTA DE REVISION DE TUTELAS

SENTENCIA T-973/99

(Diciembre 2 de 1999)  

 Referencia: Expediente T-247.077

Acción de tutela de Rodolfo Bayona Pabón contra la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá - Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas.

Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de revisión de los fallos adoptados por la Sección Segunda de la

 Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Caquetá, dentro de la acción de tutela instaurada por el ciudadano Rodolfo Bayona Pabón contra la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá - Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas.

I- ANTECEDENTES.

Rodolfo Bayona Pabón instauró acción de tutela contra la Contraloría General, Seccional Caquetá, por la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, como consecuencia de la decisión adoptada por ésta de no reponer el auto de cierre y apertura de juicio fiscal No. 003, en donde mantiene la decisión de acusarlo de ser el responsable del faltante de fondos públicos.

1- Hechos.

Señala el peticionario como hechos que motivaron la formulación de la tutela, los siguientes:

.1- Mediante la resolución 00087 del 9 de abril de 1996, expedida por el Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, Ingeniero Rodolfo Bayona Pabon, se resolvió sancionar al Hotel Royal Plaza por violación del artículo 14 del Reglamento para el suministro de energía eléctrica (anomalías como adulteración de conexiones o aparatos de medición o control o alterar el normal funcionamiento, daño o retiro del equipo de medida, entre otras), la cual fue objeto del recurso de reposición, el cual conllevó a la modificación de la resolución, para establecer nuevamente los servicios en un millón de pesos según resolución 00113 del 22 de abril de 1996.

Dicha determinación, tuvo como base, única y exclusivamente, que "hecho el análisis del sustento del recurso, fundamento de la resolución No. 00087 de 9 de abril de 1996, y presumiendo la buena fe de que trata la Carta Fundamental en su Artículo 83, aparecen hechos y pruebas que modifican los fundamentos de la sanción".

La reducción del valor de la sanción, motivó al Jefe de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, para disponer la apertura de preliminares, lo cual hizo mediante auto del 29 de septiembre de 1998.

.2- Mediante providencia del 5 de noviembre de 1998, la profesional universitaria Olga Correa, de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, Seccional Caquetá, declaró cerradas las diligencias preliminares adelantadas en la Electrificadora Caquetá, y resolvió informar que las diligencias realizadas ameritan apertura de investigación fiscal teniendo como presunto responsable a Rodolfo Bayona en su calidad de Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora para la época de los hechos, al rebajar la sanción impuesta al Hotel Royal Plaza.

.3- El 1o. de febrero de 1999, se profirió por parte de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría, Seccional Caquetá, el auto de apertura de investigación fiscal No. 177, mediante el cual se resolvió avocar el conocimiento de las diligencias fiscales en mención en la Electrificadora del Caquetá, practicar todas las pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos y notificar a los presuntos responsables Rodolfo Bayona Pabón y otro, con el fin de darles la oportunidad de ser oídos en relación con los hechos investigados, solicitar pruebas e intervenir en su práctica.

.4- El 8 de marzo de 1999, la profesional universitaria Edilma Gaitán, funcionaria de la citada Unidad, profirió auto de cierre de investigación fiscal y orden de apertura de juicio fiscal No. 003, elevando a faltante de fondos públicos la suma de $7.013.287 a cargo del Ingeniero Rodolfo Bayona, "quien posiblemente puede estar incurso en la violación de la Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1, 3, 7 y 23". Contra esta decisión, el afectado interpuso recurso de reposición para que se revocara el acto y en su lugar se declarara la caducidad de la acción de investigación de responsabilidad fiscal adelantada en su contra, y se ordenara definitivamente el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en su contra.

.5- Mediante auto de 25 de marzo de 1999, la funcionaria investigadora de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría resolvió el recurso interpuesto, confirmando los artículos 1o., 3o., 4o., 5o. y 6o. del auto de cierre de investigación fiscal, pero revocando el artículo 2o. en cuanto al valor del faltante únicamente, elevando en consecuencia a faltante de fondos públicos la suma de $6.370.187 a cargo del ingeniero Rodolfo Bayona Pabón.

En dicha providencia, se afirmó con respecto al fenómeno de la caducidad, lo siguiente:

"Dice el acusioso abogado HURTADO PARRA, que la acción para la Contraloría General de la República caducó por haber transcurrido más de tres años de la ocurrencia de los hechos y que por tal ya no es posible aplicación de una sanción, tal como lo establece el artículo 38 del C.C.A., pero si nos remitimos a la aritmética elemental vemos que cuando la Contraloría inició las diligencias aún no se habían cumplido los tan anhelados tres (3) años que alega el recurrente, puesto que las diligencias preliminares se iniciaron el 29 de septiembre de 1998, es decir, que sumando apenas habían transcurrido 29 meses lo que es lo mismo 2 años y 5 meses. Además, en sentencia del 2 de abril de 1998, y en expediente 4438 dice que el artículo 38 del C.C.A. no es aplicable para el Proceso de Responsabilidad Fiscal porque este no es una sanción y que el Proceso Fiscal se puede iniciar en cualquier momento, lo que implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo. Además, la ley 42 de 1993 no fijó término de caducidad y que en su artículo 17 dice que "si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables aparecen pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal.

Entonces, seguimos citando la sentencia del 2 de abril de 1998, cuando dice la Sala "si el fenecimiento de las cuentas puede levantarse en cualquier momento, siempre y cuando se den las condiciones previstas en la norma transcrita, forzoso es concluir que de igual manera, en cualquier momento se podrá iniciar el juicio de responsabilidad fiscal, lo cual lleva a la Sala a desestimar el cargo en estudio, por considerar que (...) del contenido del artículo 17 de la ley 42 de 1993 se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación".

Contra las anteriores decisiones se interpuso la acción de tutela, con el objeto de obtener la protección del derecho al debido proceso vulnerado por la entidad accionada, al iniciarle un juicio fiscal y haberle impuesto una sanción pecuniaria, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción iniciada por la Contraloría, por haber transcurrido más de 3 años de la ocurrencia de los hechos, y porque en esas condiciones ya no sería posible aplicar una sanción, según lo dispone el artículo 38 del C.C.A.

2- Sentencias objeto de revisión.

2-1 Primera Instancia.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá, mediante sentencia del 26 de mayo de 1999, resolvió denegar el amparo solicitado, por no existir violación del debido proceso. Fundamentó su decisión el Tribunal en que no se vislumbra quebrantamiento alguno al debido proceso por no acceder la demandada a revocar el acto impugnado con fundamento en la caducidad de la acción alegada por el petente, por cuanto la acción de tutela está instituida para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, y ésta además, es un recurso subsidiario. De las pruebas allegadas, concluye que al accionante y a Jaime Zapata se les inició investigación fiscal por haber rebajado una sanción impuesta a un usuario del servicio de energía que había adulterado los contadores midiendo menos cantidad de energía de la que en realidad se consumía en el establecimiento de comercio denominado Hotel Royal Plaza de Florencia.

Agrega que la no revocatoria del auto recurrido con fundamento en que se da la caducidad de la acción no conlleva violación al debido proceso, toda vez que de las pruebas allegadas se demuestra que la demandada ha cumplido con los procedimientos que la ley consagra para esta clase de procesos y al proferir el auto de cierre de investigación y orden de apertura fiscal se agota una de las etapas establecidas por la ley para el proceso de responsabilidad fiscal y con ello se inicia el juicio fiscal en donde el accionante gozará de todas las garantías procesales para desvirtuar los cargos endilgados y que fueron impugnados por el accionante, y confirmados por la demandada con fundamento en el artículo 17 de la ley 42 de 1993.

2-2 Sentencia de Segunda Instancia.

Impugnada la decisión del Tribunal Administrativo, le correspondió conocer de ella a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual a través de sentencia proferida el 5 de agosto de 1999, resolvió revocarla, y en su lugar tutelar el derecho al debido proceso del señor Rodolfo Bayona Pabón, y en consecuencia, ordenar a la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, expedir el acto administrativo mediante el cual se declare que operó el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal respecto de los hechos mencionados en la demanda, y ordenar el archivo de las diligencias.

Fundamenta su decisión, en primer lugar, en que el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal, según lo ha dejado expuesto la Corte Constitucional, implica que el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse dentro del término de dos años contados a partir de la ocurrencia del acto o hecho ilícito que la motivó, tal como está previsto en el artículo 136 del C.C.A. para la caducidad de la acción de reparación directa, aplicable al proceso de responsabilidad fiscal por la remisión que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993.

En este orden de ideas, señala que la acción fiscal caduca en dos años contados a partir del acaecimiento del hecho que la motivó, lo que significa que en el asunto sub examine el término empezó a correr a partir del 9 de abril de 1996, fecha en que se dictó el acto que impuso la sanción, y como el auto de apertura de investigación preliminar es de septiembre 29 de 1998, es claro que transcurrieron más de dos años, esto es, que la acción caducó.

Para el Consejo de Estado es evidente que en el sub lite hubo violación del debido proceso toda vez que el juicio de responsabilidad fiscal debía adelantarse, como toda actuación administrativa, respetando los principios de equidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, y no son de recibo investigaciones indefinidas que violan el derecho de defensa y el debido proceso. En efecto, es incuestionable, a su juicio, que todas las acciones a través de las cuales el Estado puede cuestionar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios tienen un ámbito temporal dentro del cual deben ser ejercitadas.

Por consiguiente, señala que transcurridos dos años desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito, la administración pública no tiene competencia para adelantar el juicio fiscal; su descuido, negligencia o tardanza la privan de la posibilidad de iniciar ese trámite. La caducidad implica que la acción no puede iniciarse, ni se la puede adelantar, pues no hay competencia para ello. En consecuencia, cualquier actuación de ese orden que realice la administración cuando ya ha transcurrido el término de caducidad deviene nula e ilegal. Otra cosa es que de los hechos puedan derivarse conductas que puedan ser sancionables disciplinaria o penalmente, pero en ese supuesto, deberá dársele curso a la acción disciplinaria o penal correspondiente a través del órgano competente, pero no a la acción fiscal.

3- Solicitud de revisión del Contralor General de la República.

El doctor Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la República, en defensa del patrimonio de la Nación, solicitó mediante oficio del 2 de septiembre de 1999, la revisión del fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, por desconocer, a su juicio, el principio de imprescriptibilidad de los bienes del Estado plasmado en la Constitución, en las leyes, en la jurisprudencia, la doctrina, y recientemente ratificado por el parágrafo del artículo 44 de la ley 446 de 1998 que modificó el artículo 136 del C.C.A., el cual establece que la acción no caducará cuando se trate de bienes estatales imprescriptibles e inenajenables.

Señala el señor Contralor que el fallo de tutela parte de una premisa equivocada, al equiparar el proceso de responsabilidad fiscal con un proceso sancionatorio. Para sustentar esta afirmación, cita la sentencia de abril 2 de 1998, CP. Dr. Libardo Rodriguez R., en la cual se indicó que "el artículo 38 del C.C.A. (referido a la caducidad de las acciones) no es aplicable, pues, de una parte, el juicio de responsabilidad fiscal no es una sanción (pues éstas son, de conformidad con el artículo 99 de la ley 42 de 1993, la amonestación, la multa, la remoción y la suspensión, todas ellas consecuencia de un proceso disciplinario, en tanto el fallo con responsabilidad fiscal es el resultado del juicio fiscal, el cual es definido por el artículo 79 de la ley 42 de 1993), y de otra parte, porque del contenido del artículo 17 de la citada ley, se desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal puede ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo".

De otro lado, en cuanto a la autonomía del proceso de responsabilidad fiscal, señala que el Contralor General, de conformidad con el artículo 268 de la CP. tiene la atribución de establecer la responsabilidad fiscal a través del correspondiente proceso, el cual según lo expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto del 3 de octubre de 1995, consiste en que las personas encargadas de la recaudación, manejo o inversión de dineros públicos o de la custodia o administración de bienes del Estado, que por acción u omisión y en forma dolosa o culposa asuman una conducta que no está acorde con la ley deberán reintegrar al patrimonio público los valores correspondientes a todas las pérdidas o deterioros que como consecuencia se hayan producido". Por lo tanto, considera que este proceso tiene una identidad propia y una naturaleza especial, diferente a los procesos contencioso-administrativos y a los procesos sancionatorios. Dicha noción de autonomía de la función fiscalizadora y por ende del proceso de responsabilidad fiscal es concordante con la concepción que consagra la Constitución en el artículo 267 al definir el control fiscal como función pública.

En cuanto a la caducidad de la acción fiscal, señala que siguiendo las orientaciones jurisprudenciales del Consejo de Estado, el proceso de responsabilidad fiscal puede ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo y que por tanto respecto de dicho proceso no opera la figura de la caducidad. Es por ello que la ley 42 de 1993 no estableció un término de caducidad para el inicio de dicho juicio. Además, considera que la caducidad es una figura de índole procesal y por lo tanto, de naturaleza de orden público, la cual debe en todos los casos estar previamente consagrada en la ley y no puede suplirse por vía jurisprudencial y menos por analogía. Agrega que el proceso de responsabilidad fiscal se adelanta de oficio por los órganos de control fiscal y persigue un interés general manifestado en lograr el reintegro de los valores, derechos o bienes que han salido ilícitamente del erario, lo que implica que dicho proceso se surte en sede administrativa y no conlleva el ejercicio de acción alguna. En este sentido, alude a la definición que de la caducidad da el Consejo de Estado, entendiéndola como "la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones".

Concordante con lo anterior, cita el Contralor la sentencia C-046 de 1994, en la que se examinaron las razones por las cuales procede el levantamiento del fenecimiento y el inicio del juicio fiscal, donde se indicó que "la ley 42 de 1993 decidió no otorgarle el carácter de cosa decidida en materia de control fiscal a los fenecimientos respecto de los cuales con posterioridad aparecieron pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares, lo que indefectiblemente determina su levantamiento (...). Bastaría agregar que el ordenamiento no ampara situaciones originadas en el engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley".

Adicionalmente, manifiesta que el fallo de tutela del Consejo de Estado desconoció la jurisprudencia de la misma Corporación, según la cual "el articulo 38 del C.C.A. no es aplicable, pues, de una parte, el juicio de responsabilidad fiscal no es una sanción, y de otra parte, porque del contenido del artículo 17 de la citada ley (42 de 1993), se desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal puede ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo".

De otro lado, sostiene que la caducidad no opera respecto de los bienes públicos, según lo dispuesto por el artículo 63 de la Constitución. A su vez, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 16 de noviembre de 1978, reiterada en sentencia del 14 de junio de 1988, dijo que con la expedición del Código de Procedimiento Civil el principio contenido en el artículo 2519 del C.C. que establece que los bienes de uso público son imprescriptibles, se extendió para los bienes fiscales, por lo que cualquier acción encaminada a recuperar tales bienes, su daño, detrimento, menoscabo y demás, que recaiga sobre los mismos, no tiene prescripción ni caducidad. Por lo tanto, si el legislador no contempló esta figura procesal es porque consideró que se trataba de bienes fiscales del Estado (o públicos en general), los cuales son imprescriptibles, y de conformidad con el parágrafo 1o. del artículo 136 del C.C.A. las acciones que impetre el estado a través de sus órganos en defensa de dichos bienes no caducarán. En consecuencia, estima que resultaría incongruente admitir simultáneamente la imprescriptibilidad de los bienes públicos y la caducidad de dos años para el proceso de responsabilidad fiscal, que tiene el Estado para la protección de dichos bienes.

II- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1- Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Caquetá y por el Consejo de Estado dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de fecha 24 de septiembre de 1999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de esta Corporación.

2- La materia sujeta a examen.

En el caso sub-examine, la revisión del fallo de tutela exige determinar previamente, la naturaleza del control fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal, e igualmente, si dicho proceso tiene establecido en la ley un término de caducidad. Una vez establecido lo anterior, examinará la Sala si la entidad accionada, al imponer al actor sanción pecuniaria dentro del juicio fiscal por un faltante de fondos públicos, quebrantó su derecho fundamental al debido proceso al desconocer el fenómeno de la caducidad de la acción.

3- El proceso de responsabilidad fiscal y la caducidad de la acción fiscal.

3-1 El control fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal.

.1- El control fiscal es una función pública, que tiene a su cargo vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, y será ejercida en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y municipales, entre otras (artículos 267 de la CP. y 4o. de la ley 42 de 1993).

De conformidad con el artículo 7o. de la ley 42 de 1993, la vigilancia de la gestión fiscal que adelantan los organismos de control fiscal es autónoma y se ejerce de manera independiente sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa. En cuanto al ejercicio del control fiscal, dispone el artículo 9o. de la misma ley que se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, la revisión de cuentas, entre otros, de acuerdo con lo previsto en la ley.

.2- Ahora bien, el Contralor General determinará, según preceptúa el artículo 16 ibídem, las personas obligadas a rendir cuentas y prescribirá los métodos, formas y plazos para ello. En todo caso, si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas, se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal (artículo 17).

En relación con el proceso o juicio de responsabilidad fiscal, pueden destacarse los siguientes aspectos:

a) Las actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal se adelantarán de oficio, en forma íntegra y objetiva, y garantizarán el debido proceso para el establecimiento de responsabilidades fiscales (art. 72 ibídem).

b) El proceso que adelantan los organismos de control fiscal para determinar responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte. Las etapas del proceso son: Investigación (es la etapa del proceso donde se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad, en la cual se pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables) y juicio fiscal (es la etapa del proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación) (artículos 74 y siguientes de la ley 42 de 1993).

c) Terminado el proceso de responsabilidad fiscal se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y será notificado a los interesados.

La responsabilidad fiscal (que podrá comprender a los directivos de las entidades y demás personas que produzcan decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes desempeñan funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, así como a los contratistas y particulares que vinculados al proceso, hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado de acuerdo con lo que se establezca en el juicio fiscal) se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar (artículo 81 ibídem).

d) Finalmente, en los aspectos no previstos en el capítulo tercero, se aplicarán las disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso.

.3- El proceso de responsabilidad fiscal tiene como fundamento constitucional la función atribuida al Contralor General de la República para "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma" (CP art. 268-5).

Con fundamento en las normas legales que regulan el proceso de responsabilidad fiscal (ley 42 de 1993), es evidente que el juicio de responsabilidad fiscal tiene por objeto determinar si existe o no responsabilidad por parte de las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de observación, para que en caso afirmativo, es decir si se concluye la responsabilidad del funcionario encargado del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la administración de bienes del Estado, que por acción u omisión y en forma dolosa o culposa asumieron una conducta contraria a la ley, reintegren al patrimonio público los valores correspondientes a las pérdidas o deterioros producidos por consecuencia suya.

Dicha responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que haya lugar. Por consiguiente, como lo señaló el señor Contralor General de la República, es claro que dicho proceso no es ni puede calificarse como un proceso sancionatorio, pues tienen una naturaleza diferente. Además, éste proceso se inicia con posterioridad al fallo que se profiere en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos procesos distintos, autónomos e independientes.

3-2 De la caducidad de la acción fiscal.

.1- El fenómeno jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la inactividad de los interesado para obtener por los medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados en la ley.

La ocurrencia de la caducidad de una acción implica, por consiguiente, la extinción del derecho a la acción por la expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva acción. Plazo que constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-165 de 1993, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz, señaló que el no ejercicio de la acción dentro de los términos señalados por las leyes procesales, constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales del ciudadano. Dijo la Corporación que "su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde".

.2- Para determinar si respecto del juicio de responsabilidad fiscal existe término de caducidad, es necesario examinar las normas legales, así como a la jurisprudencia de la Corporación vigente sobre la materia.

La Ley 42 del 26 de enero de 1993, por medio de la cual se dictaron normas sobre la organización del sistema de control fiscal financiero, no se ocupó en forma directa de la caducidad de la acción fiscal. Tampoco lo hizo, como erróneamente lo afirma el señor Contralor General de la República, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Ahora bien, dada la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, y teniendo en cuenta que la ley 42 no fijó término de caducidad de la acción, es preciso acudir para ello, según lo dispuesto por el artículo 89 de la ley 42 de 1993, a las disposiciones del código contencioso administrativo que se refieren a la caducidad de las acciones. En efecto, éste precepto establece que "en los aspectos no previstos en este capítulo se aplicarán las disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso". Además, si bien es cierto que las normas del código contencioso administrativo son aplicables a las Contralorías por disposición del artículo 1o. ibídem, también lo es que lo serán en la medida en que no exista norma especial al respecto, y que además no existiendo norma especial, la situación encuadre dentro del respectivo precepto.

El código contencioso administrativo establece en su artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, los términos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acción de reparación directa, se fija en dos años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este mismo término el que, por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993 a las normas del código contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad que tiene con la acción de reparación directa, se aplica para el proceso de responsabilidad fiscal.

En consecuencia, el proceso de responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse contra los funcionarios del erario a más tardar dentro de los dos años siguientes, contados a partir de la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta.

Lo anterior, tiene fundamento en lo dispuesto por la Corporación en la sentencia C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se señaló que "si el término de caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya, el mismo término deberá predicarse de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado" (negrillas y subrayas fuera de texto).

.3- En relación con la caducidad de la acción fiscal, contrario a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia citada, el Consejo de Estado mediante sentencia del 2 de abril de 1998, CP. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, señaló que "examinado el texto de la ley 42 de 1993, la Sala encuentra que la misma no fijó expresamente el término de caducidad para el juicio de responsabilidad fiscal (...)", de lo que "se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación".

Ahora, cabe preguntarse, cuál interpretación de la norma legal es la que se debe seguir en situaciones como ésta.

Para resolver dicho interrogante, es preciso manifestar que frente a interpretaciones contrarias respecto de una misma norma legal como ocurre en el asunto sub examine, una de la Corte Constitucional que señala que el proceso de responsabilidad fiscal tiene un término de caducidad de dos años para su iniciación, y otra del Consejo de Estado que establece que el juicio de responsabilidad fiscal no tiene término de caducidad, prevalece por expresa disposición constitucional aquella efectuada por la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás jueces, señala y explica el significado de la Constitución en su carácter de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que realiza específicamente a través de su función interpretativa.

Por consiguiente, es claro que en relación con el término de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, ha de prevalecer la interpretación que de la norma legal dio la Corte Constitucional en la sentencia C-046 de 1994, la que se aplicará en el caso sometido a revisión.

.4- De conformidad con lo preceptuado por el artículo 243 de la Carta Política, las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y en consecuencia, no admiten ser objeto de nueva controversia judicial, ni menos aún, pueden ser desobedecidas ni modificadas a través de una sentencia de tutela.

Ahora bien, en el caso concreto, en la medida en que existe una sentencia de constitucionalidad que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cual es la C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se indicó en la parte motiva, como ratio decidendi, que el término de caducidad fijado por la ley para la acción de reparación directa de dos años debe predicarse igualmente de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal, no es posible modificar la interpretación que de la norma legal hizo la Corte Constitucional a través del fallo de tutela, pues se violaría el principio superior de la cosa juzgada constitucional.

Igualmente, debe manifestar la Sala que no es de su resorte como juez de tutela, encargado de garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas, ni es su ámbito natural, efectuar un análisis detallado sobre si la caducidad existe o no en el proceso de responsabilidad fiscal, cuando ya hay una providencia judicial que lo definió, ni tampoco resolver sobre si la caducidad opera respecto de la recuperación de bienes públicos.

.5- Lo anterior no obsta para señalar que en materia del proceso de responsabilidad fiscal, como lo plantea el señor Contralor General en su escrito petitorio de selección de la tutela para revisión, es preciso distinguir para efectos de la caducidad de la acción fiscal, que uno es el proceso que se dirige contra la persona encargada del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la administración de bienes del Estado, que por su acción u omisión asumió una conducta contraria a la ley, para determinar su responsabilidad, y eventualmente, según el fallo que se profiera, imponerle la respectiva sanción. En este caso, el proceso fiscal, como lo señaló la Corte en la sentencia C-046 de 1994, tiene establecido un término de caducidad. Y otro, es el proceso que se sigue para la recuperación los bienes fiscales o de uso público, los que de conformidad con lo establecido por el artículo 63 de la Constitución Política, son imprescriptibles. En este caso, como lo señala el parágrafo 1o. del artículo 44 de la ley 446 de 1998, cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la acción no caducará.

En consecuencia, el argumento del Contralor es aceptable en cuanto afirma que la caducidad no se predica de las acciones que el Estado ejerza en defensa de los bienes estatales, en la medida en que éstos son imprescriptibles; pero en relación con la acción encaminada a deducir la responsabilidad fiscal del funcionario por un hecho, omisión u operación suya que implique la defraudación del erario público, el mal manejo, inversión o recaudo de dineros públicos, o la indebida administración de bienes del Estado, en cuanto está de por medio el derecho fundamental de la persona al debido proceso, la jurisprudencia, aplicando un criterio analógico, ha establecido que existe un término de caducidad de dos años para que la Contraloría pueda iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.

Por lo tanto, el servidor público, como lo ordena la Constitución (artículos 267 y 268 de la CP.) queda sujeto a una evaluación de su gestión y de su responsabilidad personal, en los términos de la Constitución y de la ley, pero a su vez, le corresponde el derecho a que dicha evaluación se desarrolle con las garantías y formalidades propias del debido proceso. Una de las cuales consiste en la fijación de un término para poderse iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.

4- Examen del caso concreto.

.1- De conformidad con los criterios que se han dejado expuestos, es claro que la acción fiscal caduca en el término de los dos años siguientes, contados a partir de la ocurrencia del hecho o del acto que la motivó: en el caso sub examine, el acto que motivó la acción fiscal se produjo el 9 de abril de 1996, cuando mediante resolución No. 00087 expedida por el Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, Rodolfo Bayona Pabón, resolvió sancionar al Hotel Royal Plaza por las fallas atribuidas, y luego el 22 de abril del mismo año, mediante resolución 00113 suscrita por el mismo funcionario, resolvió el recurso de reposición interpuesto, modificando y reduciendo la sanción a cargo del citado Hotel (que es lo que a juicio de la Contraloría constituye el hecho presuntamente irregular, pues no existen las pruebas y elementos de juicio que justifiquen la reducción de la sanción). Y como el auto de apertura de investigación preliminar se produjo el 29 de septiembre de 1998 (cuando se ordenó la práctica de diligencias para esclarecer los hechos), es decir, dos años cinco meses y siete días después de ocurrido el hecho imputable al funcionario accionante de tutela, es evidente, como así lo determinó el a-quo, que a éste se le violó su derecho fundamental al debido proceso por parte de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, ya que para la fecha en que se profirió el auto de apertura de la investigación preliminar, había caducado el término para iniciar el proceso por responsabilidad fiscal.

En ese orden de ideas, es evidente para la Sala de Revisión que la decisión adoptada por la Contraloría se constituye en una vía de hecho, pues la accionada, a través de la funcionaria investigadora lesionó el derecho al debido proceso del actor - que impone que el juicio de responsabilidad deba adelantarse contra el funcionario respetando los principios de imparcialidad, celeridad, eficacia, moralidad y equidad -, ya que desconoció el mandato legal (artículos 136 del C.C.A. y 89 de la ley 42 de 1993), así como la interpretación que del mismo ha hecho la jurisdicción constitucional (sentencia C-046 de 1994), al aplicar indebidamente para el caso materia de revisión, el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal. Por lo que al hacerlo, su decisión carece de sustento y fundamentación constitucional y legal, y en consecuencia, es procedente el amparo excepcional por la tutela.

En efecto, como expresamente lo reconoce el artículo 72 de la ley 42 de 1993 para el caso del proceso fiscal, " las actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal, se adelantarán de oficio, en forma íntegra y objetiva y garantizarán el debido proceso para el establecimiento de responsabilidades fiscales". Y uno de los principios del debido proceso fiscal que debe imperar en procura de garantizar los derechos fundamentales de los funcionarios del erario, es aquel en virtud del cual el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse después de dos años contados a partir del acaecimiento del hecho u omisión imputable al funcionario, con lo cual se está consagrando un término de caducidad que impide iniciar contra éste un proceso fiscal transcurrido ese término. Y como en el asunto sub examine se desconoció dicha garantía al haberle iniciado al peticionario el proceso de responsabilidad fiscal después de más de dos años de acaecidos los hechos, es procedente el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.

Al respecto, el Consejo de Estado en la sentencia de tutela materia de revisión, señaló que "transcurridos los dos (2) años desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito, la Administración Pública no tiene competencia para adelantar el juicio fiscal. Su descuido, negligencia o tardanza, la privan de la posibilidad de iniciar ese trámite. No debe olvidarse que el concepto de caducidad implica que la acción no puede iniciarse, que no hay vocación para adelantarla, y naturalmente, que no hay competencia para ello. O sea, que cualquier actuación de ese orden que realice la administración cuando ya ha transcurrido el término de caducidad deviene nula e ilegal".

.2- En conclusión, si luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta, como ocurrió en el asunto sub examine, aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por el funcionario accionante de tutela, la Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal como erróneamente hizo en el caso del ciudadano Rodolfo Bayona, porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca.

Por consiguiente, habrá de confirmarse la providencia que se revisa, como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.

III- DECISION.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Segunda SubSección B

 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cuanto concedió la tutela del derecho al debido proceso, interpuesta por Rodolfo Bayona Pabon contra la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá.

Segundo.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y

cúmplase.

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado Ponente

ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORÓN DÍAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General