CONCEPTO 20260300084361 DE 2026

(mayo 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-004245-2 del 18 de marzo de 2026.

Respetado señor XXXXX:

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante el cual hace:

“Solicitud de concepto regulatorio sobre la utilización de recursos derivados de convenios con terceros para la atención de rezagos del Plan de Obras de Inversiones - POIR.”

Sobre el particular, realiza las siguientes inquietudes sobre las cuales se dará respuesta de acuerdo con el orden que remite en su comunicación.

Antes de dar respuesta a su consulta, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

“1. ¿Es jurídicamente y regulatoriamente procedente que una empresa de servicios públicos domiciliarios destine recursos provenientes de convenios celebrados con terceros para la ejecución de proyectos que permitan cubrir rezagos del Plan de Obras e Inversiones - POIR?

2. En caso afirmativo, ¿bajo qué condiciones, limitaciones o criterios regulatorios debería realizarse dicha destinación, a fin de no desnaturalizar el POIR ni afectar el equilibrio del régimen tarifario?

3. ¿La utilización de este tipo de recursos requiere algún tipo de ajuste, reporte, validación o reconocimiento específico ante la CRA o ante la SSPD, especialmente en lo relacionado con el seguimiento del cumplimiento del POIR?”

Al respecto, sea lo primero señalar que el artículo 2.1.2.1.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, define el Plan de Obras e Inversiones Regulado - POIR en los siguientes términos:

“Plan de Obras e Inversiones Regulado - POIR: Conjunto de proyectos que la persona prestadora considera necesario llevar a cabo, para cumplir con las metas frente a los estándares del servicio exigidos durante el período de análisis.”

De acuerdo con lo anterior, desde la definición se observa una estrecha relación entre el POIR y el cumplimiento de las metas para los estándares de servicio, razón por la cual las personas prestadoras deben establecer proyectos de inversión que sean concordantes con la determinación de las metas para los estándares de servicio y los estándares de eficiencia, como está contenido en el parágrafo 9 del artículo 2.1.2.1.1.9. de la Resolución CRA 943 de 2021.

Por otro lado, en cuanto a la fuente de los recursos que los prestadores pueden utilizar para cumplir con la ejecución de los proyectos del POIR, como el caso que señala de convenios con terceros, no hay restricciones en la regulación expedida por esta Comisión ya que la metodología tarifaria se enfoca en que los prestadores recuperen los costos de prestación, teniendo en cuenta que la financiación y la forma en que se cumplen los estándares de prestación hace parte de la gestión propia de los prestadores de acuerdo con la Ley 142 de 1994.

También, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 87.9 de la misma Ley:

“ARTÍCULO 87.9. Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes.

Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos.”

Así, en línea con la Ley, los parágrafos del 1 al 3 del artículo 2.1.2.1.4.3.4 de la Resolución CRA 943 de 2021, que integró lo establecido en el artículo 46 de la Resolución CRA 688 de 2014, establecen:

“PARÁGRAFO 1. La base de capital regulada del año base (BCR0) incluye todos los activos en uso afectos a la prestación del servicio, exceptuando los activos aportados bajo la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios, conforme lo estipula el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 y por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011. En todo caso la persona prestadora deberá identificar dentro de los activos afectos en uso que opera, el valor de los activos aportados bajo condición. También se exceptúan de la BCR0 los activos entregados por urbanizadores y constructores.

PARÁGRAFO 2. En el evento en que existan activos aportados bajo condición, así como activos entregados por urbanizadores y/o constructores, con el fin de garantizar la rehabilitación y reposición de los mismos, la persona prestadora podrá incluir en el POIR su reposición y rehabilitación, teniendo en cuenta las necesidades del servicio o lo pactado en el contrato.

PARÁGRAFO 3. En los contratos que celebre la persona prestadora para el uso y goce de los activos de terceros que se incluyen en la BCR, deberán pactarse claramente las condiciones referentes a la remuneración (rentabilidad del capital invertido y recuperación de capital) del propietario de los activos, así como las condiciones para su rehabilitación y reposición.”

De igual manera, para efectos del cumplimiento del Plan de Obras e Inversiones durante el período tarifario, las personas prestadoras deben observar los criterios técnicos y regulatorios definidos en la Resolución CRA 943 de 2021, particularmente lo señalado en los artículos del 2.1.2.1.4.3.8. al 2.1.2.1.4.3.11. de la misma Resolución.

Ahora, teniendo en cuenta que las necesidades de inversión, así como las fuentes de financiación pueden cambiar con relación a la proyección realizada por el prestador para alcanzar los estándares de servicio y eficiencia, existen diferentes opciones regulatorias para realizar cambios en el POIR. Las primeras son de paso directo y se encuentran contenidas en el literal b. del punto 1 del artículo 1.8.7.1.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, las cuales se citan a continuación.

“ARTÍCULO 1.8.7.1.3. DEFINICIONES. Para efectos de la aplicación de este título, se entiende por:

(...)

Error en la aplicación de la fórmula tarifaria: es la omisión o la incorrecta aplicación e inclusión, de cualesquiera de los criterios y/o parámetros (valores y/o constantes) de los componentes de la fórmula tarifaria definida por la Comisión, así como la inadecuada aplicación de las fórmulas tarifarias vigentes para obtener los costos económicos de referencia para el cálculo de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

No se consideran errores en la aplicación de la fórmula tarifaria, aquellos generados como consecuencia de la imprevisión o ineficiencia en la labor de planeamiento, por parte de las personas prestadoras al momento de elaborar los estudios de costos, y bajo los cuales se pretenda:

1. Para los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en el ámbito de aplicación descrito en el artículo 2.1.2.1.1.1. de la presente resolución:

(...)

b. La modificación del POIR en aplicación de criterios diferentes a los establecidos en los artículos 2.1.2.1.1.7, 2.1.2.3.3. y 2.1.2.3.4. de la presente resolución y el artículo 2.1.2.1.4.3.10 de la presente resolución.

(...)".

En adición, los artículos de la Resolución CRA 943 de 2021 asociados con las opciones de paso directo modificación del POIR se citan a continuación:

“ARTÍCULO 2.1.2.1.1.7. ÁREA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO (APS).

(...)

PARÁGRAFO 5. En el caso en el que se genere una variación menor o igual al 10% del valor presente del POIR del APS definido para el cálculo de las tarifas, como efecto de una modificación en las normas urbanísticas o de lo establecido en el Decreto 1077 de 2015 o aquel que lo modifique, adicione, sustituya o derogue, éste podrá ser ajustado por la persona prestadora. Para tal efecto, deberá cumplir con las disposiciones contenidas en el Título 6 de la Parte 8 del Libro 1 de la presente resolución, o la norma que la modifique, adicione, sustituya o derogue, para el reporte de las variaciones tarifarias, y así mismo deberá remitir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios los soportes que hayan generado tal variación.

(...)".

“ARTÍCULO 2.1.2.3.3. DESCUENTO EN EL CMI DE LOS APORTES BAJO CONDICIÓN. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado deberán modificar el Costo Medio de Inversión (CMI) cuando se descuenten los aportes de que trata el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, que fueron incluidos en el cálculo de las tarifas derivadas del Título 2 de la Parte 1 del Libro 2 de la presente resolución, según lo establecido en el artículo 2.1.2.1.4.3.5. de la presente resolución.”

“ARTÍCULO 2.1.2.3.4. PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de alcantarillado podrán modificar el Costo Medio de Inversión en caso de adopción y/o modificación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos al que hace referencia el artículo 1 de la Resolución 1433 de 2004 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o aquella que la modifique, sustituya o derogue”.

ARTÍCULO 2.1.2.1.4.3.10. CRITERIOS PARA DEFINIR LOS PROYECTOS EN EL POIR. Para definir los proyectos que se incluirán en el POIR, las personas prestadoras deberán realizar un ejercicio de planeación, enfocándose en aquellas inversiones que permitan disminuir las diferencias frente a los estándares del servicio relacionados con las dimensiones de cobertura, calidad y continuidad.

(...)

Se permitirá a la persona prestadora realizar cambios al POIR, sin modificar el valor presente del plan de inversiones del estudio tarifario, teniendo en cuenta que los proyectos a modificar cumplan las mismas metas que aquellos inicialmente definidos. En todo caso, la persona prestadora deberá soportar adecuadamente con base en análisis técnicos y financieros los cambios realizados frente a los proyectos incluidos en el POIR. Los análisis deben estar documentados y deberán ser reportados al SUI, así como el POIR inicial, en la forma y plazos que se defina por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

En todos los casos las personas prestadoras deberán contar con los soportes de los análisis técnicos y financieros utilizados para la formulación de los proyectos incluidos de su POIR, los cuales podrán ser revisados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios o por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, sin perjuicio de las acciones a que haya lugar por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cuando se evidencie que no existe fundamento para la modificación del POIR”.

Con base en lo anterior, dependiendo de la fuente de los recursos de los convenios que se utilizan en la ejecución de los proyectos del POIR, los prestadores pueden modificar el POIR descontando los aportes bajo condición que reciban de entidades públicas aplicando la fórmula establecida en el artículo 2.1.2.1.4.3.5. de la Resolución en comento.

En cuanto a las modificaciones tarifarias, se recuerda que de acuerdo con el artículo nuevo de la Ley 142 de 1994, adicionado por el artículo 14 de la Ley 689 de 2001, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD- es la entidad encargada de administrar el Sistema Único de Información -SUI-, medio oficial del sector de servicios públicos domiciliarios del país que recoge, almacena, procesa y publica información reportada por parte de las empresas prestadoras y entidades territoriales. En consecuencia, las variaciones tarifarias se deben reportar a dicha entidad en los plazos y formatos dispuestos para tal fin y cumplir con lo establecido en el Título 6, Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021.

De igual manera, si la modificación al POIR que requiere el prestador no se encuentra dentro de lo establecido en el literal b. del punto 1 del artículo 1.8.7.1.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021 y además se determina que con la fórmula tarifaria aplicada no se garantiza el cumplimiento de alguno(s) de los criterios del régimen tarifario definidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 y que por ello se hace necesaria una variación de la expresión matemática de la fórmula, o alguno de los criterios y/o parámetros (valores y/o constantes) establecidos en la regulación para la estimación de los costos y tarifas de estos servicios, el prestador puede hacer una solicitud de modificación de la fórmula tarifaria.

“4. ¿Existe alguna diferenciación regulatoria entre recursos tarifarios y recursos provenientes de fuentes externas, en cuanto a su imputación a proyectos del POIR y su incidencia en la evaluación del cumplimiento regulatorio?”

Con base en la respuesta dada a los anteriores puntos, es importante la diferenciación de los recursos que financian la ejecución del POIR en cuanto a que tarifa no pueden incluirse costos que no sean asumidos directamente por el prestador. En consecuencia, si estos conceptos son aportados por el municipio u otra entidad pública, el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 dispone que tales entidades podrán aportar bienes o derechos a los prestadores bajo la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas, salvo que se trate de una enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos.

Desde la perspectiva constitucional, la Sentencia C-739 de 2008 de la Corte Constitucional respalda esta metodología, indicando que los aportes bajo condición - ABC - son un mecanismo legítimo de intervención del Estado en el régimen de servicios públicos domiciliarios, con el fin de corregir fallas del mercado y permitir la prestación del servicio en condiciones de eficiencia y universalidad, especialmente en contextos geográficos o sociales donde el esquema de libre competencia resulta insuficiente.

La Corte Constitucional aclaró que estos aportes no constituyen subsidios a la oferta ni auxilios prohibidos a particulares, pues no generan utilidad económica para el prestador, ya que su uso no puede ser cobrado al usuario vía tarifa. En cambio, representan un subsidio indirecto a la demanda, canalizado a través de los prestadores, y orientado a garantizar el acceso equitativo al servicio público.

En concordancia con lo anterior, la metodología tarifaria de la CRA reconoce los ABC como una fuente externa de inversión que no se remunera vía tarifa, e incorpora mecanismos para su exclusión del cálculo tarifario sin afectar los principios de suficiencia financiera, eficiencia económica y equidad.

Por otro lado, el artículo 183 de la misma Ley dispone que “Los bienes que la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella y éstas posean en las

empresas de servicios públicos, de que trata la presente Ley, los pasivos de cualquier naturaleza que estas entidades tengan con aquellas y los pasivos que las mismas entidades tengan a favor de cualquier otra, y que hayan sido avalados por la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella y éstas, podrán ser convertidos en acciones de las empresas de servicios”. En consecuencia, los bienes y derechos que posean las entidades públicas pueden convertirse en acciones dentro de dichas empresas. Las reglas especiales sobre la participación de entidades públicas se encuentran en el artículo 27 de la misma Ley.

“5. Cuando la empresa de servicios públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. E.S.P., actúa como ejecutora de proyectos de inversión financiados con dineros recibidos de entidades públicas, los rendimientos financieros de dichos recursos - salvo los del Anticipo - pueden ser propiedad de la E.S.P.?

Al respecto, el artículo 73.3 de la Ley 142 de 1994 radicó en cabeza de esta Comisión la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios y promover la competencia, estableciendo las metodologías tarifarias aplicables al sector. Sin embargo, dentro de las funciones asignadas a esta Entidad no se encuentra la competencia para validar, verificar, controlar o registrar convenios interadministrativos o contratos celebrados entre entidades públicas o particulares, ni para pronunciarse sobre la legalidad de sus cláusulas o sobre el reconocimiento de activos o rendimientos financieros derivados de tales instrumentos.

En efecto, según lo prevé el inciso final del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, "Salvo cuando esta Ley diga lo contrario en forma explícita, no se requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad o contrato relacionado con los servicios públicos (...)".

Aunado a lo anterior, se precisa que: i) acorde con lo establecido en el artículo 32 Ibidem, los actos de las empresas de servicios públicos se rigen exclusivamente por las normas del derecho privado (normas comerciales y civiles), salvo que la Constitución Política o la referida ley dispongan lo contrario.

De lo anterior se desprende que la celebración de convenios o contratos que suscriba el prestador corresponde al ejercicio autónomo de la voluntad contractual de las partes, regido por el derecho privado, y no es de conocimiento de esta Comisión su evaluación, aprobación o registro de estos.

Finalmente, le invitamos a inscribirse en el taller virtual de regulación CRA, el cual tiene por objeto, presentar, mediante un material didáctico en línea, conceptos y fundamentos básicos de la regulación y conocimientos prácticos sobre la aplicación de los marcos regulatorios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Usted puede acceder en cualquier momento y de forma gratuita siguiendo el enlace https://virtual.cra.gov.co/

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

JULIO CESAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.