CONCEPTO 20260300084441 DE 2026

(mayo 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señor

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-005304-2 del 14 de abril de 2026.

Respetado señor XXXXXX:

Esta Entidad recibió la comunicación del asunto, por medio de la cual presenta una serie de consultas en relación con la facturación conjunta con el servicio público de energía.

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con lo dispuesto en el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares.

A continuación, trascribimos las consultas y procedemos a dar respuesta a la mismas:

“1. Se informe cuál es la normatividad vigente que regula la facturación del servicio de aseo a través de la factura de energía y el cambio en la periodicidad del cobro.

2. Se indique si el servicio de aseo pasará oficialmente a cobrarse de manera mensual y, en caso afirmativo, cuál es la justificación técnica y legal de dicha medida. ”

Para dar respuesta a sus consultas, es importante mencionar que la factura es la cuenta que genera el prestador a causa de los consumos y demás servicios inherentes al desarrollo del contrato de condiciones uniformes, según se establece en el numeral 14.9, artículo 14 de la Ley 142 de 1994^[2]. En ese sentido, en la factura se determina el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. Así mismo, el artículo 1.2.1.1 ^[3] de la Resolución CRA 151 de 2001, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[4], define la Factura conjunta como el documento en que se cobran dos o más servicios, los cuales deben ser cancelados en forma conjunta, salvo en la situación prevista en el parágrafo del artículo 147 de Ley 142 de 1994, por lo tanto consiste en la cuenta que un prestador efectúa y comunica a un usuario, en la cual se contiene el cobro de dos o más servicios que podrán pagarse de forma independiente; con excepción, de los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo (saneamiento básico),

Por otra parte, es importante aclarar que la facturación conjunta es el mecanismo tendiente a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente, la continuidad de los mismos^[5], en consecuencia, la facturación conjunta se comporta como una obligación a cargo de los prestadores de acueducto, energía y gas, atendiendo la dificultad en el recaudo y la imposibilidad de suspensión de los servicios de saneamiento básico.

Así las cosas, la Ley 142 de 1994, hace referencia a la facturación conjunta en el inciso séptimo del artículo 146 y en el inciso segundo y parágrafo del artículo 147 ibídem, donde se dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO.
(...)

Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito. (...)"

“ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS.

(...)

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. (Subraya fuera del texto original)

(...)

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.”

Así las cosas, los prestadores pueden facturar conjuntamente varios servicios públicos domiciliarios, sin embargo, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás, con excepción del servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

En desarrollo de lo anterior y en lo que concierne a la facturación conjunta del servicio de aseo, los artículos 2.3.6.2.3., 2.3.6.2.4. y 2.3.2.2.4.1.96 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6], disponen lo siguiente:

“Artículo 2.3.6.2.3. Libertad de elección. Para estos efectos la facultad de elección de empresa solicitante la facturación es absolutamente potestativa de la empresa prestadora del servicio de saneamiento básico.

Parágrafo 1o. Empresa solicitante. Es la entidad que presta el o los servicios de saneamiento básico y que requiere facturar en forma conjunta con otra empresa de acuerdo a lo establecido en el artículo 147 de la Ley 142/94.

Parágrafo 2o. Empresa concedente. Es la empresa que a juicio de la empresa solicitante brinda o tiene las condiciones para poder facturar en forma conjunta. (Decreto 2668 de 1999, art. 3)”. (Subraya fuera de texto original)

“Artículo 2.3.6.2.4. Obligaciones. Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El prestador que asuma estos procesos, por libre elección del prestador del servicio de aseo y/o alcantarillado, no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante”. (Subraya fuera de texto original)

(...)

“Artículo 2.3.2.2.4.1.96. Facturación conjunta del servicio público de aseo. Quienes presten cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994, prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por tal actividad el costo de estas más una utilidad razonable.

En los casos en que en el convenio de facturación conjunta se haya acordado el recaudo, el prestador responsable de esta actividad deberá transferir al prestador del servicio de aseo las sumas recaudadas en un plazo no mayor a treinta (30) días. (Decreto 2981 de 2013, artículo 97).” (Subraya fuera de texto original)

Aunado a lo anterior, en lo que respecta al servicio de aseo, el artículo 5.4.2.8 de la Resolución CRA 943 de 2021, emitida por esta Comisión se establece lo siguiente:

“Facturación Conjunta. El servicio público de aseo y/o sus actividades complementarias se podrá facturar de forma conjunta con cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994. La factura del servicio público de aseo deberá contener la información definida por la metodología tarifaria vigente sobre los componentes de la tarifa del servicio, para que el suscriptor y/o usuario pueda establecer con facilidad si la persona prestadora se ciñó a la ley en virtud del contrato de condiciones uniformes que la persona prestadora esté obligada a cumplir.

Parágrafo. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio. Cuando se facture el servicio público de aseo conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia del servicio de aseo, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de aseo.”

De las disposiciones transcritas se puede concluir que, para los servicios de alcantarillado y aseo la facturación conjunta es de carácter obligatorio, por lo que se deberá suscribir el convenio pertinente al que alude la norma, con el prestador concedente que se elija para tal fin. En este sentido, el prestador concedente podrá ser un prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, de energía o de gas combustible.

En consecuencia, la facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo), se torna obligatoria para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto, obligación que surge por las dificultades de recaudo, y por la imposibilidad de suspender los servicios de alcantarillado y aseo, frente a eventos de no pago.

“3. Se expliquen los criterios técnicos utilizados para la liquidación de la tarifa del servicio de aseo en locales comerciales, especificando si se tiene en cuenta el área, la actividad económica u otros factores.”

Para dar respuesta a su consulta, es preciso indicar que la clasificación de los inmuebles para efectos tarifarios en materia de servicios públicos domiciliarios debe atender el uso dado a dichos inmuebles y los criterios reglamentarios y regulatorios existentes. Esta clasificación es de exclusiva competencia de los prestadores de los servicios públicos, quienes deben realizar visitas técnicas a los inmuebles en los que prestan tales servicios, a fin de verificar el uso real que los propietarios o poseedores dan a los mismos.

Por lo anterior, la clasificación de los inmuebles depende (i) de los resultados que arrojen las visitas técnicas realizadas por el prestador, (ii) de la aplicación de los lineamientos reglamentarios establecidos en el Decreto 1077 de 2015, y (iii) La metodología tarifaria establecidas por las comisiones de regulación.

Respecto al servicio público domiciliario de aseo, el artículo 2.3.2.2.4.2.106 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala que los inmuebles deben clasificarse tanto en función de su uso, como en función del volumen de residuos que se produzca en ellos. Al tenor literal, la norma consagra:

“Artículo 2.3.2.2.4.2.106. Clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio de aseo. Los usuarios del servicio público de aseo se clasificarán en residenciales y no residenciales, y estos últimos en pequeños y grandes generadores de acuerdo con su producción.”

Por su parte, el artículo 2.3.2.1.1 ibídem establece las definiciones de grandes generadores o productores, pequeños generadores o productores, unidad habitacional, unidad independiente, usuario no residencial y usuario residencial, en los siguientes términos:

“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

21. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.

(...)

30. Pequeños generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.

(...)

51. Usuario no residencial: Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.

52. Usuario residencial: Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual. (¦:)"

Considerando lo anterior, el usuario residencial es todo aquel que no realice actividades comerciales, industriales y/u oficiales, que se encuentre en locales o predios que ocupen menos de veinte (20) m² y generen menos de un (1) m³ de residuos sólidos mensuales. En caso de no cumplir con alguna de las condiciones previamente mencionadas, dicho predio será clasificado como un usuario no residencial.

Así, el cobro de la tarifa por la prestación del servicio público de aseo será la definida por la persona prestadora con base en las metodologías expedidas por la Comisión de Regulación teniendo en cuenta tanto el estrato y/o uso del predio, como el factor de subsidio o contribución definido por el concejo municipal.

Ahora bien, con relación a las Resoluciones que regulan la prestación del servicio público de aseo, las metodologías tarifarias se encuentran establecidas en la Resolución CRA 943 de 2021 y dependen de si se trata de personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas o para las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores.

Ambas resoluciones establecen los criterios y fórmulas necesarias para calcular la tarifa tanto de los usuarios residenciales como no residenciales. Donde queda claro que, llegará una factura del servicio público de aseo para todo aquel usuario no residencial (pequeño o gran generador), y para todo usuario residencial que sea clasificado como unidad habitacional o independiente.

Así las cosas, si en la ciudad de Bogotá u otra ciudad donde hay más de 5.000 suscriptores existe un predio cuyo uso es comercial, de acuerdo con el ente territorial, y dicho usuario produce más de 1 m³ de residuos mensuales, el prestador del servicio público de aseo deberá aplicar las disposiciones descritas en el Titulo 2 del libro 5 de la Resolución 943 de 2021 y particularmente los dispuesto en el artículo 5.3.2.3.1. de la resolución ibidem para establecer la tarifa.

4. Se aclare el fundamento para realizar cobros múltiples del servicio de aseo en inmuebles con varios contadores de energía.

De acuerdo con las definiciones establecidas en el Decreto 1077 de 2015 artículo 2.3.2.1.1, mencionadas anteriormente, si dentro de un mismo inmueble existen varias unidades habitacionales y/o independientes, en las cuales se distingan claramente los usuarios, el prestador del servicio público de aseo podrá realizar la facturación por cada unidad, a pesar de tratarse de un solo inmueble.

En ese caso, el prestador puede hacer uso de mecanismos tales como visitas, constatación de la instalación individual de otros servicios públicos domiciliarios que cuenten con acometidas independientes, y cualquier otro medio que le permita establecer la existencia de más de una unidad habitacional en un mismo inmueble que genera residuos sólidos.

Respecto a las unidades habitacionales, el concepto 560 de 2018 emitido por la Superservicios que establece: en relación con el servicio público domiciliario de aseo, la regla general indica que por cada inmueble debe haber un solo ejercicio de facturación que se corresponda con el único contrato que exista para él mismo. Sin embargo, dicha regla tiene una excepción cuando en un mismo inmueble existen diversas unidades independientes productoras de residuos, caso en el cual a cada una de ellas se le da tratamiento de suscriptor, por lo que en dichos casos resulta valido que se facture de forma individual por cada una de ellas.

En efecto, en materia de prestación del servicio público domiciliario de aseo, se usan los conceptos de unidades habitacionales y unidades independientes, los cuales se encuentran contenidos en los numerales 49 y 50 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015, que es una norma de superior jerarquía a las Resoluciones de la CRA y que debe leerse de forma armónica con estas. Dichos numerales, son del siguiente tenor literal:

“Unidad habitacional: Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar y separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas.

Unidad independiente: Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.”

Entonces, si dentro de un mismo inmueble existen varias de estas unidades habitacionales y/o independientes, en las cuales se distingan claramente los usuarios, por cuanto cada unidad genera sus propios residuos sólidos, el prestador del servicio de aseo podrá proceder a realizar la facturación por cada unidad, a pesar de que se trate de un solo inmueble. Para llegar a tal conclusión, el prestador puede hacer uso de mecanismos tales como visitas, constatación de la instalación individual de otros servicios públicos domiciliarios que cuenten con acometidas independientes, y cualquier otro que le permita establecer la existencia de más de una unidad habitacional en un mismo inmueble.

En este sentido, si dentro de un mismo inmueble existen varias unidades habitacionales y/o independientes, en las cuales se distingan claramente los suscriptores, por cuanto cada unidad genera sus propios residuos sólidos, el prestador del servicio de aseo podrá realizar la facturación por cada unidad, a pesar de tratarse de un solo inmueble.

“5. Se informe cuáles son las entidades competentes ante las cuales se pueden presentar reclamaciones por inconformidades en la facturación del servicio de aseo.”

De conformidad con lo dispuesto en el Capítulo VII del Título VIII de la Ley 142 de 19947,relativo a la defensa de los usuarios en sede de la empresa, las peticiones, quejas y recursos asociados a la prestación del servicio público domiciliario deben ser presentados en primera instancia ante la persona prestadora, a través de sus oficinas de atención al usuario. En este sentido, es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda acudir directamente a la empresa para controvertir aspectos relacionados con la prestación del servicio o su facturación.

En caso de que el usuario no esté de acuerdo con la respuesta emitida por la empresa prestadora, podrá hacer uso del recurso de reposición ante la empresa prestadora y de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en comunicación dirigida a la empresa con copia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Allí deberá exponer el caso y explícitamente interponer el recurso de reposición ante la empresa prestadora y el de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Dicha comunicación debe enviarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la respuesta emitida por la empresa.

De no otorgarse respuesta por parte de la empresa prestadora, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes entrará a operar el silencio administrativo positivo. Ello significa que, al no contestarle al usuario, la empresa le da la razón. Lo anterior, es concordante con lo establecido en los artículos 152 al 159 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, debe señalarse que ante un posible incumplimiento de la aplicación la metodología tarifaria vigente adoptada por la CRA por parte del prestador del servicio podrá presentar su queja a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) indicando el nombre del operador que le presta el servicio.

“6. Se oriente sobre el procedimiento que deben seguir los usuarios para solicitar revisión, corrección o reliquidación de las facturas cuando consideren que el cobro es indebido.”

Las disposiciones relativas a la devolución de cobros no autorizados se encuentran establecidas en la Resolución CRA 294 de 2004, modificada por la Resolución CRA 659 de 2013, ambas compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021. En las cuales se contempla, en el artículo 1.8.3.3. de la resolución ibidem, que es deber de la persona prestadora que vaya a efectuar una devolución de un cobro no autorizado informar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, en los siguientes términos: "(...) Dicho mecanismo, deberá ser puesto en conocimiento de la Entidad de vigilancia y control al inicio de la devolución, sin perjuicio de las revisiones que sobre el particular adelante tal entidad, lo que no implica la suspensión de la devolución”.

Así pues, la regulación vigente no establece disposiciones específicas respecto a un procedimiento de información a los suscriptores y/o usuarios cuando se realiza una devolución de un cobro no autorizado.

De otra parte, el Titulo 6, del Capítulo 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021, establece las disposiciones relativas a la Aplicación e Información de las Variaciones Tarifarias, en la cual se dispone en su artículo 1.8.6.1. que:

“Artículo 1.8.6.1. Información a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Una vez fijadas las tarifas, serán comunicadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en un lapso no mayor a quince (15) días calendario a partir de la aprobación de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Se exceptúan de esta obligación las variaciones por actualización (Subrayas fuera del texto original)

Por lo cual, no le es aplicable el contenido de dichas disposiciones de información tarifaria para los casos en los cuales se realizan devoluciones de cobros no autorizados.

Así las cosas, regulatoriamente no existe un procedimiento específico de información a los usuarios y/o suscriptores cuando una persona prestadora realiza una devolución por cobros no autorizados, sin embargo, la persona prestadora deberá dar cumplimiento en lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, el cual dispone que:

“ARTÍCULO 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago”. (Subrayas fuera del texto original).

De acuerdo a lo anterior, una vez sea realizada la devolución la factura emitida debe dar contener la información suficiente para que todos los suscriptores y/o usuarios puedan determinar con claridad el cumplimiento de las obligaciones legales realizadas por parte de la persona prestadora.

“7. Se indique si existe alguna medida de protección para los usuarios frente a la exigencia de pago previo como requisito para la revisión de la factura.”

Sobre el particular es importante tener en cuenta que, en razón a las funciones y facultades de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, establecidas principalmente en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, no es competencia de esta entidad atenderel objeto de la petición.

Así mismo, comedidamente se informa que no se da traslado toda vez que se observa que la comunicación fue remitida a las autoridades competentes así:

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a consultar la información técnica y pedagógica relacionada con el marco regulatorio vigente se encuentra disponible para consulta pública a través de los siguientes canales oficiales:

- Campus virtual institucional: https://virtual.cra.gov.co

- Cartillas y material pedagógico: https://www.cra.gov.co/prensa/cartillas-aseo Canal oficial en YouTube:

https://youtube.com/playlist?list=PLs4gOaerl0JiDM9c-b7U-wEnYP9Uj0w6g&si=IEhstwugByl7n26b

O comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

JULIO CESAR GARCÍA LÓPEZ

Subidrector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones

3. Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1.

4. Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.

5. Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1.

6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

7. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.