CONCEPTO 20260300084501 DE 2026

(mayo 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-004543-2 del 25 de marzo de 2026.

Respetada señora XXXXXXX:

Recibimos la comunicación del asunto, mediante la cual presenta “Solicitud de concepto sobre la participación subsidiaria de ESPUCAL E.S.P. en el suministro de agua mediante carrotanque y los riesgos” y presenta una serie de consulta.

Previo a dar respuesta a su comunicación, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

Desde una perspectiva constitucional y legal, la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia se enmarca en lo dispuesto por los artículos 365 a 370 de la Constitución Política, conforme a los cuales dichos servicios son inherentes a la finalidad social del Estado, siendo su deber asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. En desarrollo de este mandato, la Ley 142 de 1994 establece el régimen jurídico aplicable, definiendo no solo los principios de eficiencia, continuidad y calidad, sino también la distribución de competencias entre los distintos actores del sistema, asignando de manera expresa a los municipios la obligación de asegurar que los servicios públicos se presten efectivamente en su territorio, bien sea de forma directa o a través de empresas prestadoras.

En este contexto, resulta fundamental precisar que la responsabilidad primaria en la garantía del acceso a los servicios públicos domiciliarios recae en el ente territorial, de conformidad con el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, el cual establece que corresponde a los municipios asegurar la prestación eficiente de los servicios de acueducto, alcantarillado y demás servicios públicos a sus habitantes. Esta obligación se extiende, incluso, a aquellas zonas que no hacen parte del área de prestación del servicio -APS- de un prestador, caso en el cual el municipio debe adoptar las medidas necesarias para garantizar el acceso.

Ahora bien, en relación con el suministro de agua potable mediante carrotanques u otros medios alternos, la doctrina regulatoria ha sido clara en señalar que dicha actividad no constituye, en estricto sentido, la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, en tanto no se realiza a través de redes físicas con conexión y medición en el punto terminal del usuario, elementos esenciales de la definición contenida en el artículo 14.22 de la Ley 142 de 1994. Por consiguiente, este tipo de suministro debe entenderse como una medida excepcional, temporal y subsidiaria, orientada a atender contingencias o situaciones en las cuales no es posible garantizar el acceso mediante infraestructura convencional.

Bajo esta misma línea, el uso de carrotanques se enmarca dentro de los esquemas diferenciales previstos en el Decreto 1077 de 2015, los cuales permiten soluciones alternativas de abastecimiento en zonas rurales o con limitaciones técnicas, pero siempre bajo el entendido de que constituyen medidas transitorias mientras se implementan soluciones estructurales. En consecuencia, no puede configurarse como un mecanismo permanente de prestación del servicio, ni como sustituto del deber municipal de garantizar la infraestructura necesaria para la prestación regular del servicio.

Adicionalmente, desde el punto de vista tarifario y financiero, el régimen de los servicios públicos domiciliarios se fundamenta en el principio de no gratuidad, derivado del artículo 367 de la Constitución Política y desarrollado en el numeral 99.9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, el cual prohíbe expresamente la exoneración total del pago de los servicios públicos a cualquier persona natural o jurídica. En ese sentido, las empresas prestadoras deben garantizar la recuperación de los costos en que incurren, asegurando su sostenibilidad financiera y evitando prácticas que impliquen prestación gratuita o por debajo del costo, las cuales podrían constituir incluso restricciones indebidas a la competencia.

En concordancia con lo anterior, aun en aquellos eventos en los que, por decisiones judiciales o en protección de derechos fundamentales, se ordene el suministro de agua bajo esquemas excepcionales como el mínimo vital, la carga económica de dicha medida no puede trasladarse a las empresas prestadoras, sino que debe ser asumida por las entidades territoriales mediante los mecanismos presupuestales correspondientes, garantizando así el equilibrio financiero del prestador.

De otra parte, debe resaltarse que la prestación del servicio público domiciliario se estructura jurídicamente a través del contrato de condiciones uniformes, el cual regula la relación entre el prestador y el usuario. Sin embargo, en el caso del suministro de agua mediante carrotanques, al no configurarse un servicio público domiciliario en los términos de la Ley 142 de 1994, no existe dicha relación contractual con el usuario final, por lo que las obligaciones derivadas del suministro deben enmarcarse en relaciones contractuales de naturaleza distinta, particularmente de carácter comercial o interadministrativo, en las cuales se establezcan de manera expresa las condiciones de prestación, la remuneración de los costos y las responsabilidades de las partes.

En este orden de ideas, cuando una empresa de servicios públicos realiza actividades de transporte y suministro de agua por fuera de su esquema ordinario de prestación, y especialmente por fuera de su APS, actúa en un ámbito que desborda el régimen propio del contrato de servicios públicos, por lo que resulta indispensable que exista un soporte contractual claro con la entidad territorial correspondiente, que garantice la financiación de la actividad y evite la asunción indebida de cargas económicas por parte del prestador.

Finalmente, desde la perspectiva de la planeación y sostenibilidad del servicio, es importante tener en cuenta que los prestadores deben articular su operación con los instrumentos de ordenamiento territorial y con su capacidad técnica, operativa y financiera, de manera que no se comprometa la atención de los usuarios dentro de su APS. En consecuencia, la prestación de servicios en zonas externas o bajo esquemas excepcionales no puede afectar la continuidad, calidad y cobertura del servicio para los usuarios regulares, ni generar obligaciones implícitas o permanentes que desborden su capacidad instalada.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, se da respuesta a los interrogantes planteados en el mismo orden planteado por usted, así:

“1. Si una empresa de servicios públicos domiciliarios puede ser considerada responsable de manera subsidiaria y permanente en el cumplimiento de obligaciones judiciales asignadas principalmente al Municipio, aun en ausencia de contrato interadministrativo vigente.”

Desde el marco constitucional y legal vigente, no resulta jurídicamente procedente considerar a una empresa de servicios públicos domiciliarios como responsable subsidiaria y permanente en el cumplimiento de obligaciones judiciales, cuando tal condición no ha sido expresamente establecida en la respectiva providencia judicial y dichas obligaciones han sido asignadas principalmente al municipio, máxime en ausencia de un vínculo contractual que sustente dicha carga. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994, la responsabilidad de asegurar la prestación de los servicios públicos recae de manera directa en el municipio, quien debe garantizar su provisión eficiente a todos los habitantes, incluso mediante la implementación de esquemas alternativos cuando no exista cobertura formal.

Así mismo, la eventual participación de una empresa prestadora en el cumplimiento de órdenes judiciales –por ejemplo, mediante el suministro de agua en carrotanques– no desvirtúa la titularidad de la obligación principal, ni puede transformar dicha actuación en una carga estructural permanente a su cargo, menos aún en ausencia de un contrato que regule las condiciones técnicas, operativas y financieras de dicha prestación. En consecuencia, cualquier actuación de la empresa en estos escenarios debe entenderse como excepcional, instrumental y condicionada a la existencia de mecanismos de reconocimiento de los costos correspondientes por parte del ente territorial.

“2. Si resulta jurídicamente procedente que una empresa prestadora asuma costos asociados al transporte y suministro de agua potable sin que exista respaldo contractual, apropiación presupuestal o fuente de financiación definida.”

No resulta jurídicamente procedente, en razón a que el régimen de los servicios públicos domiciliarios se fundamenta en el principio de suficiencia financiera y en la prohibición de gratuidad, conforme al artículo 367 de la Constitución y al numeral 99.9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994.

Adicionalmente, la prestación del servicio debe permitir la recuperación de los costos en que incurre el prestador, por lo que asumir gastos sin fuente de financiación compromete la sostenibilidad económica de la empresa. Más aún, tratándose de actividades que no hacen parte del servicio público domiciliario en sentido estricto – como el suministro mediante carrotanques–, resulta indispensable que exista un contrato que regule la remuneración de dichos costos, generalmente a cargo del municipio como responsable primario de garantizar el acceso.

“3. Cuáles son los riesgos fiscales, disciplinarios, administrativos y tarifarios en los que podría incurrir una empresa de servicios públicos al mantener un esquema de suministro bajo estas condiciones.”

En el marco de las competencias de esta Comisión de Regulación, el análisis debe circunscribirse a los riesgos de naturaleza tarifaria. En este sentido, la implementación y mantenimiento de un esquema de suministro de agua potable sin soporte contractual ni fuente de financiación definida puede generar riesgos relevantes en la estructuración y aplicación del régimen tarifario, en la medida en que podría implicar la incorporación de costos que no corresponden a la prestación del servicio público domiciliario de acueducto en los términos de la Ley 142 de 1994.

En particular, tratándose de actividades como el suministro mediante carrotanques, los costos asociados a dicha operación no deberían ser trasladados a la tarifa del servicio público domiciliario, pues ello contravendría los principios de eficiencia, suficiencia financiera y neutralidad que rigen el régimen tarifario. En efecto, incluir estos costos podría generar distorsiones en la tarifa, afectando a los usuarios del Área de Prestación del Servicio -APS- que sí reciben el servicio bajo condiciones regulares, trasladándoles cargas que no les son atribuibles.

Así mismo, la asunción de costos no reconocidos dentro de las metodologías tarifarias vigentes podría afectar la correcta aplicación de las fórmulas tarifarias definidas por la regulación, comprometiendo la transparencia y consistencia del esquema tarifario. En consecuencia, resulta necesario que este tipo de actividades excepcionales cuenten con fuentes de financiación externas –principalmente a cargo del municipio– y no sean incorporadas dentro de la estructura tarifaria del servicio público domiciliario.

“4. Si la continuidad de este tipo de suministro podría generar la configuración de una obligación permanente o estructural para la empresa, aun tratándose de una actividad inicialmente excepcional y transitoria.”

Existe un riesgo jurídico de que la continuidad prolongada de este tipo de suministro derive en la configuración de una obligación de facto, especialmente si se consolida como práctica reiterada en el tiempo sin delimitación contractual ni temporal. No obstante, desde el punto de vista normativo, dicha transformación no es jurídicamente válida, dado que el suministro mediante carrotanques es, por definición, una medida excepcional y transitoria que no sustituye la obligación estructural del municipio de garantizar el servicio mediante infraestructura adecuada.

Sin embargo, en escenarios judiciales o administrativos, la reiteración de la conducta podría generar expectativas legítimas o incluso órdenes de continuidad, lo que refuerza la necesidad de delimitar claramente el carácter temporal de la actividad y su sujeción a condiciones contractuales y de financiación.

“5. Si es viable exigir el pago total de los costos de transporte (flete) por parte de los solicitantes del servicio, sin que medie subsidio alguno por parte de la empresa.”

En la medida en que no se trata de una prestación sujeta al régimen tarifario del servicio público domiciliario de acueducto, sino de una actividad diferente que debe regirse por criterios de recuperación total de costos.

En efecto, el principio de no gratuidad impide que las empresas asuman dichos costos sin contraprestación, y cualquier subsidio que se pretenda otorgar debe provenir del presupuesto público, particularmente del municipio, en cumplimiento de sus competencias legales.

Por tanto, en ausencia de subsidios oficiales, los costos deben ser asumidos por los beneficiarios o por la entidad territorial que requiera la prestación del servicio.

“6. Cuál es el alcance de la responsabilidad de la empresa frente a la prestación de este tipo de suministro en zonas que no hacen parte de su Área de Prestación del Servicio - APS., máxime cuando la capacidad hídrica a la fecha es limitada incluso para los usuarios que atiende en su APS.”

La responsabilidad de la empresa frente a la prestación del servicio en zonas que no hacen parte de su APS es limitada y no obligatoria. Conforme al marco normativo, los prestadores tienen obligaciones específicas respecto de los usuarios ubicados dentro de su área de prestación del servicio y en condiciones de viabilidad técnica y legal, mientras que en las zonas no cubiertas corresponde al municipio garantizar el acceso mediante los mecanismos que estime pertinentes.

En este sentido, la empresa no está obligada a prestar el servicio fuera de su APS, y menos aun cuando existen limitaciones técnicas como la insuficiencia de capacidad hídrica para atender adecuadamente a sus usuarios actuales. En tales casos, la negativa a prestar el servicio puede sustentarse en razones técnicas, económicas y operativas, debidamente justificadas, sin que ello implique incumplimiento de sus obligaciones legales.

En consecuencia, cualquier prestación en estas zonas debe ser voluntaria, excepcional, temporal y respaldada por acuerdos contractuales que garanticen la sostenibilidad de la operación y no comprometan la prestación eficiente dentro del APS.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

JULIO CÉSAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”