CONCEPTO 20260300086731 DE 2026

(mayo 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-005566-2 del 21 de abril de 2026.

Respetado concejal XXXXX:

Acusamos recibo de la comunicación del asunto, por medio de la cual se remiten los hallazgos derivados del debate de control político sobre la prestación del servicio público de aseo en el Distrito de Cartagena de Indias, llevado a cabo el 9 de abril de 2026 en sesión plenaria del Concejo Distrital, en el marco de la Proposición 001 de 2026, y se solicita a esta Comisión pronunciamiento en el ámbito de sus competencias regulatorias.

Previo a dar respuesta a su consulta, nos permitimos manifestar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientadores que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que, sobre el particular, consideren otras entidades en el ámbito de sus respectivas competencias.

Sobre el particular, se debe tener en cuenta que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo nuevo de la Ley 142 de 1994, adicionado por el artículo 14 de la Ley 689 de 2001, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD- es la entidad encargada de administrar el Sistema Único de Información -SUI-, medio oficial del sector de servicios públicos domiciliarios del país que recoge, almacena, procesa y publica información reportada por parte de las empresas prestadoras y entidades territoriales. Así mismo, se debe tener en cuenta lo dispuesto en artículo 79 de la Ley 142 ibidem, corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD la función de vigilar, inspeccionar y controlar, entre otros, la correcta aplicación del régimen tarifario que expiden las Comisiones de Regulación respectivas, por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

Aclarado lo anterior, consideramos pertinente iniciar por una explicación sobre la prestación y cobro del servicio público de aseo en la tarifa final al suscriptor:

Sea lo primero indicar que las actividades del servicio público se encuentran señaladas por el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[1] así:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.1.13 ACTIVIDADES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas”

Por lo tanto, el cobro del servicio público de aseo comprende la recolección municipal de residuos principalmente sólidos y las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos así como el corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; el lavado de estas áreas, transferencia, y su fundamento normativo se encuentra previsto en la Ley 142 de 1994, en el Decreto 1077 de 2015 y en la Resolución CRA 720 de 2015^[2] compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[3].

En relación con los elementos de la formula tarifaria es preciso indicar que, esta Comisión de Regulación estableció en las metodologías tarifarias vigentes del servicio público de aseo, las fórmulas mediante las cuales se calcula la tarifa mensual final al suscriptor si éste se encuentra aforado o no aforado^[4].

Así, en cuanto al cálculo de la tarifa para los servicios públicos, el artículo 90 de la Ley 142 de 1994 señala que incluye un cargo fijo expresado en $/suscriptor/mes y un cargo por unidad de consumo, que, en el caso del servicio público de aseo, corresponde a un cargo por tonelada de residuos expresado en $/tonelada.

En consecuencia, la Resolución CRA 720 de 2015 compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, contiene las fórmulas para el cálculo de los costos asociados a las actividades que componen el servicio público de aseo las cuales se agrupan en: Costo Fijo Total - (valor que es asumido por todos los suscriptores y por ende dividido entre todos ellos), Costo Fijo Variable de Residuos No Aprovechables - (valor que viene afectado por la cantidad de toneladas de residuos sólidos no aprovechables gestionadas) y Costo Variable de Residuos Aprovechables - (valor que viene afectado por la cantidad de residuos efectivamente aprovechados).

Así mismo, el CFT contempla el Costo por Comercialización (), Costo de Limpieza Urbana ()^[5], y Costo de Barrido y Limpieza de Vías y Áreas Públicas (), el CVNA incluye el Costo de Recolección y Transporte (CRT), Costo de Disposición Final () y Costo de Tratamiento de Lixiviados (CTL), y finalmente el CVA se compone únicamente del Valor Base de remuneración del Aprovechamiento (VBA).

A partir de los costos mencionados anteriormente, las personas prestadoras del servicio público de aseo estiman la tarifa a cobrar al usuario final, teniendo en cuenta las toneladas de residuos provenientes de cada una de las actividades del servicio de aseo y diferenciándola entre suscriptores aforados y no aforados, como lo señala el artículo 39 de la Resolución CRA 720 de 2015.

De manera que los usuarios y/o suscriptores del servicio público de aseo tienen el derecho a solicitar a la persona prestadora el aforo de sus residuos, para lo cual esta Comisión de Regulación expidió varias metodologías^[6].

Resulta oportuno mencionar también que, acorde con el artículo 5.3.2.1.3 de la Resolución CRA 943 de 2021, el marco tarifario contenido en la Resolución CRA 720 de 2015, compilado en la Resolución CRA 943 de 2021, aplica la técnica regulatoria de precio techo basado en costos eficientes, la cual establece un precio de referencia sobre el cual los prestadores deben maximizar sus beneficios, asumiendo las correspondientes responsabilidades en la gestión de los costos. Así las cosas, si un prestador toma una decisión operativa o económica que le permite superar los parámetros de eficiencia establecidos en la metodología tarifaria vigente, tal ganancia en eficiencia y en costos es apropiada por el prestador. Por el contrario, cuando un prestador no cumple con los parámetros establecidos en el precio techo, debe asumir los efectos y costos de tal ineficiencia, y trasladar, como máximo, el precio techo definido por la metodología tarifaria^[7].

Así las cosas, la referida técnica regulatoria permite, por definición, el establecimiento de los costos que los prestadores pueden trasladar a los suscriptores y/o usuarios, con base en que, en ningún caso, podrán superar los límites máximos establecidos en la formulación de cada uno de ellos.

En consecuencia, derivado del marco jurídico aplicable, corresponde al prestador, dentro de su ámbito de autonomía, tomar las decisiones operativas que a bien tenga, con la limitación de que, en la aplicación de la tarifa al usuario, no se cobren servicios no prestados y que no se supere el monto establecido como precio techo.

Ahora bien, respecto a sus inquietudes derivadas de las denuncias ciudadanas de prácticas de facturación, nos permitimos realizar las siguientes precisiones:

1. Cobro a inmuebles desocupados

Respecto al cobro a inmuebles desocupados, se debe tener en consideración que, el numeral 22, artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define a los inmuebles desocupados como: "(...) aquellos inmuebles que, a pesar de tener las condiciones para recibir la prestación del servicio de aseo, se encuentran deshabitados o en ellos no se realiza ninguna actividad comercial, industrial o de otra índole.”

En este sentido, considerando que para el servicio público de aseo ante la falta de pago no procede la suspensión del servicio, por razones de salubridad, interés general y sanidad pública, esta Comisión, en Resolución CRA 943 de 2021^[8], establece el procedimiento para la verificación del inmueble desocupado y su cobro así:

“ARTÍCULO 5.3.1.8. VERIFICACIÓN DE LA DESOCUPACIÓN. La persona prestadora del servicio ordinario aseo tiene la facultad de verificar en cualquier momento la desocupación del inmueble, sin perjuicio de las normas del Código de Policía en relación con la penetración a domicilio ajeno. (...)"

“ARTÍCULO 5.3.1.9. COBRO DE LA TARIFA TOTAL DEL SERVICIO DE ASEO. Si la persona prestadora del servicio ordinario de aseo comprueba que el inmueble no estuvo desocupado, podrá facturar el servicio no cobrado de los períodos frente a los cuales la persona prestadora desvirtuó la acreditación efectuada por parte del usuario, incluyendo los intereses de mora sobre este valor, acorde con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994. (...)"

Conforme con la norma en cita, los prestadores podrán verificar en cualquier momento la desocupación del inmueble y, de comprobar que el mismo no estuvo desocupado, facturar y cobrar la tarifa total del servicio, junto con los intereses de mora que se hayan causado.

Ahora bien, para el caso de los grandes prestadores, es decir, aquellos que atienden en municipios de más de 5.000 suscriptores, se estableció una tarifa especial para el servicio público de aseo cuando se acredite la situación del inmueble como desocupado. Veamos:

“ARTÍCULO 5.3.2.3.7. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el artículo 5.3.2.3.1 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: ()

PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

i. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

ii. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

iii. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

iv. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo. Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título. La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.

La persona prestadora del servicio público de aseo podrá dar aplicación, de oficio, a la tarifa definida en el presente artículo.” (Subraya fuera del texto)

Así, una vez se certifique el estado del inmueble, el prestador deberá cobrar al suscriptor o usuario la tarifa por inmueble desocupado, ya que no se generan residuos, y una tarifa por el desarrollo de las demás actividades que hacen parte del servicio público de aseo, tales como, comercialización, el barrido y limpieza de vías y áreas públicas y limpieza urbana, las cuales se siguen prestando, independientemente, si el inmueble está ocupado o no, motivo por el cual la tarifa puede verse reducida pero no exonerada de pago.

De manera que, si el usuario considera que su inmueble está desocupado y así lo acredita ante el prestador, podrá solicitar que se le aplique la tarifa en mención, sin perjuicio, de la facultad que tiene para reclamar la factura en los términos del artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, e interponer los recursos de reposición y apelación contra las decisiones que al respecto la empresa profiera.

2. Cobro a unidades habitacionales y/o independientes

Por otra parte, respecto a las unidades habitacionales, el concepto 560 de 2018 emitido por Superservicios establece que, en relación con el servicio público domiciliario de aseo, la regla general indica que, por cada inmueble, debe existir un solo ejercicio de facturación que se corresponda con el único contrato existente para dicho inmueble. Sin embargo, dicha regla tiene una excepción cuando en un mismo inmueble existen diversas unidades independientes productoras de residuos, caso en el cual a cada una de ellas se le asigna el tratamiento de suscriptor, por lo que en dichos casos resulta válido facturar de forma individual a cada una de ellas.

En virtud de lo anterior, es importante que, frente a su reclamación, tenga en cuenta lo siguiente: es importante considerar que para la facturación de los suscriptores y/o usuarios del servicio público de aseo, el Decreto 1077 de 2015 consagra una clasificación en razón de los predios, como se observa en el artículo 2.3.2.1.1:

“23. Inquilinato. Es una edificación clasificada en estratos 1, 2 o 3, con una entrada común desde la calle, que aloja varios hogares y comparten servicios públicos domiciliarios. Para efectos del cobro del servicio de aseo el inquilinato en su conjunto se considera como un solo suscriptor.

(...)

49. Unidad habitacional. Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar y separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas.

50. Unidad independiente. Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.

Entonces, si dentro de un mismo inmueble existen varias de estas unidades habitacionales y/o independientes, en las cuales se distingan claramente los por cuanto cada unidad genera sus propios residuos sólidos, el prestador del servicio de aseo podrá facturar por cada unidad, a pesar de que se trate de un solo inmueble. Para llegar a tal conclusión, el prestador puede hacer uso de mecanismos tales como visitas, constatación de la instalación individual de otros servicios públicos domiciliarios que cuenten con acometidas independientes, y cualquier otro que le permita establecer la existencia de más de una unidad habitacional en un mismo inmueble. Si el usuario no está de acuerdo con tal decisión de su prestador, puede reclamar las facturas en que la misma se contenga, e interponer los recursos de reposición y apelación contra el acto que resuelva sus reclamaciones, en las oportunidades y términos establecidos para el efecto, en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.

Entonces, si en un inmueble existen dos unidades independientes con medición de acueducto, lógicamente el consumo de cada una de ellas generará un vertimiento que permitirá el cobro individual del servicio de alcantarillado, y tal circunstancia será prueba de una independización interna del inmueble que permitirá el cobro por separado del servicio público de aseo

En este sentido, si dentro de un mismo inmueble existen varias unidades habitacionales y/o independientes, en las que se distingan claramente los usuarios, el prestador del servicio público de aseo podrá facturar por cada unidad, a pesar de tratarse de un solo inmueble.

La facturación, tratándose de inmuebles individuales y/o de un único suscriptor, conforme con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, como ya se mencionó anteriormente, incluye un cargo fijo expresado en $/suscriptor/mes y un cargo por unidad de consumo, que corresponde a un cargo por tonelada de residuos, expresado en $/tonelada/mes. En este sentido, en caso de que el prestador identifique varios suscriptores individuales, la facturación se realizará a cada uno, con su respectivo cargo fijo y cargo variable, y si dichos inmuebles han sido acreditados como inmuebles desocupados, su tarifa deberá ser calculada acorde con lo establecido en el artículo 5.3.2.3.7. ya referenciado.

3. Cobros promediados superiores al histórico

En relación con las denuncias sobre cobros promediados superiores al histórico de consumo del usuario, esta Comisión precisa que la tarifa del servicio público de aseo no se calcula ni se actualiza con base en el histórico de consumo individual de cada suscriptor. La metodología establecida en la Resolución CRA 943 de 2021 determina una tarifa a partir de costos eficientes de prestación del servicio, estructurada en componentes fijos y variables, siendo el cargo fijo el de mayor peso en la factura del usuario residencial. Los únicos mecanismos de promedio previstos en la metodología tarifaria de la Resolución CRA 720 de 2015 compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 son a los que hace referencia el artículo 5.3.2.1.4, así:

“Promedio para los cálculos: Cuando en el presente título se determine que los cálculos se realicen con el promedio de: kilómetros de barrido y limpieza, toneladas de residuos, metros cúbicos de lixiviados y número de suscriptores, se tomará el promedio mensual del semestre inmediatamente anterior, así: i) Para los períodos de facturación entre enero y junio, con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de julio a diciembre del año inmediatamente anterior y ii) Para los períodos de facturación de julio a diciembre con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de enero a junio del año en cuestión, en toneladas/mes, m3/mes y suscriptores/mes, respectivamente. ”

En ningún caso, la regulación contempla que la tarifa final cobrada al suscriptor se determine o se ajuste con base en su historial de pagos o de generación de residuos.

Las variaciones en la factura que un usuario pueda percibir respecto a períodos anteriores obedecen a la aplicación del factor de actualización de costos previsto en el artículo 5.3.5.2.9.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, a cambios en la estructura tarifaria derivados de nuevos estudios de costos, o a modificaciones en las condiciones del suscriptor – como cambios de estrato o de uso del inmueble.

Al respecto, es importante señalar que toda actualización o modificación tarifaria debe cumplir con las disposiciones previstas en el Título 6, Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021, conforme a las cuales el prestador, en su calidad de entidad tarifaria local, aprueba autónomamente sus tarifas mediante acto de su Junta Directiva o quien haga sus veces, y está obligado a dar publicidad a dicha aprobación e informar a los suscriptores sobre los cambios tarifarios con la debida antelación, como mecanismo de transparencia que permite al usuario verificar la procedencia de los cobros reflejados en su factura.

Adicionalmente, la regulación prevé que cuando existan condiciones particulares que impidan a un prestador aplicar el modelo tarifario general – tales como características especiales del mercado, estructuras de costos atípicas u otras circunstancias debidamente acreditadas –, el prestador podrá adelantar ante esta Comisión las actuaciones administrativas correspondientes para solicitar la modificación de los costos económicos de referencia aplicables a su área de prestación, de conformidad con lo establecido en el Título 7, Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021. Este mecanismo garantiza que las particularidades operativas o de mercado se reflejen en la tarifa a través de los canales regulatorios establecidos, y no mediante ajustes unilaterales no sustentados en la metodología.

El incumplimiento de las obligaciones de publicidad, aprobación y aplicación correcta de la metodología tarifaria es verificable por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

4. Cobro sin prestación efectiva

Respecto a las denuncias relacionadas con el cobro del servicio sin prestación efectiva, esta Comisión realiza las siguientes precisiones regulatorias:

a) Recolección sin servicio puerta a puerta

De conformidad con el artículo 5.3.2.3.6 de la Resolución CRA 943 de 2021, cuando por imposibilidad operativa de la entrada de vehículos o de los operarios del servicio, la recolección de residuos no aprovechables no se realice puerta a puerta, los suscriptores tendrán derecho a un descuento en el componente de Costo de Recolección y Transporte (CRT) de su tarifa.

En consecuencia, la situación descrita en el comunicado del asunto, en la cual la ciudadana Chintia Amador señala, que el prestador cobra la tarifa completa sin ingresar al barrio, no constituye una práctica conforme a la regulación si no se aplica el descuento correspondiente. La verificación del cumplimiento de esta obligación corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió la solicitud directamente.

b) Barrido y limpieza en vías no pavimentadas

En relación con la inquietud sobre el cobro del componente de barrido y limpieza, es necesario considerar la definición de la actividad de barrido y limpieza de vías y áreas públicas establecida en el artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015:

“9. Barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en el conjunto de acciones tendientes a dejar las áreas y las vías públicas libres de todo residuo sólido, esparcido o acumulado, de manera que dichas áreas queden libres de papeles, hojas, arenilla y similares y de cualquier otro objeto o material susceptible de ser removido manualmente o mediante el uso de equipos mecánicos.”

La responsabilidad de realizar esta actividad está descrita en el artículo 2.3.2.2.2.4.51 ibídem así:

“(...) Responsabilidad en barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Las labores de barrido y limpieza de vías y áreas públicas son responsabilidad de la persona prestadora del servicio público de aseo en el área de prestación donde realice las actividades de recolección y transporte.

La prestación de este componente en todo caso deberá realizarse de acuerdo con la frecuencia y horarios establecidos en el programa para la prestación del servicio público de aseo, y cumpliendo con las exigencias establecidas en el PGIRS del respectivo municipio o distrito. La determinación de los kilómetros a barrer deberá tener en cuenta las frecuencias de barrido (...)”.

Conforme con lo anterior, el barrido y la limpieza de vías y áreas públicas son responsabilidad del prestador del servicio público de aseo en el área de prestación, donde realice las actividades de recolección y transporte, incluidas las áreas rurales, toda vez que la norma no contempla excepción alguna respecto de la prestación de estas actividades en áreas rurales. Al contrario, la misma norma indicó que en calles no pavimentadas y en áreas donde no sea posible realizar el barrido por sus características físicas, se llevarán a cabo labores de limpieza manual. También es de resaltar que, es el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS- como instrumento de planeación elaborado por la entidad territorial, el que establece las vías y áreas públicas a barrer, así como los kilómetros de cada una de esas áreas y las frecuencias. Lo anterior también aplica a las áreas destinadas al corte de césped y lavado, los kilómetros de playa, los árboles objeto de poda y las cestas públicas a instalar.

El servicio público de aseo es un servicio de interés colectivo, y la calidad y continuidad en su prestación benefician directamente a todos los suscriptores o usuarios de la infraestructura y equipamiento urbano. En consecuencia, en virtud de los criterios de eficiencia económica^[9], neutralidad^[10] y suficiencia financiera^[11], todos los suscripto- res o usuarios deben contribuir al cubrimiento de los costos asociados a las actividades de barrido y limpieza, de aprovechamiento y de CLUS, dadas sus condiciones de salubridad e interés general de la comunidad.

En consecuencia, esta Comisión precisa que el Costo de Barrido y Limpieza de Vías y Áreas Públicas (CBLS) tiene una naturaleza colectiva: de conformidad con el artículo 5.3.5.2.4.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas se realiza en las áreas públicas del municipio definidas por el PGIRS y por tanto su costo debe ser asumido en igual proporción por todos los suscriptores del municipio o distrito, independientemente de si su calle específica es susceptible de barrido mecánico o manual.

En consecuencia, el cobro de este componente a todos los suscriptores del Distrito de Cartagena de Indias es regulatoriamente procedente, siempre que el prestador esté ejecutando efectivamente las labores de barrido – en la modalidad que corresponda según las condiciones físicas de cada vía – en toda el área de prestación. La verificación de que dichas labores se ejecuten efectivamente corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

En este sentido, esta Comisión procederá a dar respuesta a las solicitudes formuladas en su comunicación en el orden en que fueron presentadas, limitándose a aquellos aspectos que son de su competencia en materia de regulación tarifaria del servicio público de aseo, de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994 y el Decreto Ley 1524 de 1994.

“1. Realizar una revisión técnica de los estudios de costos presentados por Pacaribe (agosto 2025) y Veolia (abril 2025 y actualización posterior), particularmente en lo referente al componente de poda de árboles (Artículo 16 de la Resolución CRA 720 de 2015) y limpieza de playas (Artículo 19), verificando que los datos que alimentan las fórmulas tarifarias sean consistentes con la capacidad operativa real de los prestadores.”

Respecto a esta solicitud, es importante precisar que corresponde exclusivamente a los prestadores del servicio público de aseo elaborar y reportar sus estudios de costos, conforme a lo establecido en la regulación vigente, en particular en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021. A su vez, la verificación del cumplimiento de esta obligación, incluyendo el reporte y publicación de información en el Sistema Único de Información (SUI), recae en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en su calidad de entidad encargada de administrar dicho sistema, conforme al artículo 14 de la Ley 689 de 2001^[12].

En cuanto a la función de la CRA, en virtud de lo establecido en el numeral 7 del artículo 7 del Decreto 2883 de 2007^[13], corresponde a esta Comisión “Revisar los estudios de costos que remitan a la Institución las personas prestadoras de los servicios públicos, de acueducto, alcantarillado y aseo, para la elaboración del respectivo concepto”.

Cabe señalar que, según lo dispuesto en la Circular Conjunta 001 de 2016^[14], una vez que la CRA ha emitido concepto sobre un estudio de costos, no realiza pronunciamientos adicionales salvo que se trate de una solicitud específica relacionada con la modificación de costos económicos de referencia, la cual debe ser adelantada directamente por el prestador. En todo caso, copia de dicho concepto se remite a la SSPD para los fines de inspección, vigilancia y control, conforme a lo dispuesto en el Título 7, Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021.

Por tanto, si bien es fundamental que los prestadores cuenten con estudios de costos actualizados, la CRA no tiene competencia para verificar su existencia o validez, y su función se limita a emitir concepto cuando dichos estudios le son formalmente remitidos. Cualquier seguimiento o actuación ante la ausencia de estudios de costos o de inconsistencias en los reportes corresponde a la SSPD.

En relación con el componente de poda de árboles, es pertinente precisar el mecanismo regulatorio que determina su incorporación y su cálculo en la tarifa, dado que el documento de su petición contiene algunos supuestos que conviene aclarar.

El artículo 5.3.5.7.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021^[15] establece que el Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS) corresponde a la suma del costo mensual de poda de árboles, corte de césped, lavado de áreas públicas, limpieza de playas e instalación y mantenimiento de cestas dentro del perímetro urbano. A su vez, el artículo 5.3.5.7.3.2 ibídem dispone que el Costo de Poda de Árboles (CP) corresponde a un costo máximo determinado con base en los costos reales del prestador y que dicho valor constituye el precio techo en el área de prestación del servicio.

De otra parte, el numeral 9.3 de la Circular CRA 01 de 2017^[16] precisó que el mecanismo de construcción progresiva de dicho costo corresponde a los primeros seis meses de facturación, señalando que en el primer mes se proyectan los costos conforme al programa de prestación del servicio; en el segundo mes se toman los costos reales del primer mes; en el tercero el promedio de los dos primeros meses; y así sucesivamente hasta completar el promedio semestral, el cual se consolida como precio techo en el séptimo mes.

Por su parte, el artículo 5.3.2.2.8.3. de la Resolución CRA 943 de 2021 establece que los costos por actividad resultantes de la metodología deberán actualizarse aplicando el factor correspondiente menos el factor de productividad y, en su parágrafo 1, dicho artículo dispone que el factor de productividad es único para todas las personas prestadoras del segmento, incluyendo aquellas que inician operación con posterioridad a la vigencia de la Resolución CRA 720 de 2015.

Ahora bien, el inventario o catastro de árboles incluido en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS- cumple principalmente la función de requisito habilitante: sin él, el prestador no puede incorporar este componente en su estudio de costos. Una vez acreditado dicho requisito, el costo de poda de árboles se determina con base en los costos efectivamente incurridos durante los primeros seis (6) meses de operación de la actividad, y dicho valor queda fijo para toda la vigencia del estudio de costos, siendo actualizable únicamente conforme al factor de actualización previsto en la regulación.

En consecuencia, las variaciones posteriores en el inventario no modifican automáticamente el monto trasladado a la tarifa del usuario. No obstante, modificaciones sustanciales en el catastro de árboles adoptado en el PGIRS podrían tener incidencia tarifaria si el prestador adelanta ante esta Comisión el procedimiento de modificación particular de fórmula establecido en la Resolución CRA 864 de 2018, mediante el cual se acreditan las condiciones particulares que justifican un ajuste en los costos económicos de referencia aplicables a su área de prestación.

Lo que resulta exigible regulatoriamente es que los costos declarados para ese período de referencia correspondan a una operación real, debidamente soportada, y que las frecuencias de poda estén consignadas en el Programa para la Prestación del Servicio de Aseo, de conformidad con el PGIRS y con lo previsto en el Decreto 1077 de 2015, según lo establece el parágrafo 2 del artículo 5.3.2.2.3.2 de la Resolución CRA 943 de 2021.

En ejercicio de sus competencias, esta Comisión emite concepto técnico sobre los estudios de costos que los prestadores radican, verificando la correcta aplicación de la metodología regulatoria. En ese marco, se informa que, mediante el radicado CRA N° 20250300129981 del 13 de noviembre de 2025, esta Comisión emitió concepto técnico sobre el estudio de costos presentado por Promoambiental Caribe S.A.S. E.S.P., en el cual se formularon observaciones específicas, de las cuales se remitió copia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD.

Es importante precisar que el concepto técnico de la CRA se limita a verificar la correcta aplicación de la metodología regulatoria. La constatación en campo de si las actividades de poda se ejecutaron efectivamente, con el personal, los equipos y las frecuencias declarados, corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

Por otro lado, respecto a los kilómetros de limpieza de playas (KLP) reportados por los prestadores, es necesario explicar cómo se determina dicha variable en la metodología tarifaria.

El KLP no es una cifra que esta Comisión determine ni verifique en campo. Su origen es el siguiente: el PGIRS del Distrito establece las áreas de playa a intervenir; con base en ello, el prestador define el KLP en su Programa de Prestación del Servicio; y ese valor alimenta el estudio de costos. La regulación prevé, además, que las áreas expresadas en m² se conviertan en kilómetros lineales aplicando el factor de 0,0007 km/m², lo que significa que el KLP no equivale necesariamente a la longitud física de la costa, sino que puede reflejar múltiples recorridos sobre los mismos tramos, ponderados por el área efectivamente intervenida.

En ese marco, esta Comisión, al revisar el estudio de costos radicado por el prestador, verifica la consistencia entre el KLP declarado, el Programa de Prestación del Servicio y el PGIRS vigente del Distrito de Cartagena de Indias, así como la correcta aplicación de la fórmula tarifaria. La verificación de si los recorridos declarados se ejecutaron realmente en campo corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

“2. Pronunciarse sobre si es conforme a la regulación vigente que un prestador (Pacaribe) declare en su estudio de costos que ejecuta la actividad de poda de árboles con solo 3 cuadrillas para podar 258 árboles diarios, y si los rendimientos implícitos (86 árboles/cuadrilla/día) son técnicamente razonables conforme a los estándares del sector.”

Al respecto, esta Comisión informa que mediante radicado CRA N° 20250300129981 del 13 de noviembre de 2025, ya se emitió concepto técnico sobre el estudio de costos presentado por Promoambiental Caribe S.A.S. E.S.P. De conformidad con lo informado en la Circular Conjunta SSPD-CRA 001 de 2016, una vez emitido el concepto sobre el estudio de costos, esta Comisión no realizará pronunciamientos adicionales sobre el mismo. Asimismo, se aclara que la verificación de si los rendimientos operativos declarados corresponden a actividades efectivamente ejecutadas en campo corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

“3. Evaluar si los kilómetros de playa reportados por Pacaribe (KLP = 32.683 km/mes) son consistentes con los parámetros del Artículo 19 de la Resolución CRA 720, considerando la extensión real de la costa.”

En este particular, es necesario precisar, en primer lugar, el mecanismo regulatorio que determina la procedencia y el cálculo del componente de limpieza de playas, dado que la inquietud planteada en su comunicación se basa en una comparación entre los kilómetros reportados y la extensión física de la costa, lo cual no corresponde al parámetro regulatorio aplicable.

De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 5.3.2.2.3.5 de la Resolución CRA 943 de 2021, el costo de limpieza de playas costeras únicamente aplica para los municipios o distritos que cuenten con playas en su área urbana y cuya longitud o áreas a intervenir hayan sido incluidas en el respectivo PGIRS, así como en el Programa para la Prestación del Servicio del prestador. La variable KLP no equivale a la longitud física de la costa, sino que se determina a partir de las áreas definidas en el PGIRS, convertidas a kilómetros lineales mediante el factor de 0,0007 km/m², lo que puede reflejar múltiples recorridos sobre los mismos tramos, ponderados por el área efectivamente intervenida. Es importante precisar que si en el PGIRS del municipio no se han definido las condiciones básicas para la prestación de las actividades de limpieza urbana, entre ellas la limpieza de playas, el prestador no puede incorporar dicho componente en su tarifa.

En ese marco, esta Comisión informa que mediante oficio CRA 2016-401-001460-1 del 29 de marzo de 2016, se emitió concepto técnico sobre el estudio de costos de Promoambiental Caribe S.A.S. E.S.P. Cuando Pacaribe radicó un nuevo estudio de costos en abril de 2025, esta Comisión, mediante radicado CRA 20250300068631 del 27 de mayo de 2025, informó al prestador que el concepto vigente sobre su estudio de costos es el emitido en 2016, y que de conformidad con la Circular Conjunta SSPD- CRA 001 de 2016, esta entidad no realizaría pronunciamientos adicionales sobre el mismo.

Lo anterior cobra especial relevancia, dado que el PGIRS del Distrito de Cartagena de Indias fue actualizado mediante el Decreto 1980 del 30 de diciembre de 2024, es decir, con posterioridad al concepto de 2016. En consecuencia, cualquier modificación en la estructura tarifaria del prestador derivada de la actualización del PGIRS, incluyendo la incorporación o modificación del componente de limpieza de playas, deberá tramitarse conforme a lo establecido en el Título 7, Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021, siendo el prestador, en su calidad de entidad tarifaria local, el responsable de garantizar que su estudio de costos sea consistente con el PGIRS vigente.

La verificación de que los recorridos de limpieza de playas declarados se ejecuten efectivamente en campo corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

“4. Pronunciarse sobre las razones técnicas y regulatorias que justifican la diferencia de cobro entre Pacaribe y Veolia por la actividad de poda de árboles ($559,28 por usuario/mes de diferencia).”

Al respecto, esta Comisión precisa que la existencia de diferencias en el costo unitario de la actividad de poda de árboles entre dos prestadores que operan en el mismo municipio o distrito no constituye, per se, una inconsistencia regulatoria. La Resolución CRA 943 de 2021 establece una metodología de precio techo, según la cual cada prestador, en su calidad de entidad tarifaria local, fija autónomamente su tarifa con base en su propia estructura de costos, siempre que esta no supere el precio máximo definido por la regulación.

El costo de poda de árboles se determina con base en los costos efectivamente incurridos por cada prestador durante los primeros seis (6) meses de operación de la actividad, y queda fijo para toda la vigencia del estudio de costos. Por tanto, las diferencias en el costo unitario entre prestadores pueden obedecer legítimamente a estructuras operativas distintas, a diferentes niveles de costos de personal, de equipos e insumos, o a distintos momentos de inicio de la actividad.

Es importante precisar, adicionalmente, que el Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS) tiene una naturaleza colectiva en la metodología tarifaria: los costos declarados por cada prestador se suman y se dividen entre el promedio de suscriptores del municipio o distrito, lo que da como resultado una tarifa única por suscriptor para este componente. En consecuencia, la diferencia en el costo unitario de poda entre Promoambiental Caribe S.A.S. E.S.P. y Veolia Servicios Industriales Colombia S.A.S. E.S.P. no se traslada de manera diferenciada a los usuarios de cada prestador, sino que queda integrada en un costo colectivo que se distribuye uniformemente entre todos los suscriptores del Distrito de Cartagena de Indias.

La verificación de si los costos declarados por cada prestador corresponden a actividades efectivamente ejecutadas corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente esta solicitud.

“5. AUDITORÍA COMPLETA DE COMPONENTES TARIFARIOS – SOLICITUD DE VISITA PRESENCIAL: Se solicita a la CRA que, en el marco de sus competencias regulatorias y de acompañamiento técnico, realice una auditoría completa y presencial en el Distrito de Cartagena, componente por componente, sobre la totalidad de la estructura tarifaria del servicio de aseo, abarcando: (a) Costo de Comercialización por Suscriptor (CCS); (b) Costo de Barrido y Limpieza (CBL/CBLS); (c) Costo de Limpieza Urbana (CLUS), incluyendo: poda de árboles, corte de césped, lavado de áreas públicas, limpieza de playas costeras e instalación y mantenimiento de cestas; (d) Costo de Recolección y Transporte (CRT); (e) Costo de Disposición Final (CDF) y Tratamiento de Lixiviados (CTL); (f) Valor Base de Aprovechamiento (VBA); (g) Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento (IAT); (h) Cálculo del centroide y su impacto en el CRT; (i) verificación de los factores de productividad aplicados conforme al artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015.

6. En el marco de dicha auditoría presencial de la CRA, solicito igualmente que se me permita participar como Concejal citante de la Proposición 001 de 2026 en calidad de acompañante y observador del proceso, junto con el equipo técnico del Concejo Distrital, garantizando así la articulación entre el control político ejercido por el Concejo y la función regulatoria de la CRA.

7. Remitir a esta Corporación y al Distrito de Cartagena los resultados técnicos de la auditoría, con las recomendaciones y eventuales correctivos que se deriven, para que las empresas prestadoras ajusten sus estudios de costos si resulta procedente.”

Sobre estos particulares, esta Comisión precisa que la realización de auditorías integrales presenciales sobre la prestación del servicio público de aseo, incluyendo la verificación en campo de los componentes tarifarios declarados por los prestadores, no es una función atribuida a la CRA en el marco de sus competencias regulatorias. De conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, dichas competencias corresponden a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad a la cual el peticionario ya dirigió directamente las solicitudes contenidas en los numerales 7 y 8 de la sección IV.A. de su comunicación.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación, al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

JULIO CÉSAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

2. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones

3. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”

4. Al respecto ver artículo 39 de la Resolución CRA 720 de 2015.

5. El Costo de Limpieza Urbana corresponde a la suma de los costos mensuales de las actividades de poda de árboles, corte de césped, lavado de áreas públicas, limpieza de playas, e instalación y mantenimiento de cestas.

6. Resolución CRA 151 de 2001, Resolución CRA 233 de 2002 modificada por la Resolución CRA 247 de 2003 y la CRA 236 de 2002.

7. Documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015.

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

9. Numeral 87.1 del artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario de la Ley 142 de 1994

10. Numeral 87.2 del artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario de la Ley 142 de 1994

11. Numeral 87.4 del artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario de la Ley 142 de 1994

12. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”

13. “Por el cual se modifica la estructura de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA”.

14. Referencia: Trámite de revisión y emisión del concepto de la CRA respecto de los estudios de costos de los prestadores de los servicios públicos.

15. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

16. “Aplicación del marco tarifario para personas prestadoras del servicio público de aseo en municipios con más de 5.000 suscriptores.”