CONCEPTO 20250120151491 DE 2025

(diciembre 17)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá D.C.

Respetado señor:

En atención a la solicitud realizada mediante oficio con radicado del asunto, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

De acuerdo con su comunicación se requiere lo siguiente:

"(...) es viable que la Empresa de Servicios Públicos de Cajicá, destine los excedentes de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI), tanto el superávit como del Sistema General de Participaciones para adelantar un proyecto de micromedición con telemetría a través de la reposición y adquisición de micromedidores de agua potable, y destinar los suscriptores de bajos recursos como los estratos 1, 2 y 3 que no se encuentran actualizados en el sistema y que los usuarios y la Empresa cuenten con equipos de medición que contribuyan a garantizar a los usuarios mayores y mejores garantías para su facturación conforme al consumo con un equipo de micromedición al avance tecnológico, así como una herramienta para fortalecer los programas de ahorro y uso eficiente de agua".

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Constitución Política de Colombia.

1.2. Ley 142 de 1994.

1.3. Ley 1176 de 2007.

1.4. Ley 2538 de 2025.

1.5. Decreto 1077 de 2015.

1.6. Resolución CRA 667 de 2014.

2. DOCTRINALES:

2.1. Concepto CRA 80081 de 2020.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿Es viable destinar recursos de los excedentes de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) del Sistema General de Participaciones para adelantar un proyecto de micromedición con telemetría a través de la reposición y adquisición de micromedidores de agua potable ?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver el problema jurídico sometido a consideración se abordará el respectivo análisis empezando por el marco normativo que regula la destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios, para finalizar con el análisis del caso concreto.

1. Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios.

El artículo 368 de la Constitución autoriza a todos los niveles de la administración pública a conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. Es decir, los alcaldes se encuentran constitucionalmente autorizados, para si lo consideran prioritario, utilizar de los recursos a su cargo, debidamente presupuestados, para conceder subsidios.

El mandato constitucional se desarrolló en la Ley 142 de 1994, que en su artículo 89 determinó la obligación de cada municipio de contar con un Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, cuando reciban un monto mayor de contribuciones que el de subsidios que tuvieron que financiar^[1].

En desarrollo de los anterior, el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 "Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", modificada por la Ley 2538 de 2025 "Por medio de la cual se modifica la Ley 1176 de 2007 en lo relacionado con los recursos de agua potable y saneamiento básico del sistema general de participaciones", establece:

"Artículo 11. Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios. Los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los distritos y municipios, se destinarán a financiar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en las siguientes actividades:

a) Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad vigente;

b) Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley;

c) Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico;

d) Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural;

e) Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo;

f) Programas de macro y micromedición;

g) Programas de reducción de agua no contabilizada;

h) Modificado por el art. 280, Ley 1955 de 2019. <El nuevo texto es el siguiente> Adquisición de los equipos requeridos y pago del servicio de energía por concepto de la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado en los municipios de categorías 5a y 6a que presten directamente estos servicios, conforme a la reglamentación que establezca el Gobierno nacional, siempre y cuando estos costos no estén incluidos en las tarifas cobradas a los usuarios.

i) Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios.

Parágrafo 1o. Las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo, en los planes para la gestión integral de residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio.

Parágrafo 2o. Modificado por el art. 2, Ley 2538 de 2025. <El nuevo texto es el siguiente> De los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico que corresponda a cada municipio clasificado en categorías 2o, 3o, 4o, 5o y 6o, se deberán garantizar presupuestalmente la atención del pago de subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables, tal como se señala en el literal al del presente artículo.

Una vez el municipio cumpla con sus obligaciones en materia de subsidios, podrá hacer uso de los recursos restantes por concepto del giro del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico, en las demás actividades del sector que contempla este artículo.

Parágrafo 3. Las entidades territoriales deberán promover la participación ciudadana en la planificación y seguimiento de los proyectos financiados con los recursos liberados, garantizando la publicidad.

Parágrafo Transitorio. Adicionado por el art. 2, Ley 2538 de 2025. <El texto adicionado es el siguiente> Autorizase a las entidades territoriales para que, por una única vez, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley, liberen los recursos que se encuentran en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, que hayan sido girados a estos Fondos para el pago de subsidios y que no se requieran para ello, a fin de que puedan ser utilizados en las demás actividades del sector que contempla este artículo.

Los recursos correspondientes a superávits de aportes solidarios deberán permanecer en el fondo de solidaridad y redistribución del ingreso de acuerdo con la normatividad vigente.

Las entidades territoriales elaborarán un informe público final sobre la utilización de los recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribución de ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, sobre la liberalización de recursos". (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Como se puede ver, la Ley 1176 de 2007 en el literal a de su artículo 11 determinó que, con los recursos del Sistema General de Participaciones, los municipios y distritos pueden financiar los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad vigente.

En el evento en que existan superávits en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, de acuerdo con el artículo 2.3.4.1.4.15 del Decreto 1077 de 2015, ellos deberán destinarse a empresas deficitarias en subsidios, de igual naturaleza y servicio que la que origina el superávit, y que presten sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante.

Si después de atender estos requerimientos se presentan superávits, éstos se destinarán a Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos de municipios, distritos o departamentos limítrofes respectivamente, que hayan arrojado déficit para cubrir los subsidios, con destino a empresas de igual naturaleza y servicio que la que origina el superávit. Esa operación sólo debe realizarse en la medida que exista un superávit, de no existir aquel, no deberá realizarse esa transferencia de recursos.

Adicionalmente debe considerarse que las operaciones administrativas y contables necesarias para el desarrollo de las funciones del administrador requieren de la planificación del equilibrio entre subsidios y contribuciones en el respectivo municipio, razón por la cual el Gobierno nacional definió una metodología para que existiera equilibrio entre subsidios y contribuciones y planificar el flujo de recursos para ello. En el numeral 5 del artículo 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015 se establece que:

"Recibida por parte del alcalde municipal o distrital la solicitud o solicitudes de que trata el numeral anterior, procederá a analizarlas y a preparar un proyecto consolidado sobre el particular para ser presentado a discusión y aprobación del concejo municipal o distrital, quien, conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de aporte solidario necesario para solventar dicho faltante, teniendo en consideración prioritariamente los recursos con los que cuenta y puede contar el municipio o distrito en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, con base en las fuentes de recursos para contribuciones señaladas en la normatividad única para el sector de Hacienda y Crédito Público y demás normas concordantes"

De esta manera se señala que cuando exista déficit en el municipio de los subsidios que financian los prestadores respecto de las contribuciones que recaudan, el municipio puede definir un aporte solidario para financiar el faltante, considerando su restricción presupuestal, en los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto de la respectiva entidad territorial.

A su vez, le indicamos que el artículo 2 de la Resolución CRA 667 de 2014, establece que después de realizado el ejercicio anual de la metodología para la determinación del equilibrio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015, la entidad territorial que cuente con un superávit en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI divulgará a los municipios, distritos y/o departamentos que tengan déficit en el FSRI y que no alcancen a cubrir los subsidios a los prestadores en su respectiva jurisdicción, previo a la aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 2.3.4.1.4.15 del Decreto 1077 de 2015.

De acuerdo con todo lo expuesto, la entidad territorial debe evaluar su propia posición financiera, sus prioridades de gasto de los recursos para preparar un proyecto de presupuesto de modificación del vigente, de acuerdo con la norma orgánica del presupuesto del municipio para transferir los recursos faltantes.

Así mismo, conforme lo anterior, los recursos del SGP - APSB se orientan prioritariamente al pago de subsidios a los estratos 1, 2 y 3, y únicamente cuando exista un excedente después de cubrir el costo de los subsidios autorizados, dichos remanentes pueden destinarse a las otras actividades del sector de agua potable y saneamiento básico previstas en dicha fuente normativa.

Para tal efecto, el artículo 2 de la Ley 2538 de 2025, que modificó el parágrafo 2 y adicionó un parágrafo transitorio al artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, el cual quedará así:

"PARÁGRAFO 2o. De los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico que corresponda a cada municipio clasificado en categorías 2a, 3a, 4a, 5a y 6a, se deberán garantizar presupuestalmente la atención del pago de subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables, tal como se señala en el literal a) del presente artículo.

Una vez el municipio cumpla con sus obligaciones en materia de subsidios, podrá hacer uso de los recursos restantes por concepto del giro del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico, en las demás actividades del sector que contempla este artículo.

PARÁGRAFO 3o. Las entidades territoriales deberán promover la participación ciudadana en la planificación y seguimiento de los proyectos financiados con los recursos liberados, garantizando la publicidad.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Autorizase a las entidades territoriales para que por una única vez, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, liberen los recursos que se encuentran en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, que hayan sido girados a estos Fondos para el pago de subsidios y que no se requieran para ello, a fin de que puedan ser utilizados en las demás actividades del sector que contempla este artículo.

Los recursos correspondientes a superávits de aportes solidarios deberán permanecer en el fondo de solidaridad y redistribución del ingreso de acuerdo con la normatividad vigente.

Las entidades territoriales elaborarán un informe público final sobre la utilización de los recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribución de ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, sobre la liberalización de recursos. "

En consecuencia, la anterior autorización implica que las entidades territoriales por una única vez, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley 2538 de 2025 (entre el 20 de agosto de 2025 y el 20 de agosto de 2026) liberen los recursos que se encuentran en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, que hayan sido girados a estos Fondos para el pago de subsidios y que no se requieran para ello, a fin de que puedan ser utilizados en las demás actividades del sector que contempla el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007.

Se reitera que dentro de las actividades en las cuales pueden ser invertidos tales recursos son: i) el pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley; ii) reinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico; iii) formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural; iv) construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo; v) Programas de macro y micromedición; vi) programas de reducción de agua no contabilizada; vii) adquisición de los equipos requeridos y pago del servicio de energía por concepto de la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado en los municipios de categorías 5a y 6a que presten directamente estos servicios, conforme a la reglamentación que establezca el Gobierno nacional, siempre y cuando estos costos no estén incluidos en las tarifas cobradas a los usuarios;. viii) participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios.

Tal y como se puede concluir, los recursos excedentes que se encuentran en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, que hayan sido girados a estos Fondos para el pago de subsidios y que no se requieran para ello, pueden ser utilizados, según el literal f) del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, en "Programas de macro y micromedición".

Respecto de los recursos correspondientes a superávits de aportes solidarios, a diferencia de lo anterior, deberán permanecer en el Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso de acuerdo con la normatividad vigente, por lo que no podrán ser destinados para un propósito distinto al que señala la Ley, por disposición expresa de la misma.

V. CONCLUSIÓN

Para resolver el problema jurídico planteado, conforme con el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 modificado por la Ley 2538 de 2025, las entidades territoriales por una única vez, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley 2538 (entre el 20 de agosto de 2025 y el 20 de agosto de 2026) podrán liberar los recursos que se encuentran en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones del Sector Agua Potable y Saneamiento Básico, que hayan sido girados a estos Fondos para el pago de subsidios y que no se requieran para ello, a fin de que puedan ser utilizados en las demás actividades del sector y que según el literal h del artículo 11 de la Ley 1176, incluye la de "Programas de macro y micromedición".

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Concepto CRA 80081 de 2020