CONCEPTO 429 DE 2025

(noviembre 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “... absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios ...”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la facultad de los prestadores de suspender el servicio de acueducto con fundamento en la mora de una sola factura, así como respecto a la consecuencia que sobre el cobro deberían tener las reiteradas y prolongadas interrupciones del servicio, las acciones de vigilancia y control a cargo de esta Superintendencia y los mecanismos de defensa con que cuentan los usuarios frente a estas situaciones, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución SSPD 20101300048765 del 2010^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Sentencia C-150 de 2003^[9]

Concepto SSPD-OJ-2025-072

Concepto SSPD-OJ-2025-191

Concepto SSPD-OJ-2025-281

Concepto SSPD-OJ-2021-493

Concepto SSPD-OJ-2021-598

CONSIDERACIONES

De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Con el fin de atender la consulta, se efectuarán algunas consideraciones sobre los siguientes ejes temáticos: i) Debido proceso en la suspensión del servicio por incumplimiento ii) Falla en la prestación del servicio; iii) Suspensión en interés del servicio; iv) Funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia; y v), Defensa del usuario en sede del prestador.

I. Debido proceso en la suspensión del servicio por incumplimiento

La Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2025-281, se pronunció sobre la obligación de los prestadores de suspender el servicio ante el incumplimiento del contrato de servicios públicos. Así mismo, destacó su deber de respetar el debido proceso y evitar la vulneración de derechos fundamentales de sujetos especialmente protegidos o la afectación grave de las condiciones de vida de una comunidad, de conformidad con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2003. A continuación, se presentan los apartes pertinentes:

“De manera inicial, es indicar que la suspensión de un servicio público domiciliario es una alternativa legal otorgada a los prestadores, cuyo fundamento se encuentra consagrado en los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994 y opera ante el incumplimiento del contrato de servicios públicos en que incurren los suscriptores y/o usuarios. Veamos.

“Artículo 130. Partes del Contrato. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.

(...) Parágrafo. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma.".

“Artículo 140. Suspensión por Incumplimiento. (Modificado por el Artículo 19 de la Ley 689 de 2001). El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes:

La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2o) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3o) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas.

Es causal también de suspensión, la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio.

Durante la suspensión, ninguna de las partes puede tomar medidas que hagan imposible el cumplimiento de las obligaciones recíprocas tan pronto termine la causal de suspensión.

Haya o no suspensión, la entidad prestadora puede ejercer todos los derechos que las leyes y el contrato uniforme le conceden para el evento del incumplimiento.” (subraya fuera de texto).

Como se observa, la suspensión de los servicios públicos constituye un mecanismo otorgado por el legislador al prestador, y procede cuando: (i) se haya verificado la falta de pago por el término que fije el prestador en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, sin exceder de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual; (ii) se compruebe el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas; (iii) se haya verificado la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor, de las condiciones contractuales de prestación del servicio; o (iv) se presente alguna de las causales señaladas en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, suscrito entre el prestador y el usuario.

Así mismo, los artículos 2.3.1.3.2.5.23., 2.3.1.3.2.6.25 y 2.3.1.3.2.6.26 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establece los eventos de incumplimiento del contrato de servicios públicos que dan lugar a la suspensión y corte del servicio de acueducto y alcantarillado por parte del prestador, en los siguientes términos:

“Artículo 2.3.1.3.2.5.23. Suspensión por Incumplimiento del Contrato de Condiciones Uniformes. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión unilateral del servicio por parte de la entidad prestadora de los servicios públicos, en los siguientes eventos:

1. La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora de los servicios públicos, sin exceder en todo caso de tres (3o) períodos de facturación del servicio, salvo que exista reclamación o recurso interpuesto. La reincidencia de esta conducta en un período de dos (2o) años, dará lugar al corte del servicio. (...)

Artículo 2.3.1.3.2.6.26. De las causales de terminación del contrato y corte del servicio. La entidad prestadora de los servicios públicos, solamente podrá incluir en el contrato de condiciones uniformes las siguientes causales de terminación del contrato y corte del servicio:

1. La falta de pago de tres (3) facturas de servicios o la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos (2) años. (...)”

En cuanto al corte del servicio se refiere, el contenido de las disposiciones aludidas permite colegir, que es factible efectuar el corte del servicio, cuando se presente incumplimiento del contrato de condiciones uniformes: (i) por un período de varios meses, (ii) en forma repetida; (iii) en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros o (iv) cuando se presenten casos de acometidas fraudulentas. Así las cosas, es dable colegir, que es la misma ley la que se encarga de establecer los eventos en los cuales procede la terminación del contrato y, por ende, el corte del servicio, es decir que solo a partir de la configuración de las causales establecidas en la Ley se puede proceder al corte del servicio y terminación del contrato.

De lo hasta acá expuesto se debe precisar que, la suspensión y el corte del servicio son dos medidas diferentes, pues, (i) la suspensión, hace referencia a una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, hasta el momento en que el usuario da cumplimiento a la obligación de pago pendiente, o subsana la situación que generó dicha suspensión; y (ii) la terminación del contrato y corte del servicio, es una medida que implica que la prestación del servicio cesa de manera definitiva, lo cual se materializa a través del taponamiento o retiro de la acometida. Las dos medidas son procedentes ante la configuración de alguna de las causales descritas en los citados artículos.

Adicionalmente, es importante aclarar que, la suspensión del servicio no aplica respecto de los servicios públicos domiciliarios de saneamiento básico, estos son, los de alcantarillado y aseo, así como tampoco es posible efectuar el corte de los mismos, por razones de salubridad pública y política ambiental.

Ahora bien, en lo que respecta al procedimiento que debe adelantar antes de adoptar las medidas de suspensión y/o corte del servicio público y/o dar por terminado el contrato por configurarse alguna de las causales establecidas en las disposiciones legales y regulatorias, los prestadores deben garantizar al usuario o suscriptor el derecho al debido proceso, en particular el derecho de defensa y contradicción, tal como lo indicó esta Oficina Asesora en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-34, en donde sostuvo:

“(...) Ahora bien, conviene distinguir que tanto la suspensión como el corte del servicio por violación de las estipulaciones contractuales configuran una sanción al usuario, de manera que en su definición y aplicación, deben observarse los presupuestos del debido proceso, particularmente, el derecho de contradicción y de defensa, de conformidad con el Artículo 29 de la Constitución Política y lo previsto en la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes. (...)” (Subrayas propias).

Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2003 señaló lo siguiente:

“(...) 5.2.2. En este orden de ideas, cuando la empresa va a suspender el servicio debe respetar unos derechos específicos. En efecto, las empresas prestadoras deben (i) seguir ciertos parámetros procedimentales que garanticen el debido proceso, en conexidad con el principio de buena fe de los usuarios, y (ii) abstenerse de suspender arbitrariamente el servicio a ciertos establecimientos usados por personas especialmente protegidas por la Constitución. (...)

5.2.3. En conclusión, las normas acusadas serán declaradas exequibles, en el entendido de que se respetarán los derechos de los usuarios de los servicios públicos cuando se vaya a tomar la decisión de cortar el servicio. Tales derechos, como el respeto a la dignidad del usuario (art. 1o de la C.P.) son, entre otros: (i) el debido proceso y el derecho de defensa, que permite a los usuarios o suscriptores contradecir efectivamente tanto las facturas a su cargo[232] como el acto mediante el cual se suspende el servicio[233] y también obligan a las empresas prestadoras de servicios públicos a observar estrictamente el procedimiento que les permite suspender el servicio[234]. El derecho al debido proceso incorpora también el derecho a que se preserve la confianza legítima del usuario de buena fe en la continuidad de la prestación del servicio si éste ha cumplido con sus deberes[235]; y (ii) el derecho a que las empresas prestadoras de servicios públicos se abstengan de suspender el servicio cuando dicha interrupción tenga como consecuencia el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos o, impida el funcionamiento de hospitales y otros establecimientos también especialmente protegidos en razón a sus usuarios[236], o afecte gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad[237].” (Subraya fuera del texto) (...)

Respecto del debido proceso en la suspensión y corte del servicio, esta Oficina Asesora en el concepto SSPD-OJ-2019-066, señaló lo siguiente:

“(...) Debido proceso en la suspensión y corte del servicio público.

Con relación al procedimiento para llevar a cabo la suspensión y el corte del servicio y la consecuente terminación del contrato, es de precisar que ni la Ley 142 de 1994, ni el ordenamiento jurídico aplicable a los servicios públicos domiciliarios, consagran un procedimiento al que deban sujetarse los prestadores antes de proceder a la suspensión del servicio, con el propósito de no vulnerar el derecho constitucional al Debido Proceso, dentro del cual se incluyen el Derecho a la Defensa y a la Contradicción.

Sin embargo, la Ley 142 de 1994, en sus artículos 152 y siguientes, contenidos en el Capítulo VII, del Título VIII, referentes a la “Defensa de los usuarios en sede de la empresa”, dispone de forma expresa, que los usuarios y/o suscriptores del servicio, tienen derecho a controvertir las decisiones empresariales, y dentro de ellas, las referentes a los actos de suspensión y corte del servicio, y terminación del contrato. En efecto, el artículo 155 ibídem, los prestadores de servicios públicos no podrán suspender o cortar el servicio y terminar el contrato “hasta tanto haya (sic) notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna”, lo que en otras palabras significa, que para que los prestadores puedan suspender o cortar el servicio, deberán garantizar al usuario o suscriptor del mismo, el debido proceso.

Pese a lo anterior y como se indicó, el legislador no determinó el procedimiento que deben adelantar los prestadores, para efectos de proceder a suspender o cortar el servicio, y dar por resuelto el contrato, con el propósito de garantizar el derecho fundamental al debido proceso de los usuarios o suscriptores. Sin embargo, es de señalar que la Corte Constitucional, a través de la expedición de la Sentencia C-150 de 2003, reconoce la existencia de ciertos límites constitucionales y legales dentro de los cuales se debe enmarcar el comportamiento de los prestadores al momento de suspender o cortar los servicios públicos domiciliarios, límites que a juicio de dicha Corporación, constituyen “la Carta de derechos y deberes de los usuarios de servicios públicos domiciliarios”.

De esta manera y con el propósito de respetar los derechos en cuestión, la Corte instituyó dos reglas que de forma obligatoria deben acatar los prestadores antes de proceder a la suspensión o corte del servicio, (i) por una parte, los prestadores “deben (...) seguir ciertos parámetros procedimentales que garanticen el debido proceso, en conexidad con el principio de buena fe de los usuarios (...)”, y de otra, (ii) deben “abstenerse de suspender arbitrariamente el servicio a ciertos establecimientos usados por personas especialmente protegidas por la Constitución”. En este orden de ideas, es claro que para realizar el corte definitivo del servicio, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, deben respetar el debido proceso, el cual de manera general se materializa, con la notificación de la decisión a los usuarios y/o suscriptores y con la información de cuáles son los recursos procedentes y su otorgamiento. (...)” (Subraya fuera de texto)

En tal virtud, y según concluyó esta Oficina Asesora, la Corte instituyó dos reglas que obligatoriamente deberán acatar los prestadores antes de suspender o cortar los servicios. Por una parte, deben “(...) seguir ciertos parámetros procedimentales que garanticen el debido proceso, en conexidad con el principio de buena fe de los usuarios (...)”. De otra parte, deben “abstenerse de suspender arbitrariamente el servicio a ciertos establecimientos usados por personas especialmente protegidas por la Constitución”.

De tal forma que, previo a que la empresa adopte la medida de suspensión, corte del servicio y/o terminación del contrato de servicios públicos, deberá garantizar al usuario y/o al suscriptor su derecho al debido proceso, lo que comprende: i) informarle sobre el inicio de la actuación administrativa; ii) darle la oportunidad para allegar pruebas o controvertir las que se aleguen en su contra; y iii) garantizar que pueda interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la decisión de suspensión o corte del servicio y la terminación del contrato de servicios públicos. (...)

Así mismo, continuando con la precisión anterior relacionada con la no vulneración de derechos fundamentales en el proceso de suspensión o terminación del contrato esta Oficina en Concepto SSPD OJ-2021-229 sostuvo lo siguiente:

“ (...) Sin embargo, tratándose del carácter esencial de los servicios públicos domiciliarios, así como a que su no prestación puede vulnerar derechos fundamentales, la suspensión del servicio o la terminación del contrato no puede adoptarse de manera automática, sino que, por el contrario, debe estar precedida de un debido proceso en el que se le informe al suscriptor o usuario sobre la eventual adopción de la medida y/o el inicio de la actuación, a fin de ser oído y permitirle la presentación de las pruebas y alegaciones que considere en su defensa, antes de que el prestador adopte una decisión.

Por lo tanto, el prestador tiene el deber de informar al suscriptor o usuario que ha iniciado una actuación tendiente a cortar el servicio de manera definitiva o suspensión del servicio[8], con el fin que este pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción.

Lo anterior, teniendo en cuenta que contra los actos de suspensión y terminación del contrato de servicios públicos, proceden los recursos de reposición ante el prestador y subsidiariamente de apelación ante esta Superintendencia, los cuales deberán ser interpuestos y presentados ante el prestador, en las oportunidades establecidas en el artículo 154 y siguientes de la Ley 142 de 1994.” (Subraya fuera del texto)

Es decir, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben tener en cuenta que existen situaciones que impiden adoptar la medida de suspensión y corte del servicio, esto es cuando la decisión ocasione el desconocimiento de derechos fundamentales de sujetos especialmente protegidos por la constitución o que afecten gravemente las condiciones de vida de una comunidad, así lo expresó esta Superintendencia en Concepto SSPD-OJ-2024-238 de la siguiente manera:

“Una de estas situaciones se presenta en relación con algunos inmuebles, y con algunas personas que gozan de especial protección constitucional, sin que ello signifique que dicha protección se pueda predicar de todas las personas o inmuebles. En efecto, la protección aludida se otorga únicamente cuando la decisión de suspender el servicio ocasione el desconocimiento de derechos fundamentales de sujetos especialmente protegidos por la Constitución, o que afecten gravemente las condiciones de vida de una comunidad.

Así lo expresó la Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2003, al señalar: (...)

“(...) A juicio de la Sala, no en todo caso de incumplimiento es válido suspender los servicios públicos domiciliarios, en el sentido de cortar totalmente el suministro de los mismos. Si el incumplimiento es involuntario u obedece a una fuerza insuperable; si además, el domicilio a que se destinan está habitado por personas que merecen una especial protección constitucional; si el servicio es de aquellos indispensables para garantizar otros derechos fundamentales como la vida, la igualdad, la dignidad o la salud; y si, por último, se dan las condiciones establecidas en la ley para la suspensión, lo que debe suspenderse es la forma de prestar el servicio público. Es decir, debe cambiar la forma en que se suministra el servicio y ofrecerle al destinatario final unas cantidades mínimas básicas e indispensables (...).

Con todo, esas cantidades mínimas deben ser fijadas por la Empresa de Servicios Públicos, en consideración a la cantidad de personas que habiten en el domicilio y con sujeción a criterios aceptables desde el punto de vista de su capacidad para garantizar los derechos a la vida, la salud y la dignidad(...)” (Subrayas fuera del texto).

“(...) De modo que lo real y definitivamente inconstitucional es la suspensión de los servicios públicos que reúna tres condiciones: 1o) que efectivamente recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional, 2o) que tenga como consecuencia directa, para él, un “desconocimiento de [sus] derechos constitucionales”, y 3o) que se produzca por un incumplimiento de las obligaciones que pueda considerarse como involuntario, debido a circunstancias insuperables e incontrolables por el sujeto especialmente protegido o por quienes cuidan de él. (...).”

Conforme con lo indicado, la imposibilidad de suspender el servicio, en este caso, de acueducto, se presenta cuando: (i) efectivamente recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional, (ii) que tenga como consecuencia directa para dicho usuario un desconocimiento de sus derechos constitucionales y, (iii) el incumplimiento de las obligaciones de pago pueda considerarse como involuntario, esto es, debido a circunstancias insuperables e incontrolables por el sujeto especialmente protegido o por quienes cuidan de él.

En todo caso, la carga de informar las condiciones citadas, para que no opere la suspensión del servicio por falta de pago es del usuario del servicio, salvo para los usuarios del nivel uno (1o) del SISBÉN, donde algunas condiciones se presumen.

Adicionalmente, es importante resaltar cuando el servicio sea de aquellos indispensables para garantizar otros derechos fundamentales como la vida, la igualdad, la dignidad o la salud; y si, por último, se dan las condiciones establecidas en la ley para la suspensión, lo que debe suspenderse es la forma de prestar el servicio público. Es decir, debe cambiar la forma en que se suministra el servicio y ofrecerle al destinatario final unas cantidades mínimas básicas e indispensables, en este caso, de agua potable. (subraya sostenida fuera del texto).

En ese orden de ideas, los prestadores no pueden suspender o cortar el servicio cuando (i) se afecte a un sujeto de especial protección constitucional (ii) cuando tenga como consecuencia directa para dicho usuario un desconocimiento de sus derechos constitucionales y (iii) cuando el incumplimiento de las obligaciones pueda ser considerado como involuntario, es decir que se deba a circunstancias insuperables e incontrolables por el sujeto especialmente protegido o por quienes cuidan de él.”

Bajo el contexto anterior, los prestadores de servicios públicos domiciliarios frente a situaciones de incumplimiento del contrato, como lo es la mora del usuario o suscriptor en el pago de la factura de los servicios públicos, según los límites máximos dispuestos en la norma o el contrato, o por fraude en los elementos para la prestación del servicio, están facultados para suspender el servicio de acuerdo con lo previsto para el efecto en el contrato de condiciones uniformes.

Por otra parte, es importante señalar que la suspensión y el corte del servicio son dos medidas diferentes, ya que la primera hace referencia a una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, esto es, hasta que el usuario de cumplimiento a la obligación de pago pendiente, o subsane la situación que generó dicha suspensión. Por su parte la terminación del contrato y corte del servicio es una medida diferente, pues implica que la prestación del servicio cesa de manera definitiva y se presenta cuando el usuario incumple los términos del contrato por varios meses o es reincidente.

II. Falla del servicio por interrupción en la prestación del servicio y deber de reparar

Frente a lo indicado por el consultante, en relación con las consecuencias que debería tener la suspensión reiterada y prolongada del servicio en el cobro que efectúan los prestadores, es preciso tener en cuenta que conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 136 de la Ley 142 de 1994: "La prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos". De igual manera, de acuerdo con el inciso segundo ibidem: "El incumplimiento de la empresa en la prestación continua del servicio se denomina, para los efectos de esta Ley, falla en la prestación del servicio".

De esta forma, de acuerdo con el régimen de los servicios públicos domiciliarios, la prestación del servicio debe ser efectuada de manera continua, eficiente y de buena calidad, so pena de incurrir en falla en la prestación del servicio, respecto de la cual el artículo 137 de la Ley 142 de 1994, señala que da derecho al suscriptor o usuario: (i) a la resolución del contrato; (ii) a que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo, o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos; y, (iii) a la indemnización de perjuicios, más el valor de las multas, sanciones o recargos que la falla le haya ocasionado al suscriptor o usuario; más el valor de las inversiones o gastos en que el suscriptor o usuario haya incurrido para suplir el servicio.

Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció en el Concepto SSPD-OJ-2025-191, en donde indicó:

“Reparaciones por falla en la prestación del servicio

El artículo 136 de la Ley 142 de 1994 señala que los prestadores tienen la obligación de prestar el servicio público domiciliario con calidad y continuidad, por lo que el incumplimiento de estos elementos configura una falla en la prestación del servicio, veamos:

“ARTÍCULO 136. CONCEPTO DE FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. la prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos.

El incumplimiento de la empresa en la prestación continua del servicio se denomina, para los efectos de esta Ley, falla en la prestación del servicio. (...)”

En ese orden de ideas, la falla en la prestación del servicio se puede presentar, ya sea por problemas de continuidad en la prestación, o por situaciones que afectan la calidad del servicio, desde luego, atendiendo la regulación existente en cada sector y para cada servicio. En todo caso, el artículo 137 ibídem establece que la falla del servicio da origen al derecho que tiene el suscriptor o usuario, a partir de su ocurrencia, a la resolución del contrato o a su cumplimiento con determinadas reparaciones, del siguiente modo:

“ARTÍCULO 137. REPARACIONES POR FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. La falla del servicio da derecho al suscriptor o usuario, desde el momento en el que se presente, a la resolución del contrato, o a su cumplimiento con las siguientes reparaciones:

137.1. A que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo, o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos, si la falla ocurre continuamente durante un término de quince (15) días o más, dentro de un mismo período de facturación. El descuento en el cargo fijo opera de oficio por parte de la empresa. (...)

137.3. A la indemnización de perjuicios, que en ningún caso se tasarán en menos del valor del consumo de un día del usuario afectado por cada día en que el servicio haya fallado totalmente o en proporción a la duración de la falla; mas <sic> el valor de las multas, sanciones o recargos que la falla le haya ocasionado al suscriptor o usuario; mas <sic> el valor de las inversiones o gastos en que el suscriptor o usuario haya incurrido para suplir el servicio.

La indemnización de perjuicios no procede si hay fuerza mayor o caso fortuito.

No podrán acumularse, en favor del suscriptor o usuario, el valor de las indemnizaciones a las que dé lugar este numeral con el de las remuneraciones que reciba por las sanciones impuestas a la empresa por las autoridades, si tienen la misma causa.”

Del contenido de esta disposición se resalta que, de la falla en la prestación del servicio debe surgir, las siguientes reparaciones a favor del usuario:

- Que se realice solo el cobro del consumo o de los bienes y servicios efectivamente prestados, sin que pueda cobrarse concepto diferente, si la falla en la prestación tiene una duración igual o superior a quince (15) días dentro del mismo periodo de facturación. El prestador del servicio, de oficio, deberá descontar el cargo fijo.

- Respecto de la falla en la prestación del servicio por interrupción de la continuidad, el prestador deberá atender las reparaciones señaladas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, en las cuales contempla reconocer las inversiones o gastos que el usuario o suscriptor haya incurrido para abastecerse del servicio público, sin embargo, en dicha disposición no se determina el modo o la reglamentación específica a la que debe sujetarse la prueba de los gastos o inversiones sufragados por el usuario, como lo es la entrega de una factura electrónica, por lo que esto debe ceñirse a las condiciones en las que se haya pactado en el contrato de condiciones uniformes.

En todo caso, es preciso reiterar que esta Superintendencia tiene, entre otras, la función de “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y Sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”, tal y como lo establece el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

Por lo que, si se considera que un prestador está omitiendo su obligación de prestar el servicio público domiciliario con calidad y continuidad, esto resulta contrario al régimen de los servicios públicos domiciliarios y por ende los usuarios o suscriptores pueden presentar ante esta Superintendencia la respectiva denuncia con el fin de que se inicien las investigaciones correspondientes y de ser el caso se imponga las sanciones a que hayan lugar, en los términos del artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

En particular, el usuario que desee presentar denuncia ante esta entidad deberá identificar al presunto infractor, enunciar los hechos evidenciados, describir la presunta conducta desplegada y exponer las normas que se consideran vulneradas, a efectos de que exista mérito para iniciar las investigaciones respectivas.”

De acuerdo con el concepto citado, en el caso que se presenten suspensiones continuas del servicio durante un mismo periodo de facturación, que constituyan falla del servicio, y sean iguales o superiores a quince días, el prestador deberá abstenerse de cobrar el cargo fijo, incluyendo en la factura solo el valor correspondiente al consumo efectivamente recibido por el usuario. Cabe aclarar que, la existencia de suspensiones no implica necesariamente una disminución del valor a pagar, ya que el consumo pudo no necesariamente disminuir.

III. Suspensión en interés del servicio

La Ley 142 de 1994 en su artículo 139 prevé los casos en que es admisible la suspensión en interés del servicio y por fuerza mayor, los cuales no se consideran falla en la prestación del servicio:

“ARTÍCULO 139. SUSPENSIÓN EN INTERÉS DEL SERVICIO. No es falla en la prestación del servicio la suspensión que haga la empresa para:

139.1. Hacer reparaciones técnicas, mantenimientos periódicos y racionamientos por fuerza mayor, siempre que de ello se dé aviso amplio y oportuno a los suscriptores o usuarios.

139.2. Evitar perjuicios que se deriven de la inestabilidad del inmueble o del terreno, siempre que se haya empleado toda la diligencia posible, dentro de las circunstancias, para que el suscriptor o usuario pueda hacer valer sus derechos.”

En consonancia con lo dispuesto en la ley, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[10] consagra las causales de suspensión del servicio de acueducto y alcantarillado en el artículo 2.3.1.3.2.5.22:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.5.22. Suspensión en interés del servicio. No es falla en la prestación del servicio la suspensión que haga la entidad prestadora de los servicios públicos con los siguientes fines:

1. Realizar reparaciones técnicas, mantenimientos periódicos y racionamientos por motivos de fuerza mayor, siempre que de ello se dé aviso amplio y oportuno a los suscriptores o usuarios.

2. que se haya empleado toda la diligencia posible dentro de las circunstancias para que el suscriptor o usuario pueda hacer valer sus derechos.

Parágrafo. La entidad prestadora de los servicios públicos deberá informar a la comunidad los términos de la suspensión del servicio, con una anticipación no inferior a veinticuatro (24) horas, salvo en caso fortuito o de fuerza mayor. (Decreto 302 de 2000, art. 25).”

De acuerdo con la norma señalada, no se considera falla en la prestación del servicio la suspensión que haga el prestador para: i) hacer reparaciones técnicas, ii) mantenimientos periódicos, iii) racionamientos por fuerza mayor, siempre que de ello se dé aviso amplio y oportuno a los suscriptores y usuarios, y iv) las que se hagan para evitar perjuicios que se deriven de la estabilidad del terreno o del inmueble. En los casos señalados, si bien existe una suspensión o no prestación del servicio por parte del prestador, no se configurará la falla en la prestación del servicio en los términos del artículo 136 de la Ley 142 de 1994, como se explicó anteriormente.

De otra parte, en referencia a la suspensión en interés del servicio, concepto que contrasta con la falla en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, y el índice de continuidad de distribución de agua para uso y consumo, es preciso citar lo indicado por esta Oficina a través del concepto SSPD-OJ-2021-598:

“(ii) Índice de continuidad de distribución de agua para uso y consumo.

El anexo 4 de la Resolución CRA 906 de 2019, modificado por el artículo 7 de Resolución 926 de 2020 y compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, desarrolla el Índice de Continuidad – IC, definiéndolo de la siguiente manera: 'El IC refleja el promedio mensual del número de horas/día de prestación efectiva del servicio público domiciliario de acueducto'.

Como justificación del índice de continuidad - IC la norma señala: 'La gestión y resultados de una persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto debe contar con una evaluación de los riesgos de cumplimiento y estratégicos del prestador, asociados a la disponibilidad del recurso hídrico por parte de los suscriptores bajo un criterio técnico e hidráulico'. (Subraya fuera de texto)

(...)

Así las cosas, es preciso señalar que la fórmula para obtener el IC no exceptúa las suspensiones que se lleven a cabo por interés del servicio, ni las causadas debido a daños por terceros para determinar el promedio mensual del número de horas/día de prestación efectiva del servicio público domiciliario de acueducto.

Lo anterior, en la medida que como se sustenta en la justificación del indicador, se pretende la evaluación para el prestador por área de prestación del servicio –APS de los riesgos de cumplimiento y estratégicos asociados a la disponibilidad del recurso hídrico frente a los usuarios.

Por su parte, el documento de trabajo de la Resolución CRA 926 de 2020 señala:

'3.4.3 CS.2.1 Índice de Continuidad – IC

El Índice de Continuidad – IC hace parte de la dimensión de Calidad del Servicio (CS) y subdimensión Distribución de agua para uso y consumo (CS.2); el cual, busca reflejar el promedio mensual de horas/día de prestación efectiva del servicio público domiciliario de acueducto en un nivel de análisis por APS. Para esto, la ficha técnica de este indicador identifica como fuente de información el Formulario de Facturación establecido en la Resolución SSPD 201713000039945 de 2017, o aquella que la modifique, adicione, sustituya o aclare del Sistema Único de Información – SUI'. (Subraya fuera de texto)

Siguiendo por la misma línea, es preciso anotar que la Comisión de Regulación de Acueducto y Alcantarillado -CRA y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros -SSPD-, expidieron la Circular Conjunta 16 de 2020, la cual en lo referente al IC establece:

'(...) de acuerdo con el documento de trabajo de la Resolución CRA 906 de 2019, '(...) se entiende por 'sector' aquel conjunto de suscriptores que comparten la misma cantidad de horas de prestación del servicio, durante el período de facturación. Con base en lo anterior, el prestador debe identificar la continuidad en horas para cada suscriptor durante el periodo de facturación y, posteriormente, agrupar los suscriptores que obtuvieron la misma cantidad de horas de continuidad para así obtener los 'sectores' de cada periodo de facturación.

El indicador IC evalúa únicamente la prestación del servicio público domiciliario de acueducto a través de redes de distribución, teniendo en cuenta que el numeral 14.22. del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define el servicio público domiciliario de acueducto, llamado también servicio público domiciliario de agua potable, como la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición.

Así mismo, el indicador refleja el promedio mensual del número de horas/día de prestación efectiva del servicio público domiciliario de acueducto. En este sentido, para la estimación de esta variable no se deben excluir las horas de suspensión en interés del servicio (en los términos definidos por el artículo 139 de la Ley 142 de 1994), ni las horas de suspensión debido a daños por terceros. Lo anterior implica que, tal como lo establece el documento de trabajo de la Resolución CRA 906 de 2019, el no contar con una continuidad total (24 horas/día) demuestra un riesgo que debe ser evidenciado; toda vez que la falla en la prestación del servicio es un incumplimiento de la persona prestadora en la prestación continúa del servicio, con las consecuencias que establece la Ley 142 de 1994 en su artículo 137.

Para el caso de prestadores que tengan definidas disposiciones en el CCU respecto de las horas de prestación del servicio, se recuerda que independientemente de dichos acuerdos se medirá la continuidad con base en el indicador establecido en la ficha técnica del Índice de Continuidad – IC'. (Subraya fuera de texto)

Por lo anterior, es preciso puntualizar que el mencionado indicador se centra en la verificación de la continuidad en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, por lo que no es dable excluir ningún factor que haya incidido en la misma, independiente de que generé (sic) o no falla en la prestación del servicio (...)” (Subraya fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, el Índice de Continuidad – IC, previsto en la Resolución CRA 906 de 2020, modificada por la Resolución CRA 926 de 2020 y actualmente compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, evalúa únicamente la prestación del servicio público domiciliario de acueducto a través de redes de distribución, y no tiene por objeto definir de forma exclusiva la responsabilidad por la falla en la prestación del servicio a la que refiere el artículo 136 de la Ley 142 de 1994. Este indicador tiene como finalidad “...contar con una evaluación de los riesgos de cumplimiento y estratégicos del prestador, asociados a la disponibilidad del recurso hídrico por parte de los suscriptores...”

Igualmente, este indicador refleja el promedio mensual del número de horas/día de prestación efectiva del servicio público domiciliario de acueducto. Para efectos de la estimación de esta variable, no se deben excluir las horas de suspensión en interés del servicio en los términos definidos por el artículo 139 de la Ley 142 de 1994, ni las horas de suspensión debido a daños por terceros.

De otra parte, respecto a la obligación de reporte de las suspensiones por parte de los prestadores en el Sistema Único de Información -SUI, y el impacto de estas en el indicador de calidad de los prestadores, la Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2025-072 indicó:

“De las normas en cita se resalta que la suspensión del servicio por parte de los prestadores de servicios públicos no constituye falla en la prestación del servicio cuando esta se realice con fines de racionamiento por fuerza mayor.

Sin embargo, la norma es clara en indicar que debe mediar aviso amplio y oportuno a los suscriptores o usuarios con anticipación no inferior a veinticuatro (24) horas, salvo que medie algún caso fortuito o de fuerza mayor. En ese sentido, para que no se configure una falla en la prestación del servicio por interrupción a la continuidad, la suspensión debe ser programada y comunicada con antelación a los usuarios.

Ahora bien, los prestadores del servicio público de acueducto deben realizar el reporte mensual al Sistema Único de Información- SUI, de las suspensiones del servicio y los usuarios que resultaron afectados. Dichas suspensiones deben clasificarse, con base en la clasificación de causales establecidas en el artículo 139 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.4.2.30 de la Resolución SSPD 20101300048765 del 2010, la cual tiene en cuenta situaciones que hacen parte de la operación de los sistemas y las condiciones ajenas al prestador que pueden afectar el servicio.

Bajo ese contexto, el articulo Resolución SSPD 20101300048765 del 2010, señala lo siguiente:

“Artículo 2.4.2.30 FORMATO. SUSPENSIONES SERVICIO DE ACUEDUCTO

Para los municipios en que el prestador desarrolla la actividad de distribución de agua potable se debe reportar la información a continuación. El formato solicita la siguiente información: (...)

4. Tipo de Suspensión. Por cada suspensión efectuada por el prestador del servicio público de Acueducto, se considerarán los siguientes tipos, de conformidad con el Artículo 139 de la Ley 142/94. El código 5 debe registrarse en todos los casos que por condiciones técnicas del sector no sea posible el suministro de agua en determinado período de tiempo.

Código	Tipo
1	Reparaciones técnicas y mantenimientos periódicos, con aviso oportuno a los usuarios
2	Racionamientos por fuerza mayor, con aviso a los usuarios.
3	Prevenciones en contra de la inestabilidad de inmuebles
4	Suspensiones no programadas, no avisadas.
5	Suspensiones por no oferta del servicio y no relacionada con ninguno de los suspensiones anteriores

(...)” De lo anterior se puede concluir que, las suspensiones Tipo 4 no programadas no avisadas, son las suspensiones que tienen un impacto sobre el indicador de continuidad, ya que presentan una asociación directa con el buen estado de la infraestructura de prestación del servicio, en esa medida, las suspensiones no programadas pueden configurar una falla en la prestación del servicio, la cual puede ser investigada y sancionada por esta Superintendencia. (...)

De acuerdo con el artículo 136 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de prestar el servicio público domiciliario en condiciones de calidad y continuidad; so pena de configurarse una falla en la prestación del servicio. Sin embargo, el legislador prevé en el artículo 139 ibídem que cuando la suspensión se realice con el fin de realizar reparaciones técnicas, mantenimientos periódicos y racionamientos por fuerza mayor no se constituye como falla en la prestación del servicio.

En este sentido, se debe analizar si las interrupciones que se efectúan por parte del prestador se enmarcan en alguno de los eventos en los cuales el legislador permite la suspensión en interés del servicio sin que constituya falla en la prestación del servicio.

Si por el contrario, la suspensión del servicio no es justificada ni se enmarca en alguno de estos supuestos, se podría configurar falla en la prestación del servicio, caso en el cual los usuarios afectados pueden informar y denunciar la situación particular ante esta Superintendencia con el fin de que, en el marco de lo instituido en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, inicie y adelante las investigaciones en contra del prestador del servicio, tendientes a que mejore la prestación, así como para que, de ser el caso, imponga las sanciones a que haya lugar por la omisión de brindar un servicio con calidad, continuidad y confiabilidad”.

IV. Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Es de señalar en primer lugar, que en desarrollo de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 365, 367 y 370 de la Carta Política, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, compendio normativo de carácter especial, aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y distribución de gas combustible y que por ende debe ser atendido por todas las personas que prestan los servicios aludidos.

Al respecto, es de manifestar que el legislador a través del artículo 75 de la ley en cita, atribuyó las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; así mismo, la determinación de las funciones específicas a su cargo, se encuentra establecida en los artículos 79 ibídem, y 6o del Decreto 1369 de 2020, normas que de manera general, circunscriben el ámbito de su competencia a desarrollar tales funciones sobre las personas que presten estos servicios, en referencia al cumplimiento, tanto de los contratos de servicios públicos que celebren, como de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y en consecuencia, sancionar sus violaciones.

En relación con las funciones asignadas a la Superintendencia, es pertinente traer a colación lo indicado por esta oficina, en el concepto SSPD-OJ-2021-493, en el que se indicó:

“(i) Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (...)

En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 75 determinó que las funciones presidenciales de control, inspección y vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios estarían en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Entidad creada en el artículo 76 ibídem como: “(...) un organismo de carácter técnico, (...) con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial. (...)” y en el artículo 79, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, determinó de manera específica las funciones a cargo de esta Superintendencia, las que de igual forma se encuentran consagradas en el Decreto 1369 de 2020.

Al respecto es de precisar que, las funciones descritas en los artículos 79 la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, son numerosas, pero de forma general circunscriben el ámbito de competencia de la Superintendencia a ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de los contratos de servicios públicos que celebren los prestadores de estos servicios y los usuarios de los mismos, así como sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos o actividades complementarias a los mismos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados y, en consecuencia, sancionar sus violaciones.

En cuanto a las funciones de inspección, vigilancia y control, cabe resaltar que legalmente no existe una definición de las mismas, motivo por el cual han sido la jurisprudencia y la doctrina las que han determinado su significado. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-570 de 2012, señaló:

'(...) Las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada, y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones.

Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control. (...)'.

Al respecto se advierte que, estas definiciones fueron emitidas por la Corte en relación con las funciones supervisoras de las Corporaciones Regionales; sin embargo, se ha considerado que aplican de igual forma a las Superintendencias, en la medida en que como se indicó, para estas tampoco existe una definición legal de tales funciones, las que en últimas deben ser desarrolladas por todas las entidades a las que les fueron otorgadas legalmente, en las mismas condiciones allí establecidas.

Ahora bien, vale indicar que, con el propósito de desarrollar cada una de las funciones a su cargo, la Superservicios despliega diferentes actividades y acciones tendientes a dar cumplimiento a las mismas, las que se traducen de forma primordial en el desarrollo de los diversos procesos y procedimientos que para ello se han implementado al interior de la Superintendencia.

Así, en cuanto a la función de inspección, las acciones que se desarrollan por parte de la Superservicios están encaminadas a efectuar el seguimiento y monitoreo de las actividades que ejecutan sus vigilados para efectos de establecer el efectivo cumplimiento del contrato de servicios públicos y de las normas a las cuales se encuentran sometidos. Dentro de tales acciones podemos citar, a manera de ejemplo, la práctica de visitas, inspecciones, solicitud y revisión de documentos, etc.

Con respecto a la función de vigilancia, las actividades que desarrolla están orientadas a prevenir y propender por la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios por los sujetos vigilados por la Superintendencia, así como el cumplimiento de las normas que regulan dicha prestación, razón por la cual, estas acciones van de la mano con la de inspección, dentro de las cuales podemos señalar: requerimientos, solicitud de documentos, revisión de balances y estados financieros, etc.

Con relación a la función de control, la Superservicios ejecuta acciones encaminadas a ordenar los correctivos que considere necesarios para superar aquellas situaciones irregulares en que incurran sus vigilados, así como a sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento jurídico al cual se encuentran sometidos. Estas acciones se manifiestan a través de la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en la adopción de la medida de toma de posesión, entre otros.

A manera de ejemplo podemos señalar que, la Superservicios adelanta investigaciones a través de las Direcciones de Investigaciones de las Superintendencias Delegadas, contra los prestadores de servicios públicos domiciliarios por infracciones al régimen, facultad que se activa ya sea por quejas o denuncias presentadas por los ciudadanos, o de oficio por el ejercicio mismo de sus funciones de inspección y vigilancia, cuando vislumbra la posible existencia de tales transgresiones, evento en el cual inicia la actuación administrativa que el procedimiento le indique para determinar tal circunstancia, la cual puede culminar en archivo o en la imposición de alguna de las sanciones contempladas en el referido artículo 81.

En efecto, dichas actuaciones pueden iniciar de forma oficiosa o por el recibo de una queja o solicitud de actuación administrativa, con fundamento en la cual y de considerarlo procedente, se formula el pliego de cargos, se surte la etapa probatoria en la que se practican las pruebas decretadas y finalmente, en la etapa de decisión, se expide el acto administrativo decisorio pertinente que puede ser sancionatorio o de archivo de la actuación, el cual debe ser notificado personalmente al investigado indicándole los recursos que legalmente proceden.” (Subraya fuera de texto)

Bajo el contexto del concepto citado, es preciso concluir que, en desarrollo del artículo 370 de la Constitución Política, las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios fueron asignadas a la Superservicios, entidad técnica que las ejecuta conforme con lo dispuesto, de manera principal, en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como en las demás disposiciones reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de estos servicios.

V. Defensa del usuario en sede de la empresa.

En materia de servicios públicos domiciliarios, el suscriptor, ya sea persona natural o jurídica, con la que el prestador ha celebrado el contrato de servicios públicos, así como el usuario, persona que se beneficia con la prestación del servicio público domiciliario, tal como lo indican las definiciones de los numerales 14.31 y 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, cuentan con el derecho a solicitar y obtener información oportuna de los prestadores, respecto de las actividades y operación involucrada en la prestación de estos, tal y como lo dispone el numeral 9.4 del artículo 9o ibídem:

“Artículo 9o Derecho de los usuarios. <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:

(...)

9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”

En este sentido, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 reconoce como de la esencia del contrato de servicios públicos, el derecho de los usuarios a presentar las peticiones, quejas y recursos ante el prestador del servicio de que se trate, al señalar:

“ARTÍCULO 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.” (Subraya fuera de texto)

Ahora bien, con respecto al tema que motiva la consulta, es preciso manifestar que, en el Título VIII, Capítulo VII de la citada ley, se encuentran previstos los mecanismos de “defensa de los usuarios en sede de la empresa”, es decir, las herramientas con que cuentan para controvertir las decisiones empresariales con las que no estén de acuerdo, como es el caso que el usuario se encuentre inconforme con el cobro efectuado, puede interponer los recursos de reposición y en subsidio de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 154 y siguientes de la Ley 142 de 1994, los cuales deben interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato, para lo cual deberá tenerse en cuenta que la factura no debe haber sido expedida en un término mayor a cinco meses.

De acuerdo con lo anterior, es preciso transcribir el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, que señala cuales son las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato de servicios públicos, y que son susceptibles de los recursos de ley, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.”

Conforme con lo dispuesto, los suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho a presentar las reclamaciones que consideren, en contra de las decisiones empresariales que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, y si la respuesta no les satisface, pueden interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación. Es importante resaltar que las decisiones que de forma expresa fueron señaladas por el legislador y que son susceptibles de recurso, corresponden a los actos de (i) negativa, (ii) suspensión, (iii) terminación, (iv) corte, y (v) facturación del servicio, tal como se desprende de su contenido.

En este orden de ideas, se observa que una de las razones por las que se puede efectuar tanto la reclamación como la interposición de los recursos procedentes, es la existencia de inconformidades con el proceso de facturación. En este caso, corresponde al prestador del servicio, atender la reclamación inicial y el recurso de reposición, a través de la expedición de los actos pertinentes, en los que se deberá consignar las razones que motivan la decisión que para el efecto adopte, y solamente luego de haber surtido dicha etapa, podrá esta Superintendencia avocar el conocimiento del caso, resolviendo el recurso de apelación interpuesto de forma subsidiaria al recurso de reposición.

En todo caso, en el evento en que se rechace el recurso de apelación por parte de la empresa, el suscriptor y/o usuario puede presentar el recurso de queja ante esta Superintendencia, con el fin de que revise el aspecto formal del rechazo del recurso de apelación y, determine la procedencia o no del mismo.

Así las cosas, será en este momento del procedimiento, cuando la Superintendencia podrá determinar si le asiste razón al usuario; o si, por el contrario, es el prestador quien tiene la razón con respecto a la situación reclamada, para lo cual esta entidad deberá efectuar el análisis de la información y documentos que conformen la correspondiente actuación.

Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 158 de la citada ley, la principal consecuencia jurídica de que un prestador no atienda las peticiones, quejas o recursos que presenten los suscriptores y/o usuarios del servicio, contra los actos de negativa, suspensión, terminación, corte o facturación del servicio, dentro del término de quince (15) días hábiles contados desde la fecha de su presentación, es la presunción de que éstas solicitudes han sido resueltas en forma favorable para el solicitante. Lo anterior, al configurarse el silencio administrativo positivo previsto en la norma.

Sobre el particular, y en cuanto a sus efectos y aplicación, esta Oficina ha indicado, “(...) en la norma transcrita el legislador consagra una presunción legal en virtud de la cual, si transcurridos 15 días el prestador no ha resuelto la petición presentada por un suscriptor o usuarios, se entenderá que la decisión del mismo respecto a tal petición es favorable al peticionario, instituto legal que opera de manera automática, es decir que no requiere tramite de protocolización para el efecto. En tal sentido, el acto ficto derivado del silencio administrativo positivo comentado, constituye un verdadero acto administrativo, en el que la voluntad de la empresa de servicios públicos es sustituida por la ley (...)”^[11].

En este sentido, y entendiendo que la respuesta o el acto ficto que surge, tiene un sentido positivo cuando se trata de los casos referidos, la ley le impuso la obligación al prestador de reconocer al suscriptor o usuario los efectos del mismo, dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término con el que contaba para responder, motivo por el cual la consecuencia principal para el prestador es la configuración y reconocimiento de los efectos del acto a favor del usuario/suscriptor, ya que de no hacerlo, este último puede solicitar a esta Superintendencia la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme con la ley, quien podrá adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto presunto.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se da respuesta a las preguntas formuladas en los siguientes términos:

“(...) 1. ¿Está facultada legalmente ACUAVALLE para suspender el servicio de acueducto con tan solo una factura vencida, o esta práctica desconoce lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y las normas reglamentarias vigentes?

2. ¿Constituye esta medida un abuso de posición dominante frente a los usuarios del servicio público esencial de acueducto? (...)”

La suspensión de un servicio público domiciliario es una alternativa otorgada a los prestadores, en la Ley 142 de 1994, ante el incumplimiento del contrato de servicios públicos. Frente al incumplimiento del contrato de servicios públicos o la mora del suscriptor o usuario del servicio en el pago de este, el prestador tiene la obligación de suspenderlo, ya que así lo determinó de forma expresa el legislador.

Como lo indican los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994, si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar los servicios facturados en el término previsto en el contrato, es obligación de la empresa de servicios públicos suspender el servicio, como máximo cuando estos incurran en mora de dos periodos consecutivos de facturación, si esta es bimestral o tres si es mensual, so pena que se rompa la solidaridad prevista en la citada disposición.

La suspensión y el corte del servicio son dos medidas diferentes. La suspensión hace referencia a una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, esto es, hasta que el usuario de cumplimiento a la obligación de pago pendiente, o subsane la situación que generó dicha suspensión; por su parte, la terminación del contrato y corte del servicio es una medida diferente, pues ella implica que la prestación del servicio cesa de manera definitiva.

Antes de adoptar la sanción de suspensión, el prestador debe garantizar al usuario o suscriptor el derecho al debido proceso, derecho de defensa y contradicción, permitiéndole discutir las facturas a su cargo y el acto de suspensión del servicio, por medio de la actuación administrativa establecida en el contrato, la cual implica: a) informarle al usuario sobre el inicio de la actuación administrativa, b) darle oportunidad de allegar pruebas o controvertir las que se tenga en su contra, c) permitirle interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la decisión, y d) abstenerse de efectuar la suspensión o corte hasta que estén resueltos y notificados los recursos interpuestos oportunamente.

En el caso de suspensión, se debe garantizar que se comunicó a los usuarios la adopción de la medida a través de un aviso previo adecuado, el cual puede estar incorporado en la factura del servicio, en la que se debe determinar la fecha límite de pago, la consecuencia de no pagar, los recursos que proceden contra la suspensión y la autoridad ante quien deben interponerse.

Al cumplir este procedimiento, y los demás requisitos a que hizo referencia la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2003, se garantiza que exista proporcionalidad en el ejercicio de los derechos de las empresas prestadoras frente a los derechos de los usuarios y de la comunidad.

Como se indicó, los prestadores deben tener en cuenta que la decisión de suspender el servicio no debe ocasionar el desconocimiento de derechos fundamentales de sujetos especialmente protegidos por la Constitución, o afectar gravemente las condiciones de vida de una comunidad, en los términos expresados por la Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2003, casos en los cuales deberá cambiar la forma en que suministra el servicio, ofreciendo a los destinatarios cantidades básicas e indispensables para garantizar los derechos fundamentales. En todo caso, es el usuario quien tiene la carga de informar a los prestadores las condiciones que ameriten su especial protección en caso que estas no se presuman.

Finalmente, dado que en el caso que se consulta, la conducta que se reprocha es la posibilidad de suspensión del servicio con una sola factura vencida, y como se indicó, esta es de una parte una facultad legal y de otra una obligación del prestador que debe ejercer de conformidad con lo que disponga el contrato de servicios públicos, esta determinación del prestador no se encuentra enmarcada dentro de las que constituyen abuso de posición dominante, en los términos del artículo 133 de la Ley 142 de 1994.

 “(...) 3. ¿Qué garantías tienen los usuarios frente a la suspensión reiterada e inesperada del servicio, y por qué razón, pese a tales interrupciones, las facturas no reflejan una disminución en el valor cobrado?

Como indica el artículo 136 de la Ley 142 de 1994, el incumplimiento por parte del prestador de la obligación de prestar el servicio de forma continua y con y calidad constituye -en términos generales- una falla del servicio, la cual da derecho al usuario, desde el momento en que se presente, a la resolución del contrato o su cumplimiento con las reparaciones previstas en el artículo 137 de la citada Ley.

Como indica el artículo 137 de la citada Ley, en caso de suspensiones que constituyan falla del servicio, iguales o superiores a 15 días continuos en un mismo periodo de facturación, las empresas solo podrán cobrar el consumo efectivamente recibido por el usuario, y deberán efectuar el descuento del cargo fijo de oficio, esto, adicional a la obligación de indemnizar los perjuicios que el usuario demuestre.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 142 de 1994, no se considera falla en la prestación, la suspensión en interés del servicio que lleva a cabo el prestador, con el propósito de: (i) hacer reparaciones técnicas; (ii) mantenimientos periódicos; (iii) racionamientos por fuerza mayor, siempre que de ello se dé aviso amplio y oportuno a los suscriptores y usuarios; y (iv) las que se hagan para evitar perjuicios que se deriven de la estabilidad del terreno o del inmueble.

Los prestadores deben informar a los usuarios sobre las interrupciones del servicio de agua potable con un aviso previo de mínimo 24 horas, salvo en los casos de caso fortuito o fuerza mayor, con el fin de se preparen y minimicen el impacto en sus actividades. Adicionalmente, los prestadores deben informar a la Superintendencia las suspensiones del servicio y los usuarios afectados.

4. ¿Qué mecanismos de vigilancia y control ejercerán las entidades competentes frente a estas prácticas de ACUAVALLE?

De conformidad con el artículo 370 de la Constitución Política, el control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, el cual es ejercido por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en virtud de las funciones presidenciales de control, la inspección y vigilancia de las personas prestadoras que los ofrecen. En forma correlativa, los prestadores deben prestar los servicios públicos, en condiciones de eficiencia, calidad y continuidad, pues lo contrario podrá acarrear la adopción de sanciones.

En este sentido, en cumplimiento de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se encuentran descritas en los artículos 79 la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020. La ejecución de dichas funciones, se efectúa por cada una de las dependencias de la Superintendencia, a través de las diversas actuaciones administrativas que desarrollan de acuerdo con las funciones que les han sido asignadas, a solicitud de los usuarios o de manera oficiosa.

Los artículos 79 de la Ley 142 de 1994, y 8o del Decreto 1369 de 2020, establecen como función a cargo de esta Superintendencia, la de sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios frente a la prestación del servicio (artículos 154 y 158, Ley 142 de 1994). Es decir que, luego conocer una conducta susceptible de investigación administrativa sancionatoria, y de adelantarla bajo la garantía del debido proceso, podrá la entidad imponer la sanción pertinente, si a ello hay lugar. En este sentido, cuantas veces un prestador incurra en tales omisiones, frente a las solicitudes de sus usuarios y/o suscriptores, podrá ser objeto de las sanciones mencionadas.

Los suscriptores y/o usuarios del servicio pueden presentar denuncias ante las Superintendencias Delegadas, en las que se evidencien posibles incumplimientos normativos por parte de los prestadores, para que se adelanten por parte de las Direcciones de Investigaciones las actuaciones administrativas sancionatorias pertinentes, en las que se garantice el debido proceso, tendientes a verificar la existencia de tales incumplimientos. Dichas actuaciones pueden culminar con la imposición de las sanciones señaladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

Recuerde que puede presentar su denuncia a través de los siguientes canales:

- Línea gratuita nacional:(+57) 01-8000-910305

- Línea de atención en Bogotá: (+57) 601-745-6011

- Correo electrónico: sspd@superservicios.gov.co

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5. ¿Qué acciones de defensa tienen los usuarios para evitar la aplicación de medidas que pudieran ser ilegales o desproporcionadas? (...)”

Conforme lo dispone el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, los usuarios pueden presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. A su vez, el artículo 154 ibídem determina que contra los actos de (i) negativa, (ii) suspensión, (iii) terminación, (iv) corte y (v) facturación, proceden los recursos de reposición ante el prestador y apelación ante esta Superintendencia, este último, tal como lo indica el artículo 159 ibídem, debe ser interpuesto de forma subsidiaria al de reposición y dentro del mismo término, sin que ello implique que deban presentarse en el mismo escrito o en el mismo momento.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 158 de la citada ley, la principal consecuencia jurídica de que un prestador no atienda las peticiones, quejas o recursos que presenten los suscriptores y/o usuarios del servicio, contra los actos de negativa, suspensión, terminación, corte o facturación del servicio, dentro del término de quince (15) días hábiles contados desde la fecha de su presentación, es la presunción de que éstas solicitudes han sido resueltas en forma favorable para el solicitante. Lo anterior, al configurarse el silencio administrativo positivo previsto en la norma.

En cuanto al silencio administrativo positivo en el contexto de los servicios públicos domiciliarios, este opera en los casos ya mencionados en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, mientras que sus efectos operan por ministerio de la ley, lo que significa, que la decisión positiva ficta surge con independencia de la investigación que adelante la Superservicios, con miras a sancionar al prestador por incumplir sus obligaciones, y lograr la efectivización de los efectos del silencio.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

LUIS FELIPE SALAMANCA CACHAY

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255293993352

TEMA: DEBIDO PROCESO EN LA SUSPENSIÓN DEL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO. FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. SUSPENSIÓN EN INTERÉS DEL SERVICIO. FUNCIONES DE LA SSPD. DEFENSA DEL USUARIO EN SEDE DEL PRESTADOR.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

7. “Por la cual se expide la Resolución Compilatoria respecto de las solicitudes de información al Sistema Único de Información - SUI de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo y se derogan las resoluciones 20094000015085, 20104000001535, 20104000006345, y 20104010018035”

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

9. “Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2003. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Bogotá, D.C., 25 de febrero de 2003.”

10. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

11. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Concepto SSPD-OJ-2013-747.