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CONCEPTO 433 DE 2025
(noviembre 18)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la determinación del consumo del servicio de acueducto, facturación, revisión previa, desviaciones significativas, defensa del usuario, medición, defensa del usuario y trámite de los recursos, silencio administrativo y suspensión, en el marco de la prestación del servicio de acueducto, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 84 de 1873(5)
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(8)
Resolución CRA 943 de 2021(10)
Concepto SSPD-OJ-2024-393
Concepto SSPD-OJ-2024-069
Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-34
Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-15 (Actualizado el 19 de agosto 2025)
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De acuerdo con el ámbito de la consulta y, si bien, la órbita de competencia de esta Superintendencia está circunscrita a inspeccionar, vigilar y controlar a los prestadores públicos en el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que están sujetos en el marco de las actividades directas y complementarias que desarrollan a partir de su objeto social, en el presente concepto se procederá a dar un contexto general y se procederá a dar respuesta a las preguntas planteadas en la consulta.
En este sentido, el entendimiento de esta Oficina Asesora es que la consulta está enmarcada en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, atendiendo al contexto descrito en los hechos de la comunicación remitida. De esta manera, a partir de las temáticas involucradas y la extensión del número de preguntas formuladas, se procederá a dar respuesta a cada una de ellas, en algunos casos como se podrá en el siguiente acápite, algunas se agruparán por estar relacionadas con una misma temática, en aras de dar respuesta en forma práctica y comprensible, brindando elementos generales que orienten al consultante.
CONCLUSIONES
De acuerdo con lo expuesto en las consideraciones, se procede a dar respuesta a las preguntas formuladas, de la siguiente manera:
Con el fin de abordar todos los temas objeto de la consulta, en primer lugar, se abordarán los cuestionamientos asociados a investigación previa y facturación. En segundo lugar, se dará respuesta a las preguntas relacionadas con medición en el servicio público de acueducto y alcantarillado y el cambio de medidores. En tercer lugar, se contestarán las preguntas relacionadas con la defensa del usuario en sede del prestador. Finalmente, se responderán las preguntas relativas a suspensión del servicio.
1. De la revisión previa y la facturación.
En relación con la revisión previa, el proceso de facturación y las desviaciones significativas en los servicios de acueducto y alcantarillado, es importante traer a colación lo señalado por esta Oficina Asesora en el Concepto SSPD-OJ-2024-069 en donde se indicó lo siguiente:
“(…) de conformidad con el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, previo a la preparación de la factura de cobro del servicio, están en la obligación de verificar si se presenta una desviación significativa.
Para el efecto, deben verificar si existe una variación positiva o negativa que supere un rango determinado en relación con el consumo promedio histórico del usuario, conforme con lo indicado en la regulación o el contrato, dependiendo el servicio de que se trate. La norma señala:
“Artículo 149. De la revisión previa. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso.” (Subraya fuera de texto)
En este sentido, el inciso 3 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 149 referido, señalan como obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios la de ayudar a los usuarios a detectar e investigar la causa de las fugas, así como determinar las razones de posibles desviaciones significativas en el consumo.
En efecto, sobre la investigación por desviación significativa para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, el artículo 1.13.1.6 de la Resolución CRA 943 de 2021, señala lo siguiente:
“Artículo 1.13.1.6. Desviaciones significativas. Para efectos de lo previsto en el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos, que comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que se señalan a continuación:
a. Treinta y cinco por ciento (35%) para usuarios con un promedio de consumo mayor o igual a cuarenta metros cúbicos (40m3).
b. Sesenta y cinco por ciento (65%) para usuarios con un promedio de consumo menor a cuarenta metros cúbicos (40m3).
c. Para las instalaciones nuevas y las antiguas sin consumos históricos válidos, el límite superior será 1.65 veces el consumo promedio para el estrato o categoría de consumo y el límite inferior será 0.35 multiplicado por dicho consumo promedio. Si el consumo llegara a encontrarse por fuera de estos límites, se entenderá que existe una desviación significativa.
PARÁGRAFO. En zonas donde exista estacionalidad en el consumo, la comparación del consumo a la que se refiere este artículo, podrá realizarse con el mismo mes del año inmediatamente anterior. (Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.20.6).”
En consecuencia, en el artículo transcrito se establecen los porcentajes específicos, a partir de los cuales se entiende que existe una desviación significativa, tanto para los aumentos como en las reducciones de los consumos que, comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a estos porcentajes.
De manera que, cuando se verifique la existencia de una variación en el consumo, debe adoptar mecanismos eficientes que le permitan investigar la causa respectiva. En este sentido, el prestador del servicio, en aras de ayudar al usuario a detectar las causas de una eventual desviación significativa del consumo, puede realizar visitas técnicas a los inmuebles de los usuarios, para lo cual, deberá atender el procedimiento y las indicaciones señaladas en el acápite anterior.”
De acuerdo con las precisiones del concepto referido es dable se procede a dar respuesta a las preguntas 1 y 2 del literal “C. INVESTIGACION PREVIA”, las cuales, se citan a continuación:
“C. INVESTIGACION (sic) PREVIA
1. Cuál es el debido proceso de investigación previa, conforme con lo previsto en el articulo (sic) 149 de la ley 142 de 1994.
2. Cuando se presenta una desviación significativa y cuál es el debido proceso que debe efectuar la empresa.”
De conformidad con el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, es obligación de las empresas de servicios públicos investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores al preparar las facturas. El debido proceso implica que, antes de emitir la factura, la empresa debe realizar una revisión previa para determinar si existe una variación positiva o negativa que supere los porcentajes establecidos por la regulación o el contrato.
A su vez, para el caso de los servicios de acueducto y alcantarillado se entiende por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos, que, comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes señalados en el artículo 1.13.1.6 de la Resolución CRA 943 de 2021.
Así pues, mientras se establece la causa de la desviación, la factura se hará con base en los consumos de períodos anteriores, de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes, o mediante aforo individual. Una vez aclarada la causa, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonan o cargan al usuario, según corresponda.
Dentro del procedimiento establecido, el prestador deberá notificar al usuario sobre la realización de la visita y en ella, efectuar las pruebas técnicas para determinar la causa de la desviación. Posteriormente, deberá notificar al usuario la fecha y hora de la visita, y en esta última, deberá elaborar un acta de visita con los hallazgos y observaciones, garantizando el derecho de defensa y contradicción del usuario.
Por lo anterior se concluye que, antes de facturar, la empresa debe investigar toda desviación significativa, informando al usuario que practicará las debidas pruebas técnicas y dejará constancia de las novedades en acta de la visita.
Ahora bien, de acuerdo con las consideraciones expuestas del concepto anteriormente citado, se procede a dar respuesta a las preguntas 1, 2 y 7 del literal “B. FRENTE A LA FACTURACIÓN” toda vez que su fundamento es el mismo:
“B. FRENTE A LA FACTURACION (sic)
1. La empresa de servicios públicos, está en la obligación de entregar la factura por promedio cuando existe una desviación significativa.
2. Es obligación del prestador emitir la factura por promedio, mientras se establece la causa del alto consumo
(…)
7. Si se presenta un alto consumo por desviación significativa, la empresa como debe liquidar el consumo para pago
Para empezar, es preciso indicar que el inciso 3 del artículo 146 de la Ley 42 de 1994 otorga la posibilidad al prestador de cobrar por promedio o por aforo por un solo período, únicamente cuando se haya detectado el sitio y la causa de la fuga. Esto permite establecer que, en los eventos en los que el prestador no haya detectado el sitio y causa de la fuga, no habrá lugar al cobro del consumo por promedio o aforo, y por ende, el cobro del servicio deberá hacerse a través de la diferencia real de lecturas que arroja el medidor individual.
Sin embargo, no se puede perder de vista que cuando se presenta una sospecha de fuga imperceptible y el usuario pone en conocimiento del prestador tal situación para que se realice el respectivo apoyo en la identificación de la fuga, y este, teniendo la obligación legal de ayudar al usuario en la detección del lugar y la causa de la fuga no lo hace, esta conducta resulta contraria al régimen de los servicios públicos domiciliarios y puede ser objeto de investigación y sanción por parte de esta Superintendencia.
A su vez, se procede a responder la pregunta 3 del literal “C. INVESTIGACION PREVIA”, pregunta que se encuentra relacionada con la explicación anterior, así:
“3. La empresa, debe realizar un acompañamiento al usuario con el fin de determinar la causa del alto consumo, o es una obligación del usuario determinar la existencia de un posible daño imperceptible, siendo que el usuario carece de los conocimientos técnicos”
En este punto, es importante precisar que la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas se traduce en que el prestador debe brindar al usuario la cooperación debida, auxiliarlo, utilizando los medios técnicos que tenga a su disposición para lograr la detección del sitio y causas de las fugas imperceptibles. En todo caso, no puede entenderse que la expresión “ayuda al usuario” implica un esfuerzo más allá al que pueda hacer el prestador; pero tampoco puede dársele la connotación de cualquier ayuda, toda vez que el prestador debe poner a disposición del usuario todas las herramientas con las que cuente para cumplir con la obligación de ayuda. Todo lo que realice el prestador debe ser consignado en las actas de visita y podrá usar cualquier medio audiovisual que permita determinar que cumplió el deber endilgado.
Facilitada toda la ayuda por parte del prestador, el usuario no puede obligarlo a realizar o ejecutar actividades más allá de las que haya suministrado en cumplimiento del mandato legal.
En todo caso, se advierte que el prestador por ninguna razón puede negarse a brindar la ayuda solicitad por el usuario, pues se reitera, ello implica el incumplimiento de la norma y podría dar lugar a la imposición de sanciones por parte de la Superservicios.
Adicionalmente, es importante señalar que si bien el prestador tiene la obligación de ayudar a detectar el sitio y la causa de la fuga, en el evento de que sea el usuario quien la detecta, antes de que el prestador inicie las acciones necesarias para el efecto, deberá el usuario realizar la reparación pertinente, ya que es su deber hacerlo, en razón a que es el único responsable del mantenimiento y cuidado de las redes internas que le permiten abastecerse del servicio público domiciliario, como bien lo señala el artículo 2.3.1.3.2.3.17. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 al indicar: “el costo de reparación o reposición de las acometidas y medidores estará a cargo de los suscriptores o usuarios, una vez expirado el período de garantía en los términos del artículo 15 de este capítulo. Es obligación del suscriptor o usuario mantener la cámara o cajilla de los medidores limpia de escombros, materiales, basuras u otros elementos”.
Por otro lado, cuando con ocasión de la fuga, pese a no ser detectada por el prestador se presenta una variación significativa entre los consumos anteriores y el periodo a facturar, el prestador debe investigar la causa de esta variación, pues así lo establece el artículo 149 de la Ley 142 de 1994. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso y de acuerdo con las condiciones pactadas en el contrato de condiciones uniformes.
En el evento, en el que el usuario haya solicitado la ayuda al prestador para detectar la fuga, pero esta no haya sido detectada, como el consumo debe calcularse con base en la medición real, es probable que se presenten altos consumos en la factura del usuario, razón por la que este podrá reclamar la factura del servicio solicitando se revisen los consumos y se reliquide la factura. Para estos efectos, debe tener en cuenta que en los términos del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, para reclamar la factura el usuario no debe realizar el pago de la misma, sin embargo, para la presentación de recursos debe pagar los valores que no son objeto de reclamo.
Por otro lado, respecto a las preguntas 4, 5 y 6 del literal “C. INVESTIGACIÓN PREVIA” se procede a dar respuesta, teniendo en cuenta que están relacionadas con la misma temática:
“C. INVESTIGACION (sic) PREVIA
(…)
4. La empresa debe realizar visita de inspección de oficio, cuando existe un alto consumo, o es una obligación del usuario solicitar la visita a la empresa.
5. La empresa me debe informar cuando me va a efectuar una visita de inspección 6. Que debe contener el acta de visita
Es necesario reiterar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, la empresa de servicios públicos está obligada a realizar visitas de inspección de oficio cuando se detecta un alto consumo o una desviación significativa respecto a los consumos anteriores del usuario, es decir que, la empresa debe actuar de oficio ante situaciones que puedan derivar en investigaciones de desviaciones significativas. Sin embargo, a pesar de la obligación que existe en cabeza del prestador, el usuario también puede solicitar la visita si considera que existe alguna anomalía.
Para ello, el prestador deberá agotar el debido proceso señalado para las visitas técnicas y, en general, para aquellas visitas que realice a los predios de los usuarios, teniendo en cuenta lo dispuesto el artículo 1.13.2.2.4 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021 que establece lo siguiente:
“(i) Los suscriptores o usuarios tendrán derecho a solicitar la asesoría o participación de un técnico particular o de cualquier persona.
(ii) De la visita deberá dejarse constancia en un acta que deberá ser suscrita por el personal del prestador que realice la visita y la persona que atienda la visita, la cual deberá ser, para todos los efectos legales, mayor de edad.
(iii) El prestador deberá dar aviso de la visita correspondiente con antelación mínima de tres (3) días hábiles, indicando la fecha y el momento del día, mañana o tarde, durante el cual se realizará la visita.
(iv) El suscriptor o usuario podrá renunciar a la posibilidad de contar con la asesoría o participación de un técnico, situación que se hará constar por escrito en el acta, con la firma del suscriptor o usuario.
(v) Si el suscriptor o usuario se niega a firmar el acta respectiva, el funcionario del prestador dejará constancia explicando las razones que motivan la no suscripción por parte del suscriptor o usuario y esta deberá contar con la firma de dos (2) testigos diferentes al personal de la empresa.
(vi) Se deberá dejar copia del acta suscrita al usuario o quien atienda la visita.”
Es importante destacar que, los datos consignados en el acta de revisión o en el informe deben ser claros y legibles, sin permitir tachaduras o enmendaduras. Una vez el acta sea firmada por el usuario o suscriptor, o por la persona que haya recibido la visita, y por el funcionario de la empresa prestadora o su contratista, el original quedará en poder de la empresa y se dejara una copia legible al usuario.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que el procedimiento establecido por la Resolución CRA 943 de 2021 tiene como objetivo garantizar la transparencia y la participación activa de los usuarios en la realización de las revisiones y visitas técnicas, al permitir que estos cuenten con la asesoría de un técnico y, además, que se documenten todas las actividades realizadas en la respectiva acta de visita, la cual, debe estar firmada tanto por el usuario o la persona que atienda la visita, como por el funcionario de la empresa que realiza la misma. Asimismo, el preaviso permite que los usuarios se preparen adecuadamente para atender la revisión o visita.
Por último, para dar respuesta respecto al contenido del acta de visita, es necesario que citar lo dispuesto por el Concepto SSPD-OJ-2024-393, en lo referente a la realización de la visita en donde se indica que la misma, debe constar en la respectiva acta de revisión, en la cual debe consignar, como mínimo, lo siguiente:
“i) fecha y hora de inicio de la verificación, ii) nombre del empleado o contratista responsable de la verificación y el número de identificación asignado por el prestador, o el documento de identidad, iii) dirección del inmueble donde se realiza la verificación, iv) tipo del usuario, v) nombre del usuario, suscriptor o suscriptor potencial, vi) número de identificación del usuario, vii) nombre de la persona que atendió la verificación, y viii) declaración suscrita por la persona que atiende la verificación donde deja constancia que le fue suministrada la información respecto del objeto de la visita.
Valga indicar que, en el evento en que la verificación no sea atendida por alguna persona en el predio, o que esta se niegue a firmar el acta, el prestador puede adelantar la revisión dejando constancia de tal situación. Dicha constancia, en cualquier caso, se entenderá rendida bajo la gravedad de juramento.
Además, es preciso resaltar que los datos consignados en la respectiva acta de revisión deben ser legibles y claros, sin que se acepten tachaduras o enmendaduras. También, una vez firmada por el usuario o suscriptor, o por quien atendió la revisión, y por el funcionario de la empresa prestadora y/o contratista, el original del acta quedará para la empresa prestadora, mientras que al usuario se le debe dejar una copia legible de dicho documento.
Por último, sobre las actas de visita, debe tenerse en cuenta que estas constituyen una actuación probatoria, sin que las mismas tengan el carácter de ser un acto administrativo. En ese sentido, dichas actas no son objeto de recursos, sino de contradicción en las futuras actuaciones administrativas en donde se pretenda que estas tengan valor probatorio. De igual forma, es preciso indicar que el usuario tiene derecho a estar asistido técnicamente durante la visita de revisión.”
Conforme al concepto citado anteriormente, es necesario resaltar que el acta de visita debe contener información detallada y cumplir requisitos de claridad y legalidad, toda vez que deja constancia de los hallazgos en la visita.
Ahora bien, frente a las preguntas 4, 5 y 6 del literal “B. FRENTE A LA FACTURACIÓN” se procede a dar respuesta, teniendo en cuenta que su fundamento es el mismo:
“B. FRENTE A LA FACTURACION
(…)
4. Si han transcurrido más de 12 periodos sin que la empresa haya entregado la factura, la empresa puede efectuar el cobro de la misma, pese a que la factura no ha sido puesta en conocimiento del usuario o suscriptor.
5. Como opera el artículo 150 de la ley 142 de 1994.
6. Cuantos (sic) días puede facturar el prestador, si su facturación es mensual.
Con el propósito de atender la inquietud planteada, es pertinente relacionar el contenido del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, que tiene el siguiente alcance:
“Artículo 150. De los Cobros Inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario” (Subrayado fuera de texto).
De la disposición referida se colige que, los prestadores de servicios públicos domiciliarios cuentan con un término máximo de cinco (5) meses para cobrar el valor que por error, omisión o investigación de desviación significativa no pudieron facturar de forma oportuna, salvo que se compruebe que hubo dolo por parte del usuario. Esto significa, que los prestadores no se encuentran facultados para incluir en la factura del servicio prestado, aquellos valores que, por error u omisión, no fueron incluidos en la misma, cuando han transcurrido más de cinco (5) meses desde que los estos se causaron.
Adicionalmente, dicho término debe contarse desde el momento en que se entregó la factura que debía contener el consumo y/o servicio no cobrado, tal como lo sostuvo esta Oficina Asesora a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-34, en donde se indicó lo siguiente:
“En este punto es importante resaltar que el artículo 150 previamente trascrito, constituye una limitante temporal para el prestador en cuanto al cobro de consumos que no pudo facturar en la oportunidad correspondiente.
Así, la prescripción para el cobro a través de la factura de bienes o servicios en un determinado periodo, se cuenta a partir del momento en que se entrega la factura de dicho periodo al usuario.
El artículo 150 establece taxativamente tres casos en los cuales opera la limitante, así como un evento exceptivo:
(i) Error del prestador
(ii) Omisión del prestador
(iii) Consumos determinados con ocasión de una investigación por desviaciones significativas artículo 149 LSPD)
(iv) Excepción: Comprobación del dolo de usuario
Es de recordar nuevamente que la Ley 142 en su artículo 150, impone que a menos que se compruebe el dolo del usuario, cuando la falta de facturación atienda a un error y omisión del prestador o una investigación por desviación significativa, solo pueden recuperarse dichos valores, hasta cinco meses después de que se entregó la factura en la cual debieron ser incluidos dichos valores.
(…) En complemento es de aclarar, que el artículo 150 habla de 'cobros' los cuales por definición y por ley, se efectúan mediante la expedición de un acto de facturación, de tal suerte, que los cinco meses involucrarán cualquier procedimiento que el prestador haya establecido en orden a determinar las causas de la desviación y de la eventual existencia de consumos a recuperar, así como la expedición del acto que procede para materializar dicho cobro, esto es, que si al cabo de los cinco meses de haber entregado la factura del periodo en el que se causaron los cobros no facturados, sin que el prestador haya procedido a expedir una nueva factura o un acto administrativo equivalente (en los términos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-1010-2008 precitada) cobrando dicho consumo dejado de facturar en tal oportunidad, ya no podrá exigir dicho pago, excepto si interviene el dolo del usuario.
Por supuesto, un acto de facturación por cobros o consumos que no fueron facturados, expedido con posterioridad al término de los cinco meses del artículo 150, se considerará como bien lo define dicha norma, como un cobro inoportuno, el cual será susceptible de las reclamaciones y los recursos establecidos en la Ley 142 de 1994, así como de las acciones jurisdiccionales que sean procedentes (…)” (Subraya fuera de texto).
En ese orden de ideas, todos los prestadores pueden cobrar retroactivamente los servicios y bienes efectivamente prestados y no facturados, siempre que cumplan con las condiciones antes explicadas del artículo 150 de la Ley 142 de 1994. Ello significa que, si un prestador del servicio público domiciliario cobra por fuera de los cinco meses siguientes a la fecha de entrega de la factura el valor que por error u omisión no incluyó en esa facturación, pierde el derecho a exigir dicho pago, salvo en los eventos de recuperación de consumos en los que el prestador demuestre el dolo del usuario.
Ahora, respecto a las preguntas 8 y 9 del literal “B. FRENTE A LA FACTURACIÓN” relacionadas con la facturación por promedio, se procede a dar respuesta, teniendo en cuenta que parte del mismo fundamento, así:
B. FRENTE A LA FACTURACION (sic)
(…)
8. En que (sic) casos la empresa puede facturar por promedio
9. Cuanto tiempo la empresa puede facturar por promedio
Como se mencionó con anterioridad, la regla general es que el consumo de los servicios públicos domiciliarios debe medirse con instrumentos apropiados, es decir, mediante la lectura real del medidor instalado en el inmueble. Sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, existen situaciones excepcionales en las que la empresa puede facturar por promedio.
Al respecto, las circunstancias excepcionales a que hace referencia la norma son las siguientes:
- Por la imposibilidad de medir con instrumentos de medida los consumos, sin que medie acción u omisión de las partes del contrato, evento en el cual la determinación del consumo se podrá efectuar solo por un período, utilizando para ello uno de los siguientes mecanismos, los cuales deben encontrarse previstos en los contratos de condiciones uniformes: (i) con fundamento en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario; (ii) consumos promedio de suscriptores o usuarios que tengan circunstancias semejantes; o, (iii) mediante la realización de un aforo individual. Para este caso, solo se puede facturar por promedio durante un periodo de facturación (un mes si la facturación es mensual, dos meses si es bimestral).
- Cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles, caso en el cual la determinación del consumo a través de los mecanismos indicados, esto es, por promedio o por aforo, de igual forma se realizará por un solo período. En este evento, una vez se haya detectado el sitio y la causa de la fuga, el usuario tiene dos (2) meses para arreglarlas, término durante el cual, el cobro del servicio se hará tomando el consumo promedio de los últimos seis meses. Para este caso, la empresa puede facturar por promedio durante el plazo de dos meses que tiene el usuario para reparar la fuga. Si el usuario no soluciona la fuga en ese tiempo, la empresa puede volver a facturar el consumo medido.
- Cuando la falta de medición del consumo se presente por acción u omisión atribuible al usuario o suscriptor del servicio, la determinación del valor del consumo se podrá efectuar, utilizando una de las tres formas ya señaladas; mientras que la falta de medición del consumo, por acción u omisión del prestador, le hará perder el derecho a recibir el precio. Para este caso, no existe un límite temporal específico para la facturación por promedio cuando la falta de medición es imputable al usuario.
En este sentido, se concluye que el legislador previó, de manera taxativa tanto los eventos en que se puede determinar el consumo sin medición del consumo real, es decir, sin efectuar las lecturas pertinentes del dispositivo de medida, como los mecanismos a través de los cuales el prestador del servicio puede efectuar la determinación del consumo facturable.
2. De la macromedición en el servicio público de acueducto y alcantarillado y el cambio de medidores.
Conforme con lo anterior, se procede a dar respuesta para las preguntas 1 y 2 del literal “A. FRENTE AL MACROMEDIDOR”, 3 del literal “B. FRENTE A LA FACTURACIÓN” y 7 del literal “D. FRENTE A LOS EQUIPOS DE MEDIDA”, teniendo en cuenta que todas hacen referencia a la macromedición y su fundamento es el mismo:
“A. FRENTE AL MACROMEDIDOR:
1. La empresa de (…) puede facturar el macromedidor si:
1. El conjunto cerrado cuenta con equipos de medida en cada unidad habitacional.
2. si el conjunto posee equipos de medida en zonas comunes.
B. FRENTE A LA FACTURACION (sic)
(…)
3. En qué casos la empresa puede facturar un macromedidor (sic)
(…)
D. FRENTE A LOS EQUIPOS DE MEDIDA
(…)
7. Si cuento con equipos de medida en zonas comunes, la empresa puede facturar el macromedidor.”
Para iniciar, es necesario nuevamente hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, respecto a que la regla general en materia de medición del consumo, es que esta se realice a través de la diferencia real de lecturas que arroja el instrumento de medida individual instalado para el efecto, esto es, entre un período de facturación y otro, mientras que, de forma excepcional, los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrán efectuar el cobro del consumo, empleando los mecanismos contemplados por el legislador en esta disposición, esto es, por promedio o por aforo. De esta forma para garantizar la medición, resulta cada inmueble debe contar con un equipo de medida individual, de acuerdo con lo establecido en el artículo 144 ibídem.
En ese sentido y en atención al contexto de la consulta, si la copropiedad posee equipos de medida en las zonas comunes, es decir, existe micromedición en estas áreas y los medidores instalados funcionan correctamente, la facturación del consumo de las zonas comunes debe hacerse conforme a la lectura de dichos medidores individuales.
Ahora bien, para explicar los aspectos relevantes de la macromedición de cara a la consulta, es necesario tener en cuenta la definición establecida en el artículo 1.2.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 en los siguientes términos:
“Artículo. 1.2.1. Definiciones.
(…)
Macromedidor. Es un medidor instalado en uno o varios de los diferentes componentes del sistema de acueducto (captación, a la entrada y salida de plantas de tratamiento, estaciones de bombeo, en tanques de almacenamiento, en sectores geográficos estratégicos de un sistema de distribución, entre otros).”
Conforme con la norma citada, para el caso de la consulta, el macromedidor se utiliza para medir tanto el flujo o caudal instantáneo de agua que circula a través de una tubería, así como el total acumulado de agua que ha fluido durante un tiempo determinado y solamente debe ser utilizado para los fines establecidos en las disposiciones vigentes. En tanto, el dispositivo de medida apropiado y que debe emplear el prestador para verificar o controlar, de forma temporal o permanente la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario, es el medidor de Control, el cual, tal como se determina en su definición, no debe ser utilizado para la facturación del consumo del servicio prestado.
Por lo anterior, se hace énfasis en que la condición para que la empresa de servicios públicos puede facturar el consumo a través de un macromedidor, es excepcional y aplica cuando no es técnicamente posible instalar medidores individuales en las zonas comunes del conjunto cerrado como es el caso de la consulta. En estos casos, el consumo de las áreas comunes se determina como la diferencia entre el volumen registrado por el macromedidor (medidor general o totalizador) y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales de las unidades habitacionales de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Ahora bien, si el macromedidor se utiliza porque no existe medición individual en las áreas comunes (es decir, no hay micromedidores en estas zonas), la copropiedad debe asumir los gastos de cambio y/o calibración del macromedidor, en concordancia con el artículo 144 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.1.3.2.3.11 del Decreto 1077 de 2015, que establecen que los usuarios deben reparar o reemplazar los instrumentos de medición cuando su funcionamiento no permite determinar adecuadamente los consumos o cuando hay instrumentos más precisos disponibles por desarrollo tecnológico.
Por el contrario, si la copropiedad cuenta con medición individual tanto en las unidades privadas como en las áreas comunes, el macromedidor cumple la función de medidor de control, esto es, solamente para la verificación y control de consumos no medidos. En este caso, el macromedidor es de propiedad del prestador del servicio y no puede trasladarse el costo de su adquisición, instalación o cambio al usuario o a la copropiedad. De manera que el pago por el cambio del macromedidor corresponde a la copropiedad únicamente cuando este se utiliza para facturar consumos no medidos en las áreas comunes por ausencia de micromedición. Si es un medidor de control, el costo lo asume el prestador del servicio.
Por lo anterior, en cualquier evento en que se considere que los dispositivos de medida presenten fallas, podrán los usuarios del servicio acudir ante el prestador, con el propósito de que realice las revisiones pertinentes, ya sea para efectos de corregirlas, enviando estos dispositivos al laboratorio correspondiente para su reparación, o para que se realice el cambio de estos, cambio cuyo costo estará a cargo del usuario.
Por otro lado, respecto a las preguntas sobre los equipos de medida, se procede a dar las siguientes respuestas:
1. Si la empresa determina a simple vista que el equipo de medida presuntamente presenta fallas, ¿quién tiene la obligación de remitir el medidor al laboratorio para establecer si se encuentra conforme o no?
La obligación de remitir el medidor al laboratorio recae en el prestador del servicio público de acueducto y alcantarillado. El prestador debe retirar el medidor, informar al usuario con al menos dos días hábiles de antelación, y remitirlo a un laboratorio debidamente acreditado para que se realice el examen de funcionamiento correspondiente. El resultado debe ser comunicado al usuario en un término no mayor a 30 días hábiles.
2. ¿Es deber de la empresa notificar el informe del laboratorio del equipo de medida?
Es deber del prestador notificar al usuario el resultado del laboratorio. La empresa debe poner en conocimiento del usuario las razones para reponer o reparar el equipo de medida, adjuntando el reporte de ensayo, certificado de calibración y/o informe técnico de inspección expedido por el laboratorio acreditado por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC), que es la entidad encargada de acreditar la competencia técnica de los organismos de evaluación de la conformidad en Colombia, según lo establece el Decreto 1471 de 2014. La función principal de la ONAC es la de acreditar, ante organismos regionales e internacionales, a las entidades de inspección y certificación, así como a los laboratorios de metrología y de ensayo que existan en el país.
3. ¿En qué casos la empresa no está en la obligación de realizar pruebas de laboratorio para realizar cambios de los equipos de medida?
La empresa no está obligada a realizar pruebas de laboratorio cuando el cambio del medidor obedece a avances tecnológicos, es decir, cuando existen instrumentos de medida más precisos disponibles en el mercado. En estos casos, el cambio se justifica por la mejora tecnológica; y no por el mal funcionamiento del equipo.
4. ¿El prestador puede cambiar mi medidor sin un resultado o valoración técnica de un laboratorio certificado, en el cual se determine el estado de mi medidor?
El prestador no puede cambiar el medidor por presunta falla sin contar con el resultado de un laboratorio acreditado que certifique el estado del equipo. El cambio por mal funcionamiento debe estar soportado en el informe técnico del laboratorio. La única excepción es el cambio por avance tecnológico, donde no se requiere la prueba de laboratorio sobre el estado del medidor.
5. Si mi equipo de medida se detiene, ¿cuál debe ser la forma de facturación y el debido proceso a seguir?
Si el medidor se detiene y no es posible medir el consumo, la empresa debe investigar la causa y, mientras se determina el motivo, puede facturar por promedio según lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, como se explicó en las respuestas a las preguntas sobre cobro por promedio y estimación del consumo. El usuario debe ser informado y se debe garantizar el debido proceso, incluyendo la revisión del medidor en laboratorio acreditado y la notificación del resultado.
6. ¿Cuál es el debido proceso de cambios de equipos de medida por falla o daño?
El debido proceso incluye: aviso previo al usuario sobre la revisión o retiro del medidor, levantamiento de acta donde consten las causas del retiro, remisión del medidor a laboratorio acreditado, entrega del informe técnico al usuario en máximo 30 días hábiles, y otorgamiento de un plazo para que el usuario repare o reemplace el medidor, según se haya establecido en el contrato de condiciones uniformes. Si el usuario no actúa en el periodo de facturación, la empresa puede realizar el cambio por cuenta del usuario.
3. Defensa del usuario en sede del prestador.
Sobre los derechos de los usuarios de servicios públicos de presentar peticiones, quejas y recursos ante una empresa prestadora de servicios públicos, el numeral 1 del artículo 5o de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1o de la Ley 2080 de 2021, establece que los usuarios de servicios públicos tienen el derecho fundamental de presentar peticiones, quejas y recursos ante las empresas que prestan dichos servicios.
En materia de servicios públicos domiciliarios, el suscriptor, ya sea persona natural o jurídica, con la que el prestador ha celebrado el contrato de servicios públicos, así como el usuario, persona que se beneficia con la prestación del servicio público domiciliario, tal como lo indican las definiciones de los numerales 14.31 y 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, cuentan con el derecho a solicitar y obtener información oportuna de los prestadores, respecto de las actividades y operación involucrada en la prestación de estos, tal y como lo dispone el numeral 9.4 del artículo 9 ibídem:
“Artículo 9o Derecho de los usuarios. <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:
(…)
9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”
En este sentido, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 reconoce como de la esencia del contrato de servicios públicos, el derecho de los usuarios a presentar las peticiones, quejas y recursos ante el prestador del servicio de que se trate, al señalar:
“Artículo 152. Derecho de Petición y de Recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.” (Subraya fuera de texto)
Ahora bien, es preciso manifestar que, en el Título VIII, Capítulo VII de la citada ley, se encuentran previstos los mecanismos de “defensa de los usuarios en sede de la empresa”, es decir, las herramientas con que cuentan para controvertir las decisiones empresariales con las que no estén de acuerdo, puede interponer los recursos de reposición y en subsidio de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 154 y siguientes de la Ley 142 de 1994, los cuales deben interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato, para lo cual deberá tenerse en cuenta que si la reclamación versa sobre la factura, esta no debe haber sido expedida en un término mayor a cinco meses.
Este derecho puede ejercerse sin la necesidad de un apoderado y puede realizarse verbalmente, por escrito, o mediante cualquier medio tecnológico o electrónico disponible. A su vez, las autoridades están obligadas a proporcionar información oportuna y orientación adecuada sobre los requisitos necesarios para presentar estas solicitudes, y se resalta que este derecho se encuentra garantizado en todo momento.
Conforme a lo anterior, se procede a dar respuesta a las preguntas de los literales “E. FRENTE A LAS PETICIONES”, “F. FRENTE A LAS NOTIFICACIONES”, “G. FRENTE A LOS RECURSOS”, “H. FRENTE A LOS SILENCIOS ADMINISTRATIVOS”, toda vez que los temas se encuentran asociados a la defensa del usuario.
E. FRENTE A LAS PETICIONES
1. ¿Cuál es el término para resolver las peticiones, quejas, reclamos o recursos?
El término para que la empresa de acueducto resuelva las peticiones, quejas, reclamos o recursos es de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación de conformidad con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.
2. ¿La empresa debe responder cada una de las pretensiones o puede hacer caso omiso a alguna de las peticiones?
La empresa está obligada a responder de fondo, clara, precisa y congruente cada una de las pretensiones formuladas en la petición. No puede omitir ninguna de ellas, ya que esto constituiría una vulneración al derecho fundamental de petición. Esta posición ha sido ampliamente reiterada por la Corte Constitucional puesto que, hace parte de los requisitos fundamentales de garantía del derecho constitucional fundamental de petición.
3. ¿Cuándo se pueden suspender los términos, y cuál es el debido proceso?
Los términos pueden suspenderse en situaciones excepcionales como, por ejemplo, la declaratoria de emergencia sanitaria, o por fuerza mayor debidamente justificada, y no aplica para la protección de derechos fundamentales, donde los términos deben cumplirse o, en su defecto, ampliarse razonablemente con la debida notificación al peticionario mediante acto administrativo motivado. Durante la suspensión, no corren los términos legales, incluidos los de caducidad y prescripción. La suspensión debe ser informada y justificada, y los términos se reanudarán al superarse la causa que la originó.
F. FRENTE A LAS NOTIFICACIONES
1. ¿Cuál es el debido proceso de notificación?
De conformidad con lo señalado en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, la notificación de la decisión sobre la petición se hará en la forma prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El debido proceso de notificación implica que la empresa debe notificar personalmente al usuario las decisiones que afecten la prestación del servicio, siguiendo los procedimientos establecidos en la Ley 1437 de 2011 y la Ley 142 de 1994. Si no es posible que se surta la notificación personal, se debe realizar la notificación por aviso.
También, en el evento en que se lleva a cabo la notificación electrónica, regulado principalmente por el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), la cual, solamente procede si el interesado ha aceptado de forma expresa ser notificado por este medio, indicando la dirección de correo electrónico donde desea recibir las notificaciones. No basta con consignar el correo en la petición; debe haber una manifestación clara de aceptación.
Se debe enviar la copia íntegra, auténtica y gratuita del acto al correo electrónico autorizado, incluyendo la anotación de la fecha y hora, los recursos que proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo y se entiende surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado accede al acto administrativo, hecho que debe ser certificado por la administración. Los términos para interponer recursos o ejercer derechos comienzan a contarse desde el día siguiente a aquel en que se entiende surtida la notificación, es decir, desde el acceso certificado al acto administrativo. Si la notificación electrónica no cumple con los requisitos legales, no se tiene por efectuada y debe realizarse por los medios tradicionales (personal, por aviso, etc.).
2. ¿Es obligación de la empresa enviar la citación de notificación?
Sí, la empresa está obligada a enviar la citación para la notificación personal, indicando el lugar, fecha y hora en que se realizará la diligencia. Cabe resaltar que en la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.
Ahora bien, si el interesado acepta ser notificado electrónicamente, y la notificación deberá adelantarse en los términos del artículo 56 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como se indicó en la respuesta anterior.
3. ¿Cuál es el término para realizar la diligencia de notificación personal?
La notificación personal debe realizarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto administrativo. Si no se logra, se debe proceder a la notificación por aviso.
4. ¿Cuándo opera la notificación por aviso?
El artículo 69 del CPACA, indica que, si no se puede realizar la notificación personal al cabo de los 5 días siguientes al envío de la citación, la misma se hará por aviso, que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil del interesado, acompañado de copia íntegra del acto administrativo, que indicara además, la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino, y en ese sentido deberá proceder la empresa.
5. Si solicito que la notificación sea al inmueble, ¿cuál es el debido proceso?
Si el usuario solicita que la notificación sea al inmueble, la empresa debe enviar el aviso a la dirección del inmueble donde se presta el servicio, siguiendo el procedimiento de notificación por aviso, mencionado en la respuesta anterior.
6. Si yo no autorizo la notificación electrónica, ¿la empresa puede efectuar esta notificación?
La notificación electrónica solo puede realizarse si el usuario la autoriza expresamente de acuerdo con lo establecido en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011. Si no hay autorización, la empresa debe utilizar los medios tradicionales de notificación, los cuales fueron expuestos con anterioridad.
G. FRENTE A LOS RECURSOS
1. ¿Cuándo operan los recursos?
Los recursos son un medio de impugnación, a través del cual los usuarios de servicios públicos domiciliarios pueden manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas a través de los recursos de reposición y en subsidio de apelación por el mismo prestador o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, respectivamente.
Conforme con lo anterior, se puede afirmar que los recursos a disposición del usuario pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato (artículo 154), y en los casos en que la decisión de la empresa tenga que ver con la negativa a contratar, con la suspensión terminación y/o corte del servicio, o con la facturación, caso en el que procede el recurso de reposición y en subsidio apelación.
2. ¿La empresa está en la obligación de informarme los recursos que proceden?
Sí, la empresa debe informar al usuario sobre los recursos que proceden contra el acto administrativo, la autoridad ante la cual se deben interponer y los términos para hacerlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
3. ¿En qué casos la empresa puede argumentar que no proceden los recursos?
La empresa puede argumentar que no proceden los recursos si se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno, o si la reclamación se presenta fuera del término legal establecido para tal fin.
4. ¿Cuál es el término para resolver el recurso de reposición?
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del decreto 2150 de 1995, las empresas prestadoras de servicios públicos deben resolver los recursos que presenten los suscriptores o usuarios dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que la respuesta a la petición se resolvió de manera favorable.
5. ¿Cuál es el término para resolver el recurso de apelación?
De acuerdo con los artículos 13 y 14 del CPACA., el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario; y sino fuere posible resolverlo en dicho término, “la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.
6. ¿Cuándo empiezan a contar los términos para presentar los recursos?
Los términos para presentar los recursos comienzan a contar a partir de la fecha de notificación del acto administrativo al usuario. De conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso de reposición debe ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión empresarial.
H. FRENTE A LOS SILENCIOS ADMINISTRATIVOS
1. ¿Cuándo se configura la existencia de un silencio administrativo?
El silencio administrativo positivo (SAP) se configura cuando la empresa no responde la petición, queja, reclamo o recurso dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, salvo que se demuestre que el usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas.
2. ¿Cuáles son las causales existentes? Explicar cada una de ellas.
a) Falta de respuesta oportuna: Cuando el prestador no responde la petición, queja o recurso dentro del término legal de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que se demuestre que el usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas.
b) Falta de respuesta de fondo: Si la respuesta no atiende de manera clara, precisa, concreta y congruente los hechos y pretensiones del usuario, es decir, no existe una respuesta material a la solicitud presentada.
c) Indebida notificación: Cuando la decisión adoptada no es puesta en conocimiento del peticionario en los términos indicados en la Ley 1437 de 2011, es decir, si la respuesta no es notificada adecuadamente al usuario dentro del plazo legal, se entiende que no hubo respuesta para efectos del silencio administrativo positivo.
3. Si la empresa no me realiza el debido proceso de notificación, ¿en qué incurre?
Si la empresa no realiza el debido proceso de notificación, incurre en una vulneración al derecho de defensa y contradicción del usuario, lo que puede dar lugar a la nulidad del acto administrativo y a sanciones por parte de la Superintendencia, sin perjuicio de que se configure el silencio administrativo positivo.
4. ¿Cuál es el término para que la Superintendencia realice una investigación por silencio administrativo?
El usuario puede solicitar la investigación ante la Superintendencia una vez vencido el término legal sin respuesta. No hay un término específico para que la Superintendencia inicie la investigación, pero debe hacerlo con base en la solicitud y las pruebas aportadas.
El silencio administrativo positivo en el contexto de los servicios públicos domiciliarios opera en los casos ya mencionados en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, mientras que sus efectos operan por ministerio de la ley, lo que significa, que la decisión positiva ficta surge con independencia de la investigación que adelante la Superservicios, con miras a sancionar al prestador por incumplir sus obligaciones, y lograr la efectivización de los efectos del silencio.
5. ¿Cuáles son las pruebas para demostrar que NO existe el SAP?
Las pruebas para demostrar que no existe el SAP son:
a) Prueba de que el usuario auspició la demora.
b) Prueba de que se requirió la práctica de pruebas y el término estuvo suspendido.
c) Evidencia de que la respuesta fue emitida y notificada dentro del término legal.
6. Si existen otros derechos de petición de la misma cuenta, ¿esos pueden desvirtuar la existencia de un SAP, si el silencio se presentó frente a una petición específica?
La existencia de otros derechos de petición sobre la misma cuenta no desvirtúa el silencio administrativo positivo (SAP) si el silencio se presentó frente a una petición específica. Cada petición debe ser resuelta individualmente y el SAP opera respecto de cada petición concreta no respondida.
Finalmente, en caso de que usted quiera ampliar la información contenida en el presente concepto, le invitamos a revisar el Concepto Unificado SSPD – OJU 2010–15 (11), actualizado el 19 de agosto 2025, el cual contiene mayor información sobre el tema de defensa del usuario.
4. De la suspensión del servicio.
En este aspecto es importante señalar que, en términos generales, es una alternativa legal otorgada a los prestadores, cuyo fundamento legal se encuentra consagrado en los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994 y opera ante el incumplimiento del contrato de servicios públicos en que incurren los suscriptores y/o usuarios, como lo es la mora del usuario o suscriptor en el pago de la factura de los servicios públicos, según los límites máximos dispuestos en la norma o el contrato, o por fraude en los elementos para la prestación del servicio.
Por otra parte, es importante señalar que la suspensión y el corte del servicio son dos medidas diferentes, ya que la primera hace referencia a una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, esto es, hasta que el usuario de cumplimiento a la obligación de pago pendiente, o subsane la situación que generó dicha suspensión. Por su parte la terminación del contrato y corte del servicio es una medida diferente, pues implica que la prestación del servicio cesa de manera definitiva y se presenta cuando el usuario incumple los términos del contrato por varios meses o es reincidente.
En efecto, vale precisar que la relación entre prestadores y usuarios surge por la celebración del contrato de servicios públicos, cuya existencia genera para las partes contractuales, una serie de derechos y obligaciones que deben ser cumplidas en pro de la adecuada prestación del servicio, dentro de las cuales encontramos la obligación del pago del servicio, el cual debe realizarse de forma oportuna, esto es, en la oportunidad señalada en las condiciones uniformes del mencionado contrato.
Es importante precisar que, ante la ocurrencia de circunstancias que dificulten el pago de las facturas, las partes del contrato de servicios públicos se encuentran facultadas para celebrar acuerdos de pago, pactos de refinanciación u otros compromisos de pago, con el propósito de que los usuarios morosos, puedan efectuar el pago de los valores pendientes de forma escalonada, sin que el prestador suspenda el servicio.
Estos acuerdos se suscriben en ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes y, por tanto, se encuentran por fuera de la órbita de competencia de esta Superintendencia, ya que son ajenos al régimen de los servicios públicos, ya que no se rigen por la Ley 142 de 1994 sino por el derecho privado, motivo por el cual su observancia o inobservancia no es de competencia de la Entidad.
En estos casos, el prestador y el usuario deudor tienen un doble vínculo contractual, (i) el que surge del contrato de servicios públicos, y (ii) el que surge del acuerdo de pago suscrito por las partes, los cuales, si bien son paralelos y han sido celebrados por las mismas partes, son independientes y autónomos.
Sobre el particular es de precisar que, todos los prestadores de servicios se encuentran facultados para celebrar estos acuerdos válidamente con los suscriptores y/o usuarios del servicio, tal como lo disponen los artículos 1494 y 1602 del Código Civil, y su propósito principal, es el de lograr el recaudo de las sumas que se encuentran en mora, sin necesidad de acudir a un proceso judicial, que puede hacer más dispendioso este recaudo.
De igual forma, ante el incumplimiento de los pagos convenidos por las partes a través de un acuerdo de pago, el prestador no podrá acudir al mecanismo de suspensión del servicio para compeler al usuario al pago del mismo, ya que dicha suspensión solamente opera frente al contrato de servicios públicos. En efecto, el acuerdo de pago constituye un nuevo título, a través del cual el prestador podrá hacer exigibles las obligaciones allí pactadas a cargo del usuario, que, si bien surgieron en razón de la ejecución del contrato de servicios públicos, constituyen un contrato distinto.
En todo caso, es importante indicar que la celebración de acuerdos de pago, pactos de refinanciación u otros compromisos de pago, es facultativa de las partes del contrato de servicios públicos, es decir, no es obligatoria su celebración, pues se reitera, este es un asunto que obedece al ejercicio de la libre autonomía de la voluntad de las partes.
Ahora bien, una vez realizadas las precisiones anteriores, se procederá a dar respuesta a sus preguntas de la siguiente manera:
“I. FRENTE A LAS SUSPENSIONES
1. La empresa me puede suspender el servicio si en la actualidad presento reclamaciones en la empresa y ante la superintendencia de servicios públicos.
2. Si la empresa envía la factura a cobro coactivo me puede suspender el servicio si estoy en reclamación”
De acuerdo con el contexto anterior, es necesario recalcar que la empresa de servicios públicos no puede suspender, terminar o cortar el servicio mientras se encuentren en trámite reclamaciones o recursos interpuestos oportunamente por el usuario, ya sea ante la empresa o ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, y en esta situación, la empresa debe esperar a que se resuelvan y se notifiquen las decisiones sobre las reclamaciones y recursos antes de proceder a la suspensión del servicio o el cobro coactivo.
No obstante, es importante que el usuario acredite el cumplimiento del requisito de procedibilidad pagando las sumas que no son objeto de reclamación, o el promedio de los últimos cinco periodos. Así pues, si el usuario no paga las sumas no reclamadas, la empresa podría suspender el servicio por esos valores, aunque exista una reclamación sobre otros conceptos.
Ahora bien, por regla general, los prestadores de servicios públicos domiciliarios pueden cobrar su cartera morosa a través de la justicia ordinaria en la jurisdicción civil. Solamente las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios, o los municipios prestadores directos de estos servicios, podrán cobrar las obligaciones derivadas de los servicios prestados a través de la jurisdicción coactiva, sin perjuicio de la posibilidad de efectuarlo por vía ordinaria.
Respecto al cobro coactivo, este puede iniciarse desde el momento en que vence el plazo establecido para el pago en la propia factura, según lo pactado en el contrato de condiciones uniformes entre el usuario y el prestador, es decir, una vez transcurre el término que se otorga al usuario para pagar la factura y este no lo hace. Si la factura ha sido objeto de reclamación o de recursos por parte del usuario, la exigibilidad del pago se suspende hasta que la factura quede en firme, es decir, cuando se resuelvan definitivamente las reclamaciones y recursos interpuestos o cuando se han agotado los recursos y la decisión administrativa es definitiva.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente.
LUIS FELIPE SALAMANCA CACHAY
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20255293892472
TEMA: SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
Subtemas: Determinación del consumo. Facturación. Revisión previa. Desviaciones significativas. Medición. Defensa del usuario y trámite de recursos. Silencio Administrativo. Suspensión.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Código Civil Colombiano”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"
8. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
9. “Por el cual se dictan normas sobre intervención en la economía para el ejercicio de las funciones de acreditación de organismos de evaluación de la conformidad que hagan parte del Subsistema Nacional de la Calidad y se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio”.
10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.
11. https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_2010-15_2025.htm
