CONCEPTO 434 DE 2025

(noviembre 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Ref. Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽²⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽³⁾, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015⁽⁴⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas al servicio público domiciliario de aseo en el marco de la actividad de aprovechamiento de conformidad con el Decreto 1381 de 2024, las cuáles, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994⁽⁵⁾

Decreto 410 de 1971⁽⁶⁾

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015⁽⁷⁾

Decreto 1381 de 2024⁽⁸⁾

Resolución 1407 de 2018⁽⁹⁾ del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

SSPD-OJU-2025-352

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Claro lo anterior, con el fin de brindar algunos elementos que orienten la consulta, se efectuarán algunas consideraciones a partir de los siguientes ejes temáticos: (i) Generalidades del Servicio de Aseo y la actividad de aprovechamiento; y, (ii) Actos y operaciones mercantiles.

(i) Generalidades del Servicio de Aseo y la Actividad de Aprovechamiento

De manera inicial, a efectos del desarrollo del concepto solicitado se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

Servicios públicos⁽¹⁰⁾: Son todos los servicios y actividades complementarias a los que se aplica esta ley.

Servicios Públicos Domiciliarios⁽¹¹⁾: Son los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible.

Servicio Público de Aseo⁽¹²⁾: Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento.

Aprovechamiento en la prestación del servicio público de aseo⁽¹³⁾: Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos sólidos ordinarios aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento, así como su clasificación, y pesaje por parte de la persona prestadora.

Residuo sólido⁽¹⁴⁾: Es cualquier objeto, material, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo. Igualmente, se considera como residuo sólido, aquel proveniente del barrido y limpieza de áreas y vías públicas, corte de césped y poda de árboles. Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en aprovechables y no aprovechables.

Residuo sólido ordinario aprovechable⁽¹⁵⁾: Es un material o elemento sólido potencialmente aprovechable (tal como plástico, textil, madera, vidrio, cartón, papel, metal) presentado por el usuario para su recolección y transporte selectivo por parte del prestador de la actividad de aprovechamiento. Se incluyen en esta definición aquellos envases y empaques que se recolectan y transportan en el marco del servicio público de aseo.

Residuos efectivamente aprovechados⁽¹⁶⁾: Residuos sólidos ordinarios aprovechables que han sido clasificados, y pesados en una Estación de Clasificación y Aprovechamiento - ECA por la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento y que han sido reincorporados al ciclo productivo, contando con factura de venta a un comercializador o a la industria, cumpliendo con los requisitos tributarios que exija la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiente⁽¹⁷⁾: Son aquellas organizaciones constituidas en su totalidad por recicladores de oficio, que se registren ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y cuyo objeto social incluye la actividad de aprovechamiento.

Reciclador de oficio⁽¹⁸⁾: Persona natural que goza de especial protección constitucional, que realiza de manera habitual las actividades de recuperación, recolección, transporte y clasificación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables para su posterior reincorporación al ciclo económico productivo, y que deriva el sustento propio y familiar de esta actividad.

De acuerdo con las definiciones descritas, los servicios públicos domiciliarios a los cuales les aplica la Ley 142 de 1994, de conformidad con el artículo 1o son los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible. De manera particular, el servicio público de aseo corresponde al de recolección de residuos, principalmente sólidos. Este servicio incluye las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos, a las cuales, también les aplica el régimen de servicios públicos domiciliarios.

De este modo, la recolección de residuos sólidos es la actividad principal e inherente del servicio público domiciliario de aseo. El aprovechamiento es una de las actividades complementarias de dicho servicio, esta actividad comprende: (i) la recolección de residuos sólidos ordinarios aprovechables, (ii) el transporte selectivo hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento – ECA y (iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA.

Cobra importancia para efectos de la consulta que nos ocupa, la definición de residuos sólidos y residuos sólidos ordinarios; en tanto que un residuo sólido, en términos generales, se entiende como cualquier objeto, material, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo. Estos residuos se dividen en aprovechables y no aprovechables.

Por su parte, se resalta de las definiciones el concepto de residuo sólido ordinario aprovechable, así:

“Residuo sólido ordinario aprovechable⁽¹⁹⁾: Es un material o elemento sólido potencialmente aprovechable (tal como plástico, textil, madera, vidrio, cartón, papel, metal) presentado por el usuario para su recolección y transporte selectivo por parte del prestador de la actividad de aprovechamiento. Se incluyen en esta definición aquellos envases y empaques que se recolectan y transportan en el marco del servicio público de aseo.”

En ese orden de ideas, de acuerdo con la reglamentación esta clase de residuo corresponde a un material potencialmente aprovechable, dentro del cual se entienden incluidos los envases y empaques que se recolectan en el marco del servicio público de aseo, por un prestador de la actividad de aprovechamiento. Valga mencionar, que no tienen valor de uso para quien los genera y entrega, pero son susceptibles de reincorporación a un proceso productivo.

Ahora bien, son considerados residuos efectivamente aprovechados aquellos residuos sólidos ordinarios aprovechables que han sido clasificados y pesados en una Estación de Clasificación y Aprovechamiento - ECA por la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, y que han sido reincorporados al ciclo productivo, contando con factura de venta a un comercializador o a la industria, cumpliendo con los requisitos tributarios que exija la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Una vez comercializados ingresan a la cadena productiva, para lo cual la organización de recicladores de oficio debidamente registrada en el Registro Único de Prestadores de servicios públicos- RUPS ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)⁽²⁰⁾, debe demostrar la venta o transferencia a un comercializador o industria.

La remuneración tarifaria de la actividad de aprovechamiento se efectúa con base en las toneladas efectivamente aprovechadas, una vez cumplidos los requisitos de la cadena y la comercialización, de tal forma que la recuperación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables son reconocidos vía tarifa, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3.2.5.2.7. del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el artículo 3o del Decreto 1381 de 2024, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.3.2.5.2.4. REGISTRO ANTE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (SSPD). <Artículo modificado por el artículo 3o del Decreto 1381 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán registrarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 o la norma que la modifique o sustituya.

PARÁGRAFO 1o. Dentro de los (5) cinco días siguientes a la inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) notificará de la inscripción a la entidad territorial correspondiente con el fin de que esta última pueda realizar la verificación de que trata el artículo 2.3.2.5.2.5 del presente decreto.

PARÁGRAFO 2o. Con el fin de demostrar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) que la organización está conformada por recicladores de oficio, las organizaciones de recicladores deberán suministrar un archivo en medio magnético con los datos de identificación de todos los miembros de la organización de manera tal que se pueda verificar que al menos el 90% de estos se encuentran registrados en el censo de recicladores del municipio o distrito donde presta el servicio la organización de recicladores.”

No obstante, la reglamentación reconoce que pueden existir personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento que no sean organizaciones de recicladores de oficio, pero su participación queda supeditada a lo establecido en el decreto para los demás actores, según lo dispone el artículo 2.3.2.5.6.3 Ibídem:

“ARTÍCULO 2.3.2.5.6.3. CONDICIONES PARA LAS PERSONAS PRESTADORAS DIFERENTES A LAS ORGANIZACIONES DE RECICLADORES DE OFICIO. Las personas prestadoras, diferentes a las organizaciones de recicladores de oficio, que se encuentren desarrollando la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo, podrán continuar prestando la actividad únicamente en las áreas de prestación de servicio ya registradas en el RUPS. En todo caso, estas personas, diferentes a las organizaciones de recicladores de oficio que gocen de esta condición, deberán concertar con las ORO para garantizar que los recicladores tengan un acceso cierto y seguro a los residuos aprovechables. En el caso de que no haya acuerdo respecto del acceso a los residuos, a petición de cualquiera de las partes, se deberá acudir a lo establecido en el artículo 73 numeral 9 de la Ley 142 de 1994 o la norma que lo modifique o sustituya.

De lo expuesto previamente, se desprende que tanto las organizaciones de recicladores de oficio como las personas prestadoras en las condiciones enunciadas en el artículo antes transcrito, deben registrarse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos- RUPS y reportar la información al Sistema Único de Información- SUI requerida por la Superintendencia de Servicios públicos domiciliarios, conforme lo establece el artículo 2.3.2.5.4.1. del decreto en comento.

“ARTÍCULO 2.3.2.5.4.1. REPORTE AL SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN (SUI). <Artículo modificado por el artículo 3o del Decreto 1381 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán reportar al Sistema Único de Información - de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) la información que, para el efecto, establezca dicha entidad, teniendo en cuenta los criterios diferenciales para las organizaciones de recicladores de oficio y la progresividad para la regularización establecidos en el presente decreto.”

En este sentido, esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJU-2025-352 manifestó:

(…) En el marco del servicio público de aseo, toda persona natural o jurídica que desarrolle cualquiera de las actividades que lo integran, debe constituirse en alguna de las formas autorizadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, a saber:

“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17.”

Además, el prestador debe cumplir con las obligaciones derivadas del régimen de los servicios

públicos domiciliarios, entre otras:

- Obtener las concesiones y permisos ambientales y sanitarios, así como los permisos municipales los cuales aluden los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.

- Informar el inicio de actividades a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y a la CRA, conforme lo establece el numeral 11.8, artículo 11 de la Ley 142 de 1994.

- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en consideración de la función asignada en el numeral 79.4, artículo 79 de la Ley 142 de 1994 crea y administra el Sistema Único de Información (SUI), regulado por los artículos 14 y 15 de la Ley 689 de 2001, los cuales fueron adicionados al artículo 53 de la Ley 142 de 1994. A dicho sistema, cada prestador en consideración del servicio público domiciliario y actividad o actividades que desarrolle, deberá realizar el cargue de información requerida por esta Superintendencia dentro de los términos y forma que sea señalado en los actos administrativos emitidos, cuando efectivamente inicie la prestación.

- Cumplir con la normativa sectorial, entre otros, Ley 142 de 1994, Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, la regulación emitida por la CRA y las disposiciones de la SSPD, y demás normas complementarias vigentes (…).”

En el referido concepto se pueden evidenciar una serie de obligaciones derivadas del régimen de los servicios públicos que deben cumplir las personas habilitadas, entre otras, las obligaciones de registro y reporte de información.

Finalmente, cabe hacer referencia a la Resolución 1407 de 2018, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que, en su artículo 2o, respecto de su ámbito de aplicación, establece que aplica en todo el territorio nacional a los productores de envases y empaques y fabricantes o importadores de productos plásticos de un solo uso, según lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 2232 de 2022, a los productores de productos plásticos de un Solo uso, conforme a lo dispuesto en el numeral 9 del parágrafo del artículo 5o, el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 2232 ibidem y el artículo 2.2.7C.7 del Decreto 1076 de 2015 y a las entidades públicas y privadas conforme al parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2232 de 2022. Así mismo, aplica a los residuos de envases y empaques de ventas primarios, Secundarios o de único uso, entendidos como todo recipiente, embalaje o envoltura de papel, cartón, plástico, vidrio y metal, nacionales o importados, puestos en el mercado nacional y que están concebidos para constituir una unidad de venta al consumidor final, y a los productos plásticos de un solo uso.

En este sentido es importante aclarar que las disposiciones de la mencionada Resolución 1407 de 2018 aplican sin perjuicio de las disposiciones vigentes sobre el servicio público domiciliario de aseo, que serán exigibles siempre que el aprovechamiento de los residuos de envases y empaques se desarrollen en el marco de este servicio, como se desprende del parágrafo segundo⁽²¹⁾ de la norma en comento.

En línea con lo anterior, y a efectos de precisar el alcance del ámbito de aplicación de la Resolución mencionada, el aprovechamiento de envases y empaques está definido en el artículo 3o como los: “Proceso(s) mediante el(los) cual(es) los residuos de envases y empaques se recuperan, por medio de la reutilización el reciclaje, la valorización energética, y/o el coprocesamiento, con el fin de incorporarlos al ciclo económico para la generación de beneficios sanitarios, ambientales, sociales o económicos”.

Bajo el contexto descrito, los literales b) del artículo 14; a) y d) del artículo 15 de la citada Resolución 1407 de 2018, establecen una serie de obligaciones para los gestores de este tipo de residuos, así como frente a las empresas transformadoras de estos, en el marco de colaboración para la implementación y cumplimiento de los planes de gestión ambiental de residuos de envases y empaques que deben ser formulados y presentados por los productores de dichos residuos ante la ANLA, como autoridad ambiental y competente para conocer de estos procesos. Los artículos en comento disponen:

“ART. 14. –Obligaciones de los gestores de residuos de envases y empaques. Toda persona natural o jurídica, que realice la recolección, clasificación y pesaje de los residuos de envases y empaques, deberá cumplir con las siguientes obligaciones:

(…)

b) Reportar cobertura, capacidad de almacenamiento y la información solicitada para fines de cumplimiento a los Planes de gestión ambiental de residuos de envases y empaques a los cuales se encuentren vinculados, en cuanto a los residuos de envases y empaques gestionados;

(…)

ART. 15. –Obligaciones de las empresas transformadoras. Toda persona natural o jurídica que transforme el material aprovechable en materia prima y/o producto final y lo devuelva a la cadena productiva y/o realice su valorización energética, deberán cumplir con las siguientes obligaciones:

a) Apoyar a los productores en la implementación de los planes de gestión ambiental de residuos de envases y empaques de los productores presentados ante la ANLA;

(…)

d) Expedir certificación a los planes de gestión ambiental de residuos de envases y empaques presentados a la ANLA, que incluya la información contenida en el formato del Anexo I “Formato de certificación de residuos de envases y empaques aprovechados” que forma parte de la presente resolución; (…)”.

(ii) Actos y Operaciones Mercantiles

La operación comercial o mercantil no es exactamente lo mismo que un acto de comercio, aunque están estrechamente relacionados en el ámbito jurídico y económico. La operación comercial suele entenderse como la realización concreta de uno o varios actos de comercio, generalmente en el contexto de la actividad habitual de una empresa o comerciante. En otras palabras, la operación comercial es la ejecución práctica de los actos de comercio, los cuales se encuentran definidos en el artículo 20 del Código de Comercio, en donde se establece una lista de actos que se consideran mercantiles, tales como:

“ARTÍCULO 20. <ACTOS, OPERACIONES Y EMPRESAS MERCANTILES - CONCEPTO>. Son mercantiles para todos los efectos legales:

1) La adquisición de bienes a título oneroso con destino a enajenarlos en igual forma, y la enajenación de los mismos;

2) La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos; el arrendamiento de los mismos; el arrendamiento de toda clase de bienes para subarrendarlos, y el subarrendamiento de los mismos;

3) El recibo de dinero en mutuo a interés, con garantía o sin ella, para darlo en préstamo, y los préstamos subsiguientes, así como dar habitualmente dinero en mutuo a interés;

4) La adquisición o enajenación, a título oneroso, de establecimientos de comercio, y la prenda*, arrendamiento, administración y demás operaciones análogas relacionadas con los mismos;

5) La intervención como asociado en la constitución de sociedades comerciales, los actos de administración de las mismas o la negociación a título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones;

6) El giro, otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos-valores, así como la compra para reventa, permuta, etc., de los mismos;

7) Las operaciones bancarias, de bolsas, o de martillos;

8) El corretaje, las agencias de negocios y la representación de firmas nacionales o extranjeras;

9) La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje;

10) Las empresas de seguros y la actividad aseguradora;

11) Las empresas de transporte de personas o de cosas, a título oneroso, cualesquiera que fueren la vía y el medio utilizados;

12) Las empresas de fabricación, transformación, manufactura y circulación de bienes;

13) Las empresas de depósito de mercaderías, provisiones o suministros, espectáculos públicos y expendio de toda clase de bienes;

14) Las empresas editoriales, litográficas, fotográficas, informativas o de propaganda y las demás destinadas a la prestación de servicios;

15) Las empresas de obras o construcciones, reparaciones, montajes, instalaciones u ornamentaciones;

16) Las empresas para el aprovechamiento y explotación mercantil de las fuerzas o recursos de la naturaleza;

17) Las empresas promotoras de negocios y las de compra, venta, administración, custodia o circulación de toda clase de bienes;

18) Las empresas de construcción, reparación, compra y venta de vehículos para el transporte por tierra, agua y aire, y sus accesorios, y

19) Los demás actos y contratos regulados por la ley mercantil.”.

Según la definición del Código de Comercio previamente citada, una actividad mercantil se refiere a cualquier operación económica organizada que se dedica a la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, así como a la prestación de servicios. Estas actividades pueden ser llevadas a cabo tanto por personas naturales como jurídicas e incluyen sectores industriales, comerciales y de servicios.

Por otro lado, es importante tener en cuenta que el artículo 23 ibídem consagra los siguientes actos que no son considerados mercantiles:

“ARTÍCULO 23. <ACTOS QUE NO SON MERCANTILES>. No son mercantiles:

1) La adquisición de bienes con destino al consumo doméstico o al uso del adquirente, y la enajenación de los mismos o de los sobrantes;

2) La adquisición de bienes para producir obras artísticas y la enajenación de éstas por su autor;

3) Las adquisiciones hechas por funcionarios o empleados para fines de servicio público;

4) Las enajenaciones que hagan directamente los agricultores o ganaderos de los frutos de sus cosechas o ganados, en su estado natural. Tampoco serán mercantiles las actividades de transformación de tales frutos que efectúen los agricultores o ganaderos, siempre y cuando que dicha transformación no constituya por sí misma una empresa, y

5) La prestación de servicios inherentes a las profesiones liberales”.

De lo anterior se colige que, la actividad mercantil comprende todas las operaciones económicas orientadas a obtener lucro y reguladas por el Código de Comercio. Esto incluye la compra y venta de bienes, la prestación de servicios, la producción industrial y la intermediación financiera, actividades esenciales para el desarrollo de la empresa al facilitar la intermediación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios.

Por consiguiente, distinguir entre actos mercantiles y no mercantiles es necesario para determinar las obligaciones comerciales y tributarias, toda vez que los actos mercantiles generan responsabilidades específicas en cuanto a contabilidad, tributación y cumplimiento normativo. Las actividades mercantiles deben cumplir con requisitos formales y obligaciones específicas que rigen su ejecución.

Por todo lo expuesto, es necesario entrar a determinar si dentro de los estatutos o el documento de constitución de las personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, si le es dado dentro de su objeto social y las facultades otorgadas al representante legal, o si se encuentran habilitadas para desarrollar alguna de las actividades que, a la luz de la legislación mercantil, configuran actos de comercio.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder las preguntas en términos generales, en el marco de las competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, desde la órbita de la prestación del servicio público domiciliario de aseo en el marco de la actividad complementaria de aprovechamiento:

¿En términos jurídicos y normativos, cual es la diferencia entre un residuo sólido y un producto o mercancía, para efectos del decreto 596 de 2016 y el decreto 1381 de 2024?

Un residuo sólido es un material, sustancia o elemento que resulta del consumo o uso de un bien presentado por el generador para su recolección, en el marco del servicio público de aseo y, por lo tanto, las actividades que se desprenden de la prestación de este servicio se encuentran sujetas al régimen de servicios públicos domiciliarios- Ley 142 de 1994. Según el cual, conforme lo establece el artículo 1o, los servicios públicos domiciliarios a los cuales les aplica dicha ley, son los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible.

Ahora bien, la prestación del servicio público de aseo abarca la actividad de aprovechamiento, cuya actividad fue reglamentada por el Decreto 596 de 2016 y el Decreto 1381 de 2024 que modificó el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

Así las cosas, un producto o mercancía no forma parte de la cadena de prestación del servicio público domiciliario de aseo si no es presentado por el generador para su recolección, una vez finalizado su consumo o uso (residuo), por cuanto no tiene valor de uso para para quien los genera y entrega.

Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en la Resolución 1407 de 2018, modificada por la Resolución 803 de 2024 que reglamenta la gestión ambiental de residuos de envases y empaques de papel, cartón, plástico, vidrio y metal, así como para los productores de envases y empaques y fabricantes o importadores de productos plásticos de un solo uso, según lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 2232 de 2022, a los productores de productos plásticos de un solo uso, conforme a lo dispuesto en el numeral 9 del parágrafo del artículo 5o, el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 2232 ibidem y el artículo 2.2.7C.7 del Decreto 1076 de 2015 y a las entidades públicas y privadas conforme al parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2232 de 2022; así como los residuos de envases y empaques de ventas primarios, secundarios o de único uso, entendidos como todo recipiente, embalaje o envoltura de papel, cartón, plástico, vidrio y metal, nacionales o importados, puestos en el mercado nacional y que están concebidos para constituir una unidad de venta al consumidor final, y a los productos plásticos de un solo uso.

¿En qué momento un producto o mercancía, incluyendo el empaque, deja de serlo, para ser catalogado como residuo sólido?

Un producto o mercancía, incluyendo el empaque, es catalogado como residuo sólido ordinario aprovechable desde el momento mismo en que es presentado por el usuario para su recolección y transporte selectivo por parte del prestador del servicio, en el marco del servicio público de aseo. Un producto o mercancía deja de serlo cuando pierde su función original con ocasión de su uso o consumo, y se dispone para ser recogido o aprovechado como residuo.

Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 1407 de 2018, modificada por la Resolución 803 de 2024, los residuos de envases y empaques de ventas primarios, secundarios o de único uso, son entendidos como todo recipiente, embalaje o envoltura de papel, cartón, plástico, vidrio y metal, nacionales o importados, puestos en el mercado nacional y que están concebidos para constituir una unidad de venta al consumidor final, y a los productos plásticos de un solo uso.

¿Cuál es la diferencia jurídica y técnica entre una operación comercial de mercancías como empaques y una operación de prestación del servicio público de aseo?

La prestación del servicio público de aseo se rige por el régimen de servicios públicos domiciliarios y demás normas complementarias; mientras que a una operación comercial de mercancías no le aplica la Ley 142 de 1994, ni la regulación y la reglamentación del sector, en los términos explicados en el considerando de este concepto.

Los residuos sólidos ordinarios una vez clasificados y pesados pueden considerarse efectivamente aprovechados si se comercializan para que ingresen a una cadena productiva. La organización debe demostrar la venta o transferencia a un comercializador o industria, lo cual difiere de una operación de carácter comercial fuera del marco de operación del servicio público de aseo en la actividad complementaria de aprovechamiento.

En todo caso, y sin perjuicio de las disposiciones vigentes sobre el servicio público domiciliario de aseo que serán exigibles siempre que el aprovechamiento de los residuos de envases y empaques se desarrollen en el marco de este servicio, los literales b) del artículo 14 y a) y d) del artículo 15 de la Resolución 1407 de 2018 establecen obligaciones para los gestores y empresas transformadoras en el marco de colaboración para la implementación y cumplimiento de los planes de gestión ambiental de este tipo de residuos.

¿Qué hechos mínimos deben configurarse para que una operación comercial se considere al mismo tiempo prestación del servicio público de aseo, incluyendo ruta selectiva?

¿En contraste que se considera estrictamente comercial y fuera de la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos?

Una operación comercial o mercantil por sí sola, bajo el entendimiento del desarrollo de uno o varios actos de comercio en los términos del artículo 20 del Código de Comercio, esto es, como todas aquellas operaciones económicas orientadas a obtener lucro, reguladas por el Código de Comercio, las cuales. incluyen la compra y venta de bienes, la prestación de servicios, la producción industrial y la intermediación financiera, no puede ser considerada prestación del servicio público de aseo.

No obstante, es necesario entrar a determinar si dentro de los estatutos o el documento de constitución de las personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, si le es dado dentro de su objeto social y las facultades otorgadas al representante legal, o si se encuentran habilitadas para desarrollar alguna de las actividades que, a la luz de la legislación mercantil, configuran actos de comercio.

A su vez, implica para la persona prestadora que se desarrollen una o varias de las actividades definidas en el artículo numeral 24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 para que se pueda considerar servicio público domiciliario de aseo, esto es, la recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. Este servicio que incluye la actividad complementaria de aprovechamiento debe ser prestada por las personas habilitadas para este fin y, a su vez, deben cumplir todas las obligaciones derivadas del régimen de los servicios públicos domiciliarios.

En el marco del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1381 de 2024 para que los residuos sean realmente reconocidos como aprovechados, es necesario que las organizaciones de recicladores de oficio (ORO) como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento cumplan de manera integral esta actividad, lo cual incluye: (i) la separación en la fuente, (ii) recolección selectiva y trasporte- ruta selectiva-, (iii) clasificación y pesaje de la ECA. Además, de su comercialización y debida reincorporación al ciclo económico y productivo. Su cumplimiento garantiza que esos residuos ingresen al ciclo económico y, por tanto, puedan ser valorados tarifariamente.

En ese orden de ideas, la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se circunscribe a ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades y empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas, y el cumplimiento de la normativa aplicable en el sector en la medida que afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente

LUIS FELIPE SALAMANCA CACHAY

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20255294050202

TEMA: ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE APROVECHAMIENTO EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO

Subtemas: Residuos sólidos y residuos sólidos ordinarios. Gestión ambiental de residuos en el marco de la Resolución 1407 de 2018. Actos y operaciones mercantiles.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por el cual se expide el Código de Comercio”

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

8. “Por el cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto número 1077 del 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones”.

9. “Por la cual se reglamenta la gestión ambiental de los residuos de envases y empaques de papel, cartón, plástico, vidrio, metal y se toman otras determinaciones.”

10. Artículo 14.20 de la Ley 142 de 1994.

11. Artículo 14.21 Ibídem.

12. Artículo 14.24 Ibídem

13. Numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto del 1077 de 2015, modificado por el art. 1o del Decreto 1381 de 2024.

14. Numeral 40 Ibídem

15. Artículo 41 Ibídem

16. Artículo 87 Ibídem

17. Artículo 85 Ibídem

18. Artículo 36 Ibídem

19. Artículo 41 Ibídem

20. “ARTÍCULO 2.3.2.5.2.4. REGISTRO ANTE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (SSPD). <Artículo modificado por el artículo 3o del Decreto 1381 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán registrarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 o la norma que la modifique o sustituya.

PARÁGRAFO 1o. Dentro de los (5) cinco días siguientes a la inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) notificará de la inscripción a la entidad territorial correspondiente con el fin de que esta última pueda realizar la verificación de que trata el artículo 2.3.2.5.2.5 del presente decreto.

PARÁGRAFO 2o. Con el fin de demostrar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) que la organización está conformada por recicladores de oficio, las organizaciones de recicladores deberán suministrar un archivo en medio magnético con los datos de identificación de todos los miembros de la organización de manera tal que se pueda verificar que al menos el 90% de estos se encuentran registrados en el censo de recicladores del municipio o distrito donde presta el servicio la organización de recicladores.”

21. “ART. 2–Ámbito de aplicación. (…) PAR. 2–La presente norma aplica sin perjuicio de las disposiciones vigentes sobre el servicio público domiciliario de aseo, que serán exigibles siempre que el aprovechamiento de los residuos de envases y empaques se desarrollen en el marco de este servicio.” (Modificado por el artículo 2o de la Resolución 803 de 2024)