CONCEPTO 435 DE 2025

(noviembre 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La Directora Territorial Oriente mediante memorando interno No. SSPD 20258400139193 remitió a esta Oficina Asesora Jurídica el Radicado 20255294138322 con el propósito de resolver la consulta que con él se allego.

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Concretamente, solicito a esa Superintendencia que se sirva precisar:

PRIMERA CONSULTA. Si, en el marco de los procesos de terminación anticipada de contrato de condiciones uniformes regulados por el Decreto 1077 (compilatorio del sector vivienda y agua potable), los acuerdos de pago que se exigen para viabilizar la desvinculación o la normalización de saldos pueden ser remitidos y perfeccionados por medio de correo electrónico cuando el interesado así lo autoriza expresamente, atendiendo lo previsto en el CPACA – Ley 1437 de 2011 sobre actuaciones y notificaciones por medios electrónicos y en la Ley 1755 de 2015 respecto de la posibilidad de recibir y responder por medios digitales.

SEGUNDA CONSULTA. Si, cuando una persona otorga un contrato de mandato o poder que confiere facultades de representación suficientes, el mandatario puede suscribir válidamente los acuerdos de pago que se exigen en dichos procesos de terminación anticipada, para todos los efectos administrativos ante el prestador y las autoridades competentes; en otras palabras, si basta la autorización expresa conferida en el mandato para que el representante suscriba y remita tales acuerdos por cuenta del mandante.

TERCERA CONSULTA. Si existe concepto vigente o pronunciamiento institucional de esa Superintendencia en el cual se haya manifestado que las decisiones de segunda instancia proferidas por la SSPD, dentro del ámbito de su competencia, tienen carácter vinculante y deben ser acatadas por los prestadores y por las entidades relacionadas. En caso afirmativo, indicar el número y fecha del concepto o acto, la dependencia emisora y remitir copia o enlace oficial para su consulta.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia

Código Civil^[5]

Ley 142 de 1994^[6]

Ley 1437 de 2011^[7]

Ley 1755 de 2015^[8]

Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015^[9]

Resolución CRA 943 de 2021^[10]

Concepto SSPD-OJ-2019-696

Concepto SSPD-OJ-2021-60

Concepto SSPD-OJ-2021-927

Concepto SSPD-OJ-2023-420  

Concepto SSPD-OJ-2023-456

CONSIDERACIONES.

Para resolver los interrogantes planteados por el consultante a continuación, se procederá a efectuar algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos i) generalidades del trámite de terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, ii) acuerdos de pago en el marco de la terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo, iii) legitimación para adelantar el trámite de terminación anticipada y iv) firmeza y ejecutoria de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en segunda instancia.

i) Generalidades del trámite de terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo.

Para el desarrollo del presente eje temático lo primero es indicar que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 reconoce el derecho que tienen los usuarios a la libre elección del prestador, en virtud de la cual, el usuario puede escoger el prestador que de acuerdo con las condiciones ofrecidas, se ajuste mejor a sus necesidades. Veamos.

“ARTÍCULO 9. DERECHO DE LOS USUARIOS. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:

(…)

9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización (…).” (subraya fuera de texto)

Ahora bien, en el marco de la prestación del servicio público de aseo, dicha garantía se encuentra contemplada en el artículo 2.3.2.2.4.2.108 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.4.2.108. DE LOS DERECHOS. Son derechos de los usuarios:

1. El ejercicio de la libre elección del prestador del servicio público de aseo en los términos previstos en las disposiciones legales vigentes. En caso de presentarse una solicitud de terminación anticipada del contrato por parte del usuario la persona prestadora deberá resolver la petición en un plazo de quince (15) días hábiles, so pena que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios imponga, al prestador que incumpla esta obligación, las sanciones correspondientes por violación del régimen de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 81 de la Ley 142 de 1994. (…)” (subraya fuera de texto).

En este sentido y en desarrollo de los derechos concedidos por la norma, el suscriptor y/o usuario del servicio por el hecho de encontrarse facultado para escoger al prestador que le brinde mejores condiciones o el de su preferencia, puede solicitar la terminación anticipada del contrato de servicios públicos, con el propósito de desvincularse del prestador que le está suministrando el servicio, para vincularse a otro. Este trámite, ha sido denominado en el régimen de los servicios públicos domiciliarios como terminación anticipada del contrato de prestación.

Ahora bien, en relación con la terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo y el procedimiento para hacerlo, el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.4.2.110. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Todo usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato de prestación del servicio público de aseo. Para lo anterior el suscriptor deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, cumpliendo para ello con el término de preaviso contemplado en el contrato del servicio público de aseo, el cual no podrá ser superior a dos meses conforme al numeral 21 art. 133 de la Ley 142 de 1994.

2. Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora del servicio público de aseo. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar el servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.

3. En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994.

4. Estar a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo. Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberán pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solitud de terminación.

Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en esta norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan este derecho.

La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo.

La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, so pena de imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo. (Decreto 2981 de 2013, artículo 111).” (resaltado fuera de texto)

Conforme con la norma, los requisitos que debe cumplir una solicitud de terminación anticipada del contrato, sea que la presente el usuario o suscriptor, o un representante suyo, se encuentran taxativamente señalados en la norma transcrita y el prestador no podrá: i) solicitar requisitos adicionales a los previstos en el citado artículo, ii) negarse a terminar el contrato por razones distintas a las contempladas en el Decreto 1077 de 2015 y iii) imponer en el contrato documentos o requisitos que impidan el derecho del usuario a desvincularse.

ii) Acuerdos de pago en el marco de la terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo.

En cuanto refiere al numeral 4, artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 referente a los acuerdos de pago que se suscriben entre los usuarios y el prestador, en consideración de la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, se puede presentar inicialmente los siguientes escenarios:

1. Que el usuario o suscriptor este a paz y salvo con la persona prestadora: sin perjuicio de que, entre la fecha de solicitud de desvinculación y la efectiva terminación del contrato, con ocasión de los términos de respuesta con los que cuenta el prestador para resolver la solicitud, pueden surgir obligaciones futuras.

Lo anterior, considerado que la norma señala que el prestador cuenta con 15 días hábiles para resolver la solicitud de terminación, en la medida que el incumplimiento de este aspecto conllevará la imposición de sanciones por esta Superintendencia.

En este contexto, pese a que a la fecha de solicitud de desvinculación el usuario o suscriptor se encuentra a paz y salvo, puede suceder que el prestador se tome el tiempo concedido para resolver dicha solicitud, tiempo en el cual se continuará prestando con normalidad el servicio, con las consecuentes obligaciones a cargo del suscriptor o usuario.

Dicha situación conlleva a que el prestador, una vez resuelva la solicitud de desvinculación a favor del usuario, no contará con las herramientas jurídicas contempladas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, para lograr el pago de estas deudas que se generen posteriores a la solicitud de desvinculación, por lo cual, entiende esta Oficina, que el legislador ha contemplado garantizar estas obligaciones mediante la suscripción de un acuerdo de pago de carácter obligatorio para las partes.

2. Que el usuario o suscriptor no se encuentre a paz y salvo con la persona prestadora, caso en el cual puede generarse dos situaciones: (i) se faculta a las partes a la suscripción de un acuerdo o convenio de pago respecto de las obligaciones económicas pendientes de pago y (ii) que el usuario o suscriptor cumpla con las obligaciones pendientes de pago y se constituya a paz y salvo con la persona prestadora.

Lo anterior, por cuanto la norma textualmente señala como requisito para la desvinculación, que el solicitante debe encontrarse a paz y salvo o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo, lo cual permite indicar que, si el usuario o suscriptor no está a paz y salvo, la norma faculta a las partes involucradas para suscribir un contrato o convenio de pago que permita garantizar el cumplimiento de las obligaciones en mora.

De esta forma, es facultativo de las partes la suscripción o no de este segundo acuerdo de pago, pues el usuario o suscriptor también tiene la posibilidad de normalizar sus obligaciones mediante su pago y por ende constituirse a paz y salvo. Por su parte, el prestador tiene la facultad de decidir si accede o no a la suscripción del acuerdo de pago o hace uso de las herramientas normativas que contiene el régimen de los servicios públicos domiciliarios, para lograr el pago de las obligaciones pendientes por parte de los usuarios o suscriptores, aplicando sus estrategias de recuperación de cartera.

En ese contexto, la suscripción de un acuerdo de pago puede opera en dos eventos: i) respecto de obligaciones pendientes a cargo del usuario a la fecha de solicitud de la terminación anticipada y ii) respecto de obligaciones que puedan surgir desde la fecha de solicitud de terminación del contrato y la fecha de terminación efectiva del mismo.

Respecto de estos acuerdos de pago, debe tenerse en cuenta algunos aspectos: i) estos dos acuerdos de pago se constituyen como acuerdos de voluntades civiles que escapan del régimen de los servicios públicos domiciliarios, ii) sólo obligan a las partes que lo suscriben y en los términos en que libremente se pacten, y iii) implican para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, para lograr el pago de las obligaciones por parte de los usuarios o suscriptores.

De esta forma, las condiciones que se pacten por las partes atenderán a lo que libremente acuerden, así como a las normas Civiles que los regule, respecto de lo cual, esta Superintendencia no guarda competencia para pronunciarse de fondo o determinar aspectos relacionados con el perfeccionamiento de estos acuerdos, ya que atienden a la autonomía de la voluntad de las partes, plasmada en el acuerdo de voluntades civiles que se suscriba.

En este punto, vale la pena precisar que esta Oficina Asesora Jurídica ha sostenido en el tiempo esta misma línea jurídica, en el sentido de señalar que cuando se trata de acuerdos de pago esta Superintendencia no tiene competencia para pronunciarse de fondo o estudiar su legalidad o validez, pues estos acuerdos regulan las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil el cual, señala que el contrato es Ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibídem, el cual dispone que los contratos constituyen fuente de obligaciones entre las partes y surge en consideración al principio jurídico de la autonomía de la voluntad privada. Veamos sobre el particular, lo señalado en Concepto SSPD-OJ-927-2021:

“(…) En todo caso, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en su autonomía administrativa y financiera, podrán ejecutar todas las acciones para recuperar la cartera morosa derivada de la prestación del servicio; no obstante, dichas acciones no podrán ir en contravía de lo contemplado en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.

Así mismo, debe indicarse que dentro de las facultades otorgadas a los prestadores para la recuperación de cartera morosa también se encuentra la capacidad para suscribir acuerdos de pago y/o financiamiento con los usuarios y/o suscriptores, en la medida en que dichos acuerdos responden al principio jurídico de la autonomía de la voluntad privada.

Estas alternativas de financiación para los deudores morosos son facultativos de los prestadores, y si los usuarios deciden acogerse a ellos, deben cumplir lo acordado. Con dichas alternativas se pretende que los usuarios morosos se pongan al día en sus obligaciones y cuenten nuevamente con la disponibilidad del servicio.

No obstante, una vez se llegue a un acuerdo entre las partes respecto al pago de uno o varios períodos de facturación dejados de cancelar y se suscriba un documento que plasme dicho acuerdo, implicará para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el artículo 130 arriba trascrito, toda vez que el acuerdo de pago constituye el nuevo título a partir del cual se pueden hacer exigibles las obligaciones.

Una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, este regulará las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, que señala que el contrato es ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibidem, que señala que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes.

Es de precisar que la celebración y ejecución de estos acuerdos de pago y/o financiamiento exceden el régimen de los servicios públicos domiciliarios, por lo que esta Superintendencia no tiene competencia para ejercer vigilancia sobre estos (…)” (subraya fuera de texto)

Así mismo, en cuanto refiere a los acuerdos de pago en el marco de la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, el Concepto SSPD-OJ-2019-696 sostuvo:

“(…) Frente a la suscripción de los acuerdos de pagos entre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y los usuarios es necesario indicar que esta Oficina ha señalado en los diferentes conceptos emitidos, que los mismos son acuerdos civiles, que escapan del régimen de los servicios públicos domiciliarios y que sólo obligan a quienes conscientemente así lo indican en el propio cuerpo del acuerdo y en los términos que libremente pacten.

Particularmente, el concepto SSPD-OJ-2016-796, se refiere al acuerdo de pago en la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo, el cual se ratifica en los siguientes términos

“(…) De tal forma que el acuerdo de pago sólo obliga a quien lo suscribe, independiente de la calidad que ostente bien sea usuario, suscriptor o propietario.

La suscripción de un acuerdo de pago en materia de servicios públicos domiciliarios, tiene por efecto reemplazar una obligación que se rige por un régimen especial, por otra que se rige por el derecho civil ordinario.

Dado lo anterior, si un prestador ha accedido a la firma de un acuerdo de pago como paso previo a la desvinculación de un usuario, el incumplimiento de tal acuerdo por parte de este último, no habilita al prestador para restringir el derecho que tiene el usuario a cambiar de prestador, sin perjuicio de que pueda perseguirse el incumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, a través de un proceso ejecutivo ante la Jurisdicción Civil Ordinaria.

Desde ese punto de vista, bien puede decirse que los acuerdos de pago a que se refiere el numeral 4 del artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, tienen por finalidad la de garantizar al prestador del servicio de aseo, que los saldos no pagados bien por mora o bien porque no se han causado pero se causaran, serán cancelados o susceptibles de ser perseguidos, a través de un título ejecutivo de igual valor a una factura de servicios públicos domiciliarios, pero que tiene otro régimen de derecho

(…)

El artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 no establece condiciones ni parámetros en relación con la forma que deben adoptar los acuerdos de pago entre prestadores y usuarios (…).” (subraya fuera de texto)

Ahora bien, la norma señala de forma taxativa que “deberán pactarse” es decir, se consagra una obligación impuesta legalmente tanto para los prestadores como para los usuarios o suscriptores, en cuanto al acuerdo de pago referente a las obligaciones causadas desde la solicitud de terminación hasta la fecha efectiva de terminación.

Lo anterior, valga la pena aclarar, salvo que no se generen obligaciones en dicho lapso de tiempo, por ejemplo, porque el prestador resolvió la solicitud de desvinculación el mismo día en que el usuario o suscriptor la radicó, situación en la cual la necesidad de suscripción de un acuerdo de pago quedaría sin sustento por carencia de objeto, salvo verificación de los ciclos de facturación particulares de cada prestador.

De esta forma, además de materializarse una obligación, la misma debe ser acordada o pactada, es decir, en el sentido estricto de la definición de “pactar” entendido como: “Acordar algo entre dos o más personas o entidades, obligándose mutuamente a su observancia”^[11] de conformidad con lo consagrado en el diccionario de la lengua española.

En este contexto, el señalado acuerdo de pago se trata de un acuerdo en donde dos partes plasman su voluntad y se obligan mutuamente a su observancia, es decir, la voluntad de ambas partes debe estar implícita en dicho acuerdo y no puede desconocerse la voluntad de ninguna de las dos partes para su suscripción.

No obstante, se reitera, cuando se trata de acuerdos de pago esta Superintendencia no tiene competencia para pronunciarse de fondo o estudiar su legalidad, validez, o perfeccionamiento, pues una vez celebrado el acuerdo, esté acuerdo regulará por lo acordado frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1494 y 1602 del Código Civil.

En todo caso, se debe advertir que en el marco de las funciones concedidas a esta Superintendencia en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y 6 del Decreto 1369 de 2020 y considerando que el proceso de desvinculación del servicio público de aseo afecta directamente a los usuarios, así como que la suscripción de este acuerdo de pago es una obligación para el trámite de desvinculación, esta Superintendencia puede ejercer sus funciones de inspección vigilancia y control respecto de los prestadores que no cumplan con dicha obligación.

iii) Legitimación para adelantar el trámite de terminación anticipada.

En relación con la calidad con que se actúa en la solicitud de terminación anticipada, si bien el citado artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 no exige requisitos relacionados con la legitimidad de quien presenta la solicitud de terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo, no se puede perder de vista que a este tipo de solicitudes, por ser presentadas en el marco de la prestación del servicio público domiciliario, así como de la ejecución del contrato de estos servicios, se les debe dar el trámite legal establecido en la Ley 142 de 1994 y en lo no contemplado en esta, deberá atender la Ley 1755 de 2015 la cual hace parte de la Ley 1437 de 2011.

Sobre el particular, conviene traer a colación lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica en Concepto SSPD-OJ-2021-60 en el cual se indicó:

“(…) De tal modo, los requisitos que debe cumplir una solicitud de desvinculación, sea que la presente el usuario o suscriptor, o un representante suyo, se encuentran taxativamente señalados en la norma transcrita. El prestador de servicios públicos domiciliarios no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en el citado artículo.

Sin embargo, la petición de terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliario de aseo exige la acreditación de la calidad en la que se actúa, máxime cuando se actúa en nombre y representación de otro, caso en el cual se deberá acreditar tal calidad para demostrar que se encuentra legitimado para solicitar dicha terminación anticipada.

Si bien, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 no exige requisitos relacionados con la legitimidad de quien presenta la solicitud de terminación anticipada del servicio público de aseo, esta petición también deberá tramitarse a la luz del título II de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley 1755 de 2015, por ser una petición presentada en el marco de la prestación del servicio público domiciliario y la ejecución del contrato de condiciones de uniformes.

Sobre el particular, es preciso indicar que la Oficina Asesora Jurídica mediante el concepto SSPD-OJ-2016-190 realizó una explicación sobre la legitimidad en la presentación de la solicitud de terminación anticipada:

“(…) Hechas estas precisiones, hemos de señalar que en relación con la autorización a terceros dentro de procesos de desvinculación del servicio de aseo, esta oficina ha señalado lo siguiente:

“Ahora bien, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 152 Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.

Agrega el inciso 5 del artículo 154 ibídem, que en materia de recursos, estos “no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario”; inclusive, así lo ratifica el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, al indicar que:

“ARTÍCULO 5 DERECHOS DE LAS PERSONAS ANTE LAS AUTORIDADES. en sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:

1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.

Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad, aún por fuera de las horas de atención al público.

(...)”. (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, aun cuando no se hace necesario representación alguna para presentar los recursos y, en consecuencia, la peticiones a las que se refiere el artículo 152 lo cierto es que nada impide que un usuario acuda a las diferentes figuras jurídicas existentes para que otra persona por interpuesto suyo lo represente en los trámites iniciados a través de una petición, relacionados con el contrato de condiciones uniformes, como lo es la autorización.

Ahora, el trámite de la solicitud de desvinculación debe seguir el procedimiento previsto en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, disposición que fue compilada del Decreto 2981 de 2013. En ese sentido, aunque claramente el artículo señala que “La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo”, y de su contenido no se infiere formalidades propias del contenido de la misma, adicionales a los de sustancia u objeto, es necesario la remisión a las normas de procedimiento administrativo de carácter general, pues de acuerdo con el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”.

(…)

En este contexto, el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 16 CONTENIDO DE LAS PETICIONES. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Toda petición deberá contener, por lo menos:

1. La designación de la autoridad a la que se dirige.

2. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.

3. El objeto de la petición.

4. Las razones en las que fundamenta su petición.

5. La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.

6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.

PARÁGRAFO 1o. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.

PARÁGRAFO 2o. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta”.

(…)

En ese sentido, y con mayor razón, cuando se trata de una desvinculación del servicio de aseo que supone la suscripción de un contrato de servicios públicos, es necesario que la solicitud a través de la cual se manifiesta la voluntad de desvincularse del servicio, además de las formalidades propias previstas por el artículo 2.3.2.2..4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, cuente tanto con los nombres y apellidos, como firma del solicitante, si es del caso, o de su representante, apoderado, tal como lo exige el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, supuestos que en el caso planteado ineludiblemente deben corresponder a los del usuario y/o suscriptor que pretende desvincularse; ya que el régimen de los servicios públicos en materia de presentación de peticiones, quejas y recursos, en lo que atañe a la esencia del contrato, restringe el ejercicio del derecho a una de las partes, que, a la par de la persona prestadora, únicamente pueden ser el usuario y/o suscriptor.

Así las cosas, si “La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición” a la luz de los previsto en el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1437, resulta apenas consecuente que sea necesario verificar la calidad con la que actúa el peticionario, para lo cual podrá solicitar, conforme con el procedimiento administrativo general, los documentos que, con base en el principio de la sana crítica, acrediten dicha condición, pues no de otra manera contará con herramientas para verificar la legitimidad del interesado.

En ese mismo sentido, la autorización, al igual que la representación, debe ser objeto de verificación por parte de la persona prestadora, sin que ello la faculte para entrar a analizar la validez o no del documento, ya que esta es una tarea propia de las autoridades judiciales, pues con ocasión del trámite de la solicitud de desvinculación sus atribuciones sólo llegan hasta verificar que quien la eleva o presenta sea el usuario y/o suscriptor, dado que sólo a él le asiste el interés de resolver la petición y que, en el caso de representación o autorización, sean éstos quienes la hayan suscrito (…)”.

Entonces, se reitera que la petición de terminación anticipada del contrato de servicio público domiciliario de aseo exige la acreditación de la calidad en la que se actúa, máxime cuando se actúa en nombre y representación de otro, caso en el cual se deberá acreditar tal calidad para demostrar que se encuentra legitimado para solicitar la terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliario de aseo.

No puede perderse de vista que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 es necesario demostrar la calidad del peticionario en la respectiva solicitud.

Ahora bien, en relación con quién tiene la facultad de solicitar la desvinculación de aseo, es preciso tener en cuenta el concepto No. 2020EE0062406 del 24 de agosto de 2020 de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT) que indicó:

“(…) de una interpretación sistemática del cuerpo normativo que regula la materia del contrato del servicio público de aseo, y las relaciones entre los usuarios y la persona prestadora del servicio público de aseo, para efectos de dar respuesta a lo consultado, se concluye que, efectivamente, en el marco de lo consultado, el suscriptor es un concepto genérico que involucra al usuario; ambos sujetos de los derechos y deberes del contrato del servicio público de aseo.” (…)” (resaltado fuera de texto).

Del citado concepto es dable concluir que, si bien para surtir el trámite de desvinculación de usuarios del servicio público de aseo el prestador no puede exigir a los solicitantes requisitos diferentes a los establecidos en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, tomando en consideración el hecho de que estas solicitudes se efectúan en el marco del contrato de servicio público de aseo, será necesario acreditar la legitimación de quien actúa, ya sea como suscriptor o como usuario del servicio, calidad que debe ser demostrada por quien efectúa la solicitud ante el prestador.

Al respecto, el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, norma de aplicación por remisión general en cuanto al trámite de peticiones, no solamente establece los requisitos mínimos que deben contener las peticiones, además, determina que las autoridades tienen la obligación de examinar integralmente las que se presenten ante ellas, motivo por el cual es viable que, el prestador ante quien se solicita la terminación del contrato del servicio público de aseo, verifique la calidad de quien realiza tal solicitud, sin que ello pueda ser considerado como un requisito adicional para el trámite de terminación, motivo por el cual, el prestador podrá requerir documentos que acrediten la condición en que se actúa, lo cual, en todo caso, debe hacerlo con base en el principio de la sana crítica^[12], el cual permite determinar el valor probatorio de la prueba mediante un análisis lógico y racional de la misma.

Ahora bien, en cuanto a las peticiones promovidas por parte de terceros representantes o mandatarios, vale la pena recordar que de conformidad con el artículo 2142 del Código Civil colombiano “El mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera. (…)”.

En este sentido, la presentación de reclamaciones, peticiones, quejas o recursos, en el marco de los servicios públicos domiciliarios y específicamente en el trámite de terminación anticipada del servicio público de aseo, podrá ser llevada a cabo a través de mandatario o representante de que trata el citado artículo 2142 del Código Civil.

Valga indicar que, si un usuario o suscriptor opta por emplear a un mandatario al momento de realizar el trámite de terminación anticipada del servicio público de aseo, éste último deberá acreditar su condición de mandatario, ciñéndose a las reglas establecidas para este contrato consagradas en el Código Civil. Por consiguiente, si quien actúa en calidad de mandatario decide adelantar el trámite de terminación anticipada, bastará con que se acredite su calidad de tal.

A su vez, es de indicar que cualquier persona con capacidad legal, según se consagra en los artículos 1502 a 1504 del Código Civil, puede celebrar el contrato de mandato, por lo cual, no se necesita ostentar la calidad de abogado titulado para ser representante o mandatario.

Ahora bien, es importante advertir que mediante los numerales 6.3.3.1 y 6.3.3.3 de la Resolución CRA 943 de 2021, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, los cuales contienen el “modelo de condiciones uniformes del contrato de servicios públicos para personas prestadoras del servicio público de aseo que atienden en municipios de más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana” y “ Modelo de Condiciones Uniformes del Contrato de Servicios Públicos para personas prestadoras del servicio público de aseo y sus actividades complementarias, excepto la actividad de aprovechamiento, que se encuentren incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018 o la que la modifique, adicione, sustituya o derogue, en la siguiente clasificación: i) primer segmento, ii) segundo segmento, iii) tercer segmento, iv) esquema de prestación en zonas de difícil acceso y v) esquema de prestación regional en donde todas las APS se encuentran en municipios con hasta 5000 suscriptores”, respectivamente, en sus cláusulas 25 y 30, respectivamente, consagran el siguiente aparte:

“(…) Los suscriptores y/o usuarios podrán autorizar por escrito al nuevo prestador para que solicite la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, cumpliendo en todo caso lo dispuesto en la presente cláusula. (…)”

De esta manera, de estar consagrado en el contrato de condiciones uniformes, los suscriptores o usuarios pueden autorizar por escrito al nuevo prestador para que solicite, en representación del usuario o suscriptor, la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo.

iv) Firmeza y Ejecutoria de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en segunda instancia.

Las decisiones de segunda instancia proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), dentro del ámbito de su competencia, tienen carácter vinculante y deben ser acatadas tanto por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, como por las entidades relacionadas.

Estas decisiones, que se emiten en el marco del recurso de apelación presentado por los usuarios o suscriptores, constituyen actos administrativos definitivos. Una vez adquieren firmeza, gozan de presunción de legalidad y son exigibles, sin que deban ser sometidas a revisión en otra instancia administrativa dentro de la SSPD. Esto significa que tienen ejecutoriedad y son de obligatorio cumplimiento, incluso, en contra de la voluntad de las partes involucradas en la decisión y pueden ser exigidas materialmente por la autoridad competente.

De esta forma, las resoluciones de segunda instancia de la SSPD son actos administrativos ejecutorios y vinculantes para los prestadores y su cumplimiento es obligatorio desde el momento en que quedan en firme, salvo que sean anuladas o suspendidas por la jurisdicción contencioso administrativa.

En cuanto refiere a la firmeza de los actos administrativos en general el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 consagra:

“ARTÍCULO 87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.”

Sobre el particular, esta Oficina a través de Concepto SSPD-OJ-2023-456 señaló:

“(…) En concordancia con lo anterior, es importante tener presente que las decisiones de segunda instancia emitidas por esta Superintendencia en el marco del recurso de apelación presentado por los suscriptores y/o usuarios, tienen el carácter de actos administrativos definitivos, los cuales, una vez adquieren firmeza en los términos del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, gozan de presunción de legalidad y son exigibles. Sin embargo, se debe tener en cuenta que dichos actos administrativos pueden ser: i) susceptibles de revocación directa, previo consentimiento del interesado, tal como lo dispone el artículo 97 ibídem, o ii) demandados ante el juez competente, a través de los medios de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrados en los artículos 137 y 138 del referido Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…)”

Ahora bien, en cuanto refiere a la ejecutoria de los actos administrativos expedidos, es decir, la exigibilidad del acto de forma posterior a la firmeza del mismo, el artículo 89 ibídem consagra:

“ARTÍCULO 89. CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.”

Sobre este aspecto en particular a través de Concepto SSPD-OJ-2023-420, esta Oficina mencionó:

“(…) Conforme con lo indicado es dable colegir que, la ejecutoriedad de un acto administrativo se predica de su vocación para hacer exigibles las obligaciones o decisiones allí contenidas, incluso en contra de la voluntad de las partes involucradas en la decisión. En ese sentido, implica que éste, por sí mismo, es título suficiente para la exigencia de la obligación que contiene a favor o en contra del administrado.

(…)

De acuerdo con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, las normas de la “Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas”.

A su vez, el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, dispone que las Superintendencias con personería jurídica, hacen parte del sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, lo que significa que todas las decisiones que adopta la Superservicios al responder los recursos de apelación que interponen los usuarios, y a las cuales les resulta aplicable la Ley 1437 de 2011, gozan del atributo de la ejecutoriedad, el cual los reviste por el hecho de haber sido expedidos por tal autoridad, lo que permite concluir que son de exigibilidad inmediata. (…)” (subraya fuera de texto)

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- En el marco del trámite de terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, la suscripción de acuerdos de pago opera en dos eventos: i) respecto de obligaciones pendientes a cargo del usuario a la fecha de solicitud de la terminación anticipada y ii) respecto de obligaciones que puedan surgir desde la fecha de solicitud de terminación del contrato y la fecha de terminación efectiva del contrato.

- Esta Superintendencia no es competente para pronunciarse de fondo, en cuanto a determinar el modo en que deben perfeccionarse los acuerdos de pago, como acuerdo de voluntades que se desarrollan en el marco de la autonomía de la voluntad de las partes.

- Si bien para surtir el trámite de desvinculación de usuarios del servicio público de aseo el prestador no puede exigir a los solicitantes requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, tomando en consideración el hecho de que estas solicitudes se efectúan en el marco del contrato de servicio público de aseo, será necesario acreditar la legitimación de quien actúa, ya sea como suscriptor o usuario del servicio, calidad que debe ser demostrada por quien efectúa la solicitud ante el prestador.

- De conformidad con lo señalado en el Código Civil, artículo 2142 y siguientes, la presentación de reclamaciones, peticiones, quejas o recursos, en el marco de los servicios públicos domiciliarios y específicamente en el trámite de terminación anticipada del servicio público de aseo, podrá ser llevada a cabo a través de mandatario o representante, siempre que se reúna los requisitos y demás aspectos señalados en la norma que lo regula.

- Las decisiones de segunda instancia proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), dentro del ámbito de su competencia, tienen carácter vinculante y deben ser acatadas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, ya que, una vez adquieren firmeza, en consideración de lo establecido en el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, gozan de presunción de legalidad y son exigibles o ejecutables según lo mencionado en el artículo 89 ibídem.

- En cuanto a la firmeza y ejecutoria de las decisiones en segunda instancia emitidas por esta Superintendencia, podrán ser consultados, entre otros, los Conceptos SSPD-OJ-2023-420 y SSPD-OJ-2023-456 a los cuales se puede acceder a través de los siguientes links: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000420_2023.htmy https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000456_2023.htm

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

OLGA LUCIA MORENO GONZÁLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255294138322 y 20258400139193

TEMA: TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.

Subtema: Acuerdos de pago - legitimidad y Firmeza y ejecutoria de los actos emitidos en segunda instancia por la SSPD.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. Ley 84 de 1873

6. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

7. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

8. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

9. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

11. Definición disponible en página oficial DLE https://dle.rae.es/pactar

12. “(…) En la doctrina, se denomina sana crítica al conjunto de reglas que el juez observa para determinar el valor probatorio de la prueba. Estas reglas no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la misma. Es racional, por cuanto se ajusta a la razón o el discernimiento humano. Es lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Dicho análisis se efectúa por regla general mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de la experiencia y la menor, la situación en particular, para así obtener una conclusión. (…).” Corte Constitucional - Sentencia T-041/18