CONCEPTO 479 DE 2025

(diciembre 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) Qué entidad ya sea jurídica o administrativa es la idónea para realizar la impugnación de unas actas de junta de un Acueducto Veredal, siendo importante aclarar que no manejamos recursos públicos, pero si manejamos recursos de terceros, es de carácter privado y es ante cámara de comercio somos Esal, sin ánimo de lucro, ante la DIAN no te tenemos régimen especial RTE, pero esta entre mis pendientes. (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1564 de 2011^[6]

Concepto SSPD-OJ-2021-268

Concepto SSPD-OJ-2022-487

CONSIDERACIONES

Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, pues de hacerlo se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.

Para iniciar, es preciso mencionar que conforme el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, son varias las personas que pueden prestar los servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias. Dentro de éstas, se encuentran los acueductos veredales como parte de las “organizaciones autorizadas” (numeral 15.4), como personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y, en consecuencia, les es aplicable la Ley 142 de 1994. Para el efecto, conviene citar lo indicado por esta Oficina Asesora en el Concepto SSPD-OJ-2015-169, en los siguientes términos:

“(…) De lo transcrito anteriormente, se concluye que los acueductos comunitarios están sometidos a la Ley 142 de 1994, y por tanto, a lo establecido en el artículo 75 de la misma ley, que estipula:

“Artículo 75. Funciones presidenciales de la Superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados.” (Subrayado fuera del texto original)

Así lo confirma el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 cuando establece que “las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia.” Como ya se mencionó, dentro de estas se encuentran los acueductos de tipo comunitario.

Ahora bien, sobre los acueductos veredales como prestadores de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina se ha pronunciado en varias ocasiones, indicando que las organizaciones solidarias están facultadas por la Constitución y la ley para la prestación de servicios públicos.

Al respecto la Corte Constitucional mediante Sentencia C-741 del 28 de agosto de 2003 con el fin de emplear el término más amplio posible que abarque las personas jurídicas sin ánimo de lucro que puedan prestar servicios públicos, empleó el término organizaciones solidarias término que cobija, entre otras: las fundaciones; asociaciones de beneficio común; las cooperativas; los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad; las instituciones auxiliares de la economía solidaria; las empresas comunitarias; las empresas solidarias de salud; las preoperativas; los fondos de empleados; las asociaciones mutualistas; las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas; las empresas asociativas de trabajo; y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2o del artículo 6 de la ley 454 de 1998.

Igualmente, conforme a lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en la Circular 01 de 1996 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico referente a la prestación de los servicios públicos domiciliarios en municipios menores y zonas rurales dirigida a los alcaldes y personas prestadoras de servicios públicos dichos lugares, pueden prestar servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico tanto las organizaciones comunitarias (como juntas de acción comunal, juntas administradoras y asociaciones de usuarios) como las organizaciones de carácter asociativo: preoperativas, cooperativas (Ley 454 de 1998^[8]) y administración pública cooperativa (Decreto 1482 de 1989).

Estas organizaciones se rigen entre otras disposiciones por los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995^[9], en cuanto a la obtención de la personería jurídica, los Decretos 777 y 1403 de 1992^[10] para la contratación para la ejecución de proyectos de inversión.

Respecto a la normativa aplicable a las asociaciones comunitarias que se dedican a prestar el servicio de Acueducto” se debe indicar que, a este tipo de asociaciones se le aplica la Ley 142 de 1994 y el Decreto 421 de 2000 en lo que tiene que ver con la efectiva prestación de servicios públicos domiciliarios, así como la regulación específica que respecto del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico han expedido el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA.

Teniendo en cuenta lo anterior, las comunidades organizadas pueden prestar servicios públicos, siempre y cuando en sus estatutos este previsto el desarrollo de tales actividades y observen la normativa sobre servicios públicos consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por las Comisiones de Regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos. (…)”. (Subraya fuera de texto)

De conformidad con el concepto citado anteriormente, como los acueductos veredales corresponden, normalmente, a organizaciones comunitarias que se encuentran habilitadas para prestar el servicio público de acueducto en los términos del numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, es deber de estos acueductos acatar la normativa consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y en las demás normas aplicables a los prestadores del servicio público de acueducto.

Asimismo, según se desprende del concepto aludido, las organizaciones autorizadas son entonces Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL), que se rigen, entre otras disposiciones, por los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995 (obtención de la personería jurídica), y los Decretos 777 y 1403 de 1992, en lo referente a la contratación para la ejecución de proyectos de inversión.

Al respecto, en el concepto SSPD-OJ-2023-549, en donde se ratifica el criterio de esta Oficina Asesora del concepto SSPD-OJ-2022-487, se indicó:

“Ahora bien, según se ha explicado por esta Oficina, entre otros, en Concepto SSPD-OJ-2022-487, las organizaciones autorizadas son Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL) que se pueden constituir con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios, en beneficio de una comunidad o de sus propios asociados.

Las ESAL que prestan servicios públicos domiciliarios pueden ser entidades de diversa índole. Entre las diferentes clases se distinguen, entre otras, las que hacen parte de la economía solidaria, las organizaciones comunitarias, juntas de acción comunal, juntas administradoras, asociaciones de usuarios, entre otras.

De manera general, es de indicar que estas entidades deben regirse, para su conformación y demás aspectos, por el Código Civil y los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000. De manera puntual, según el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro se podrán constituir por escritura pública o documento privado que deberá contener, como mínimo, lo siguiente:

“ARTÍCULO 40. SUPRESION DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. Suprímase el acto de reconocimiento de personaría jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.

Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:

1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes.

2. El nombre.

3. La clase de persona jurídica.

4. El objeto.

5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.

6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.

7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.

8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.

9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.

10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso.

11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.

Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye (...)” (subraya fuera de texto original).

Según el artículo previamente citado, la forma de administración de la organización, así como la periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias, hacen parte de los elementos que debe contener los estatutos de una entidad sin ánimo de lucro.

Así las cosas, frente a la potestad concedida por la asamblea de una organización autorizada para imponer sanciones de tipo económico a los miembros que no asistan a las sesiones de la asamblea, se deberá acudir a lo dispuesto en los estatutos de constitución, y a falta de estipulación de estos, a las normas a las que esté sujeta la comunidad organizada.” (Subraya fuera de texto)

Del concepto antes expuesto, y de lo dispuesto por el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 puede decirse que los aspectos objetivos y subjetivos de las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro, se regirán por lo establecido en los estatutos suscritos para su constitución, como es el caso del procedimiento de impugnación de actas.

Finalmente, es de precisar que no es competencia de esta Superintendencia o de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, pronunciarse sobre la validez de las actas de asambleas, pues es una función exclusiva de las autoridades judiciales, de conformidad con el artículo 382 del Código General del Proceso el cual establece:

“ARTÍCULO 382. IMPUGNACIÓN DE ACTOS DE ASAMBLEAS, JUNTAS DIRECTIVAS O DE SOCIOS: La demanda de impugnación de actos o decisiones de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas de derecho privado, solo podrá proponerse, so pena de caducidad, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del acto respectivo y deberá dirigirse contra la entidad. Si se tratare de acuerdos o actos sujetos a registro, el término se contará desde la fecha de la inscripción.

En la demanda podrá pedirse la suspensión provisional de los efectos del acto impugnado por violación de las disposiciones invocadas por el solicitante, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado, su confrontación con las normas, el reglamento o los estatutos respectivos invocados como violados, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. El demandante prestará caución en la cuantía que el juez señale.

El auto que decrete la medida es apelable en el efecto devolutivo.” (subraya fuera de texto)

Por su parte el artículo 20 ibídem, determina la autoridad competente para resolverla, así:

“(…) Artículo 20. Competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia: Los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)

8. De la impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas sometidas al derecho privado, sin perjuicio de la competencia atribuida a las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales (…)”

En ese sentido, en caso de no estar de acuerdo con los actos o decisiones de las asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas sometidas al derecho privado, se puede impugnar ante la jurisdicción Civil (Juez Civil del Circuito) conforme el procedimiento establecido en el artículo 382 del Código General del Proceso.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- De acuerdo con las funciones asignadas a esta Superintendencia en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la ley 689 de 2001 y actualmente contenidas en el artículo 6 del Decreto 1369 de 2020, estas se circunscriben, de forma genérica, a ejercer las actividades de inspección, vigilancia y control, sobre el cumplimiento de los contratos de servicios públicos que celebren los prestadores de estos servicios y los usuarios de los mismos, así como sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos o actividades complementarias a los mismos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados, así como, sancionar sus violaciones.

- En consecuencia, no puede esta Superintendencia entrar a manifestarse sobre el procedimiento para impugnar las actas, puesto que emitir concepto alguno al respecto seria extralimitarse en la ejecución de sus facultades.

- Ahora, conforme lo disponen el precepto constitucional contenido en el artículo 365, y el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por “comunidades organizadas” y por “organizaciones autorizadas”, sin que legalmente exista una enumeración taxativa, de las formas asociativas que se encuentran incluidas en cada una de estas formas organizacionales.

- En cuanto hace referencia a las organizaciones comunitarias constituidas como juntas de acción comunal, juntas administradoras y asociaciones de usuarios, estas se rigen, entre otras disposiciones, por los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995, en cuanto a la obtención de la personería jurídica, mientras que el Decreto 421 de 2000 reglamentario del numeral 4o del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, establece que las organizaciones autorizadas (i) deben ser personas jurídicas, (ii) no pueden tener ánimo de lucro y (iii) deben ser susceptibles de poder registrarse ante las Cámaras de Comercio.

- En este sentido, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios, son entidades sin ánimo de lucro - ESAL, cuya característica principal, es la de no efectuar el reparto de los excedentes que se generan en el desarrollo de su objetivo social, pues su propósito es el beneficio social encaminado hacia un grupo determinado de persona o de la comunidad en general.

- Para obtener su personería jurídica, las entidades sin ánimo de lucro, deben constituirse mediante escritura pública, o documento privado reconocido, e igualmente deben elaborar los reglamentos internos que regirán la organización, los cuales se denominan de forma general como “estatutos”, a través de los cuales se establecen los lineamientos generales para el funcionamiento de la organización, sus procedimientos y la toma de decisiones, entre otros aspectos, los cuales son de obligatorio cumplimiento para sus miembros, mientras que las infracciones a los mismos, serán sancionables atendiendo lo dispuesto para el efecto, en los estatutos mismos.

- En este sentido y en cuanto a la situación objeto de consulta, vale precisar que en referencia a la impugnación de sus actas este procedimiento debe encontrarse establecido de forma expresa en los estatutos, ya que estos contienen los derroteros de la organización en estos aspectos.

- Con fundamento en lo indicado, y frente a la ausencia de cualquiera de los aspectos mencionados, se sugiere adoptar las medidas tendientes a efectuar las modificaciones pertinentes en los estatutos, en el sentido de incluir aquellas situaciones no contempladas en los mismos.

- Ahora, sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que, no es competencia de esta Superintendencia o de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, pronunciarse sobre la validez de los actos o decisiones de las asambleas, toda vez que es una función exclusiva de las autoridades judiciales, de conformidad con el artículo 382 del Código General del Proceso.

- En ese sentido, en caso de no estar de acuerdo con los actos o decisiones de las asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas sometidas al derecho privado, se puede impugnar ante la jurisdicción Civil (Juez Civil del Circuito) conforme el procedimiento establecido en el artículo 382 del Código General del Proceso.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

OLGA LUCÍA MORENO GONZÁLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255294777422

TEMA: ACUEDUCTO VEREDAL

Subtemas: Actas - Impugnación

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”

6. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”