CONCEPTO 483 DE 2025

(diciembre 29)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-483

Señora

XXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para "…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios".

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

"(…) Mi pregunta es: ¿Se cumplieron estos requisitos previos? No obstante a haberse aprobado estos montos de subsidios adversos a los intereses económicos de los usuarios de las islas, no se están aplicando: en mi caso, que pertenezco al estrato tres (3) no me estaban aplicando el 30% sino el 23.08% según consta en la relación que les estoy adjuntando, por lo anteriormente expuesto y acorde a lo determinado en la aludida sentencia, espero prontamente sus respuestas con la solución a lo planteado en mis petitorios que le empresa no se dignó contestarme, incluyendo el cobro de un servicio que no me está prestando, como lo es el servicio de acueducto y el reconocimiento del pago efectuado de una factura.   (…)"

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1450 de 2011^[6]

Decreto 1077 de 2015^[7]

Concepto SSPD-OJ-2024-291

Concepto SSPD-OJ-2022-452

Concepto SSPD-OJ-2021-629

Concepto SSPD-OJ-2021-093

Concepto Unificado No. 25 de 2013, actualizado el 19 de enero de 2021

CONSIDERACIONES

De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

De igual forma, es de precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.

En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrollan exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias, por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.

En consecuencia, no es dable a esta Superintendencia emitir un pronunciamiento en el que determine la legalidad del actuar de un alcalde municipal respecto de la asignación y giro de los subsidios, así como tampoco indicar la forma en que se puede exigir a un alcalde la asignación y giro de los mismos, pues es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios. No obstante, a fin de ilustrar la materia objeto de consulta, se procederá a hacer algunas precisiones generales sobre el tema.

Claro lo anterior, para iniciar, es preciso señalar que el artículo 367 de la Constitución Política de Colombia determina que “el régimen tarifario tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. A su vez, el "368 ibídem dispone que "La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".

En este sentido, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, esta disposición constitucional fue desarrollada mediante el numeral 5.3 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994 en los siguientes términos:

“Artículo 5o Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

(…)

5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley (…)”. (Subrayas fuera del texto)

En igual sentido, el numeral 89.8 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 7o de la Ley 632 de 2000, dispone:

“Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

(…)

89.8. En el evento de que los fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional (…)” (subrayas fuera del texto)

De esta manera, por mandato constitucional y legal y con el propósito de lograr el equilibro entre subsidios y contribuciones, los municipios deben entregar recursos de su presupuesto, destinados al otorgamiento de “subsidios” a los usuarios de menores ingresos, con el objeto de que estos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que reciben.

En concordancia con lo anterior, y en referencia al porcentaje a subsidiar y al giro o transferencia de los recursos presupuestales que deben efectuar los entes territoriales, los numerales 99.6 y 99.8 del artículo 99 ibidem, establecen el porcentaje máximo a subsidiar por estrato y el término dentro del cual se debe realizar la transferencia o giro de estos recursos, en los siguientes términos:

“Artículo 99. Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:

(…)

99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1.

(…)

99.8. Cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos y autoricen el pago de subsidios a través de las empresas pero con desembolsos de los recursos que manejen las tesorerías municipales, la transferencia de recursos se hará en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura a cargo del municipio. Para asegurar la transferencia, las empresas firmarán contratos con el municipio.” (Subraya fuera del texto)

Conforme con las disposiciones citadas, respecto del porcentaje a subsidiar, es de indicar que los municipios deben respetar los topes máximos fijados para el otorgamiento de los subsidios que, en todo caso, estarán sujetos al estrato al que pertenezca el usuario beneficiario. En igual medida, existen otras reglas que fijan los topes máximos de los subsidios para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, las cuales se encuentran contenidas en artículo 125 de Ley 1450 de 2011. Veamos.

“Artículo 125. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.

Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2o de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%).

De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia.

Parágrafo 1o. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.

Parágrafo 2o. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales.” (Subraya fuera de texto)

En este sentido, para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo los porcentajes a subsidiar para los usuarios pertenecientes a estratos 1, 2 y 3, pueden ser igual o inferior al tope señalado en la norma anterior, pero no podrán ser superiores.

Ahora, sobre la transferencia o giro de los recursos destinados al otorgamiento de subsidios, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, los Consejos municipales y distritales tienen a cargo la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, con el objeto de que al presupuesto del municipio, se incorporen las transferencias que a dichos fondos deben efectuar los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo por concepto de subsidios. Estos fondos, valga precisar, son cuentas especiales dentro de la contabilidad de los municipios, a través de las cuales se contabilizan exclusivamente los recursos destinados a otorgar subsidios a los usuarios de los servicios mencionados.

De igual forma, de acuerdo con el citado numeral 99.8 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, y con el propósito de lograr el equilibro necesario para el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, corresponde a dichos entes colegiados, autorizar el desembolso de los recursos que manejan las tesorerías municipales o distritales, con el propósito de que se pueda efectuar su transferencia, la cual debe realizarse dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que se expida la factura a cargo del municipio.

Para el efecto, dispone la norma que se debe celebrar el contrato pertinente entre el prestador y el ente territorial, sin que la omisión de hacerlo, genere como consecuencia, la exoneración de las obligaciones asignadas por ley al ente territorial, entre otras, la referente al cumplimiento del término para el giro de los recursos.

Ahora bien, respecto al procedimiento que se debe surtir para la solicitud de subsidios a los entes territoriales, conviene traer a colación lo manifestado por esta Oficina Asesora Jurídica en el concepto SSPD-OJ-2021-093, en el que se indicó:

"(…) “Procedimiento para solicitar Subsidios.

En cuanto al procedimiento que deben surtir los prestadores, para solicitar subsidios a los entes territoriales, el Decreto 565 de 1996 (Compilado en el Decreto único Reglamentario 1077 del 2015) consagra el pertinente a los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, señalando en su artículo 5, que cada entidad prestadora deberá “…comunicar a la Secretaría de Hacienda respectiva o a quien haga sus veces en la preparación del anteproyecto de presupuesto municipal, distrital o departamental, los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio que preste. Así mismo, comunicará los estimativos de recaudo por aporte solidario…"

Por su parte, el artículo 7 del citado decreto, señala que las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, deberán llevar cuentas detalladas de las sumas recaudadas y de las recibidas por transferencias de otras entidades con destino a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, y de su aplicación, y si dicha entidad presta servicios en varios municipios, las cuentas internas y la contabilidad, deberán además llevarse en forma separada para cada municipio. A su vez el artículo 8 ibídem, indica que las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, mensual o bimestralmente, o según el período de facturación, efectuarán el cálculo de subsidios y aportes solidarios.

En cuanto a la transferencia de los recursos, el artículo 11 del ordenamiento jurídico citado, señala lo siguiente:

'Artículo 11. Transferencias de dinero de las entidades territoriales. Las transferencias de dinero de las entidades territoriales a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de subsidios, deberán ser giradas a la entidad prestadora del servicio público para la aplicación de los subsidios, en un plazo de treinta días, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio (artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994).

Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar subsidios, y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en el que, entre otros, se establecerán los intereses de mora.

Los alcaldes y concejales deberán dar prioridad a las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento del ente territorial respectivo (artículo

99.5 de la Ley 142 de 1994)'.

De conformidad con lo señalado en el precepto citado, la transferencia de recursos destinados a subsidios, debe efectuarse a través de la suscripción de los contratos pertinentes, por lo cual la celebración de los mismos es una obligación legal. Sobre el particular es importante precisar, que estos acuerdos contractuales constituyen una modalidad especial de contratación, que no se encuentra tipificada ni en el derecho público ni en el privado, por lo que su operatividad corresponde a la entera autonomía de las partes.

(…)

No sobra señalar, que previo al otorgamiento de subsidios por parte del ente territorial, este debe haber verificado que el prestador haya aplicado la metodología para la determinación del equilibrio entre subsidios y contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, asegurando que el monto de las contribuciones sea suficiente para cada uno de los servicios que son objeto de subsidio, metodología que básicamente debe atender lo siguiente:

1. Antes del 15 de julio de cada año, todos los prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, de acuerdo con la proyección de usuarios y consumos, la estructura tarifaria vigente, y el porcentaje o factor de Aporte Solidario aplicado en el año respectivo, deben presentar al Alcalde, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito, una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios, así como la información del número total de usuarios atendidos, discriminados por servicio, estrato y uso, y para los servicios de acueducto y alcantarillado, la desagregación de consumos y vertimientos, respectivamente, según rango básico, complementario o suntuario.

En el servicio de aseo se reportarán adicionalmente los resultados del aforo de los Grandes Generadores y la información de los Pequeños Productores y Multiusuarios que lo hayan solicitado.

2. Los prestadores de cada uno de estos servicios, de acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los porcentajes de subsidios otorgados para el año respectivo por el municipio o distrito, estimarán cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.

3. Con la información así obtenida, los prestadores de cada servicio establecerán el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requerido para cada servicio y la suma de los aportes solidarios a facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio.

4. Con fundamento en dicho resultado, los prestadores presentarán la solicitud del monto requerido para cada servicio al alcalde municipal o distrital, por conducto de la dependencia que administra el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos.

5. Recibidas y analizadas las solicitudes por el alcalde, procederá a preparar un proyecto consolidado sobre el particular, para presentarlo a discusión y aprobación del Concejo, quien conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de aporte solidario necesario para solventar dicho faltante, teniendo en consideración prioritariamente los recursos con los que puede contar el municipio o distrito en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, con base en las fuentes de recursos para contribuciones señaladas en el artículo 3o del Decreto 849 de 2002 y demás normas concordantes.

6. Adicionalmente para el servicio de aseo, se deben reportar los resultados del aforo de los grandes generadores, así como la información de los pequeños productores y multiusuarios que lo hayan solicitado.”

(…) En este orden de ideas es dable concluir, que tanto los prestadores que solicitan los recursos para subsidios, como los entes territoriales que deben aportar los recursos presupuestales para tal fin, deben atender los procedimientos establecidos en la ley para el otorgamiento de los mismos, so pena de que los segundos incurran en las sanciones disciplinarias a que haya lugar,(…)”.

Nótese que los prestadores, de acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los porcentajes de subsidios otorgados por el municipio o distrito para el año respectivo, estimarán cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.

Con esta información, los prestadores establecerán el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requerido para cada servicio y la suma de los aportes solidarios (contribuciones) a facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio.

Las disposiciones del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establecen un ejercicio de estimación de subsidios, pero también de programación presupuestal para los entes territoriales, ya que no es posible apropiar y destinar recursos para el otorgamiento de subsidios, si se desconoce el monto de los mismos.

Por tanto, la metodología parte de la premisa de la actuación conjunta entre los prestadores de servicios públicos del municipio y la administración municipal, en orden a establecer con el mayor grado de aproximación, el valor de los subsidios que deberán ser reconocidos a los usuarios de cada prestador en el año inmediatamente siguiente, así como el monto que se presume será recaudado por concepto de contribuciones.

Lo anterior, para permitir que el municipio con base en ese balance, pueda preparar una propuesta al Concejo Municipal para la determinación de los porcentajes de contribución que deben adoptarse para que sea posible cubrir los subsidios, considerando en todo caso, los recursos provenientes de otras fuentes presupuestales y que pueden ser invertidas para el pago de subsidios cuando quiera que el fondo de solidaridad resulte deficitario, en los términos del artículo 100 de la Ley 142 de 1994.

En este orden de ideas, los aportes del municipio deberán otorgarse siempre que no se alcance el equilibrio entre las contribuciones cobradas a los usuarios citados, y los subsidios que deben asignarse a los usuarios de estratos 1, 2 y 3.

Por tanto, resulta necesario que el prestador atienda la metodología para la estimación de los subsidios, para que el municipio pueda conocer el valor que debe otorgar por concepto de subsidios; no obstante, el derecho que tienen los usuarios a la recepción de los subsidios es de rango constitucional y, por tanto, excede la voluntad de las entidades territoriales en cuanto a su giro, puesto que no es discrecional transferir los recursos a los prestadores cuando estos los requieren y hubieren estimado su monto dando cumplimiento a la ley.

Por otra parte, los recursos de subsidios están ligados al cumplimiento de los fines de redistribución de ingresos, por lo que su utilización solo puede ceñirse a lo que ordena la ley, es decir, con destino a las personas de menores ingresos para que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos que cubran sus necesidades básicas. (…)” (subraya fuera de texto)

De lo anterior se colige que, para acceder al otorgamiento de los subsidios presupuestales mencionados, corresponde a los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, y a la administración municipal, atender el procedimiento consagrado en el Decreto 565 de 1996, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1077 del 2015 (artículo 2.3.4.1.1.1. y siguientes), presentando las proyecciones y datos que allí se indican, con el propósito de que el respectivo municipio pueda determinar los montos requeridos por concepto de subsidios, y disponer las partidas presupuestales requeridas para efectuar su pago. (…)” (Subrayas fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, la transferencia de recursos destinados a subsidios debe efectuarse a través de la suscripción de los contratos pertinentes, obligación que se deriva del citado artículo, que a pesar de que se incumpla, no diluye la responsabilidad del ente territorial de hacer entrega de los mismos, en razón, tanto a la naturaleza que ostentan estos recursos, como a su destinación, cual es, que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, lo que impide que estos dineros puedan ser destinados libremente por el prestador.

Al respecto vale precisar que, una vez celebrado el contrato o convenio mencionado, el prestador debe solicitar al ente territorial el giro de los recursos, a través de la presentación de la factura o de la cuenta de cobro pertinente, documento necesario para hacer efectivo el derecho a la transferencia de los recursos, resultando ineludible para el ente territorial que ha apropiado los recursos, proceder al giro de los mismos, una vez reciba el documento de cobro correspondiente.

Previo a ello, será necesario que todos los actores involucrados en la entrega y recibo de recursos para subsidios, realicen las actividades a su cargo para dar cumplimiento a la metodología que permitirá establecer el equilibrio, es decir, los prestadores de los servicios mencionados, el alcalde municipal o distrital, y los concejos municipales o distritales.

En referencia a la metodología mencionada, esto es, al ejercicio de estimación de subsidios y de programación presupuestal para los entes territoriales, es de indicar que esta se encuentra consagrada en el artículo 2.3.4.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en el que de igual forma se encuentra compilado el Decreto 1013 de 2005.

De este modo, los aportes del municipio o distrito deberán suministrarse en el monto requerido por los prestadores del servicio de que se trate, siempre que no se haya alcanzado el equilibrio entre las contribuciones cobradas a los usuarios residenciales de estratos 5 y 6, comerciales e industriales, y los subsidios que se requieran para los usuarios residenciales de estratos 1, 2 y 3, considerando para ello, entre otros aspectos, los subsidios asignados en los años anteriores.

Así las cosas, una vez estimados los subsidios, y siempre que dentro del proceso de programación presupuestal sea posible incluir dicho estimativo, el municipio o distrito deberá posibilitar la apropiación de estos recursos para su otorgamiento, aunque se hayan incumplido los términos mencionados en el artículo 2.3.4.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 para efectuar los estudios por parte de los prestadores, y no se haya celebrado el contrato o convenio de giro de recursos, ello sin perjuicio de las sanciones que esta omisión genere.

En este orden de ideas, es válido señalar que, el otorgamiento de subsidios es una garantía constitucional que ha sido conferida a las personas de menores ingresos, para que estas puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, por lo que será obligación del ente territorial hacer la transferencia de los recursos destinados a subsidios para todos los usuarios que cumplan las condiciones exigidas por la Constitución y la Ley, siendo estos, los usuarios residenciales de estratos 1, 2 y 3, en los porcentajes que resulten aplicables, respetando los topes máximos fijados para cada sector, que en todo caso, se encuentran sujetos al estrato al que pertenezca cada usuario.

Asimismo, es pertinente referirnos a la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, para lo cual, el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece:

“ARTÍCULO 2.3.4.2.2. Metodología para la determinación del equilibrio. Modificado por el Decreto 596 de 2016. La presente metodología deberá llevarse a cabo cada año para asegurar que para cada uno de los servicios, el monto total de las diferentes clases de contribuciones sea suficiente para cubrir el monto total de las subsidios que se otorguen en cada Municipio o Distrito por parte del respectivo concejo municipal o distrital, según sea el caso, y se mantenga el equilibrio. Esta metodología corresponde a la descrita en los siguientes numerales:

1. Antes del 15 de julio de cada año, todas las personas prestadoras de cada uno de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, de acuerdo con la proyección de usuarios y consumos, la estructura tarifaria vigente, y el porcentaje o factor de Aporte Solidario aplicado en el año respectivo, presentaran al Alcalde, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito, según sea el caso, una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios, así como la información del número total de usuarios atendidos, discriminados por servicio, estrato y uso, y para los servicios de acueducto y alcantarillado, la desagregación de consumos y vertimientos, respectivamente, según rango básico, complementario o suntuario.

En el servicio público de aseo deberá incluir todas las actividades complementarias, incluido el aprovechamiento, y se reportaran adicionalmente los resultados del aforo de los Grandes Generadores y la información de los Pequeños Productores y Multiusuarios que lo hayan solicitado.

2. Las personas prestadoras de cada uno de los servicios de qué trata el presente capítulo, de acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los porcentajes de subsidios otorgados para el año respectivo por el municipio o distrito, estimaran cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.

3. Con la información obtenida según lo indicado en los numerales anteriores, las personas prestadoras de cada uno de los servicios de qué trata el presente capítulo, establecerán el valor de la diferencia entre el monto total de subsidies requerido para cada servicio y la suma de los aportes solidarios a facturar, cuyo resultado representara el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio.

4. Con base en dicho resultado, las personas prestadoras de los servicios presentaran la solicitud del monto requerido para cada servicio al alcalde municipal o distrital, según sea el caso, por conducto de la dependencia que administra el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos.

5. Recibida por parte del alcalde municipal o distrital la solicitud o solicitudes de que trata el numeral anterior, procederá a analizarlas y a preparar un proyecto consolidado sobre el particular para ser presentado a discusión y aprobación del concejo municipal o distrital, quien, conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de aporte solidario necesario para solventar dicho faltante, teniendo en consideración prioritariamente los recursos con los que cuenta y puede contar el municipio o distrito en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, con base en las fuentes de recursos para contribuciones señaladas normatividad única para el sector de Hacienda y Crédito Público y demás normas concordantes.

PARÁGRAFO 1o. Tanto los factores de subsidio por estrato como el porcentaje o factor de Aporte Solidario en cada servicio, definidos por el Concejo, serán iguales para todas las personas prestadoras del mismo servicio en el municipio o distrito respectivo.

PARÁGRAFO 2o. Una vez aprobado y expedido el acuerdo correspondiente, el alcalde y el concejo municipal o distrital, deberán divulgarlo ampliamente en los medios de comunicación locales y regionales, señalando claramente el impacto de su decisión sobre las tarifas a usuario final de cada uno de los servicios. (…)" (Decreto 1013 de 2005, art. 2)” (Subraya y negrilla fuera de texto)

De acuerdo con la disposición transcrita, podemos afirmar lo siguiente:

- La metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo constituye un conjunto de reglas que deben ser aplicadas tanto por los prestadores de tales servicios como por los municipios y distritos en calidad de entes responsables de garantizar su prestación eficiente.

- Antes del 15 de julio de cada año las personas prestadoras de tales servicios deben presentar al alcalde, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito, una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios, así como de aplicación de subsidios por estrato de cada servicio. De esta manera, la iniciativa para la determinación de los porcentajes de subsidios y contribuciones la tienen las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de forma anual.

- Una vez las personas prestadoras de cada uno de los servicios establecen el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requerido para cada servicio y la suma de los aportes solidarios a facturar, cuyo resultado equivale al monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio, presentan la solicitud del monto requerido para cada servicio al alcalde municipal o distrital, según sea el caso, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.

- Posteriormente, el alcalde procede al análisis de la solicitud y a preparar un proyecto consolidado para ser presentado a discusión y aprobación del concejo municipal o distrital, el cual, conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá los porcentajes requeridos. Así, aun cuando la solicitud del monto requerido tanto para subsidios como contribuciones corresponde a los prestadores, es obligación del alcalde analizar el monto requerido y preparar el respectivo proyecto consolidado para discusión y aprobación del concejo municipal o distrital.

- Aprobado y expedido el acuerdo correspondiente por el concejo municipal, éste y el alcalde deben divulgarlo ampliamente en los medios de comunicación locales y regionales, señalando claramente el impacto de su decisión sobre las tarifas a usuario final de cada uno de los servicios.

Ahora bien, “(…) la utilización de los recursos que hacen parte de los mencionados fondos, constituye gasto público social, y de acuerdo con el artículo 365 constitucional tiene prelación sobre cualquier otra erogación en la conformación de los respectivos presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales”, tal como lo señaló esta Oficina a través del Concepto Unificado No. 25 de 2013, actualizado el 19 de enero de 2021.

En ese orden de ideas, las autoridades territoriales tienen la obligación de dar cabal y estricta aplicación a todas y cada una de las reglas de la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en tanto constituye un deber para los servidores públicos el cumplimiento de las leyes, en virtud de lo previsto en el artículo 38 del actual Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme con lo señalado en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrollan exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, de forma específica, en lo que refiere al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos. En consecuencia, no es dable a esta superintendencia emitir un pronunciamiento en el que determine la legalidad del actuar de un alcalde municipal respecto de la asignación y giro de los subsidios, así como tampoco indicar la forma en que se puede exigir a un alcalde la asignación y giro de los mismos, pues es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios.

- Sin perjuicio de lo anterior, es importante tener presente que, el otorgamiento de subsidios es una garantía constitucional que ha sido conferida a las personas de menores ingresos, para que estas puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, por lo que será obligación del ente territorial hacer la transferencia de los recursos destinados a subsidios para todos los usuarios que cumplan las condiciones exigidas por la Constitución y la Ley, siendo estos, los usuarios residenciales de estratos 1, 2 y 3, en los porcentajes que resulten aplicables, respetando los topes máximos fijados para cada sector, que en todo caso, se encuentran sujetos al estrato al que pertenezca cada usuario.

- La expedición de los acuerdos por medio de los cuales se aprueban los subsidios y contribuciones constituye una obligación legal a cargo de los Concejos Municipales, la cual se efectuará una vez se aplique la metodología para la determinación del equilibrio entre subsidios y contribuciones descrita en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

- Para los servicios públicos domiciliaros de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 125 de Ley 1450 de 2011 establece unos porcentajes máximos a ser aplicados como subsidios para cada estrato, así: “setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.” En ese sentido, es procedente que los concejos apliquen unos porcentajes diferentes, sin superar los máximos señalados en la norma.

- De conformidad con lo dispuesto por el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, los factores de subsidios deberán ser aprobados por los respectivos Concejos Municipales y adoptados a través de un acuerdo municipal. En ese sentido, la facturación que presenten las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo ante el municipio, debe corresponder a los factores o porcentajes que se encuentren debidamente aprobados por el acto administrativo que se encuentre vigente a la fecha de la solicitud por parte del prestador. Por lo tanto, deberá tenerse en cuenta las fechas de vigencias de los respectivos acuerdos.

- Ahora, se reitera que conforme con lo previsto en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, la expedición del acuerdo a través del cual se determina el porcentaje de subsidios y contribuciones corresponde al concejo municipal, previa discusión del proyecto consolidado que haya presentado para su discusión y aprobación el respectivo alcalde municipal y/o distrital, en consideración con los montos requeridos por los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

- Constituye un deber para el alcalde municipal y/o distrital, recibir las solicitudes anuales de los recursos requeridos para obtener el equilibrio entre subsidios y/o contribuciones, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito, así como de analizarlas y preparar el correspondiente proyecto de acuerdo para ser aprobado por el concejo municipal. Función que, en virtud de lo previsto en la metodología, no es posible asignar a otra autoridad.

- De este modo, la falta de trámite de dicho procedimiento, puede suponer la incursión en una falta disciplinaria por presunta inobservancia a los deberes que la ley le impone, en virtud de lo previsto en el artículo 38 de la Ley 1952 de 2019, actual Código General Disciplinario.

- Finalmente, ante la omisión de los deberes legales de los alcaldes municipales y/o distritales para ejercer sus atribuciones en el esquema de la aplicación de la metodología para la determinación de subsidios y contribuciones, en su condición de servidores públicos, corresponde a la Procuraduría General de la Nación asumir la potestad disciplinaria, conforme con lo señalado en el artículo 83 de la Ley 1952 de 2019, en la medida que la metodología no prevé la posibilidad de que el concejo municipal asuma las atribuciones propias de un alcalde.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente,

OLGA LUCÍA MORENO GONZÁLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255294928512

TEMA: SUBSIDIOS

Subtemas: Metodología para la determinación del equilibrio - Transferencia de los recursos presupuestales por parte de los entes territoriales

2. "Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios".

3. "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. "Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."

5. "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones"

6. "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014"

7. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio"