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CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-1162/00
(Septiembre 6 de 2000)
Referencia: expediente D-2863
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69, 128 y 129 de la Ley 142 de 1994.
Actor: Alcides Arrieta Meza
Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Alcides Arrieta Meza contra los artículos 69, 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, "por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones".
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"LEY 142 DE 1994
(julio 11)
por la cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(..)
Artículo 69. Organización y naturaleza. Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes Comisiones de regulación:
69.1. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico.
69.2. Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.
69.3. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones.
Parágrafo. Cada comisión será competente para regular el servicio público respectivo.
(..)
Artículo 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no sólo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios.
Los contratos entre quienes presten el servicio de larga distancia nacional e internacional y sus usuarios se someterán a las reglas del contrato de servicios públicos que contiene esta Ley. Las comisiones de regulación podrán señalar, por vía general, los casos en que el suscriptor podrá liberarse temporal o definitivamente de sus obligaciones contractuales, y no será parte del contrato a partir del momento en que acredite ante la empresa, en la forma en que lo determinen las comisiones, que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe actuación de policía o proceso judicial relacionado con la tenencia, la posesión material o la propiedad del inmueble. En estos casos se facilitará la celebración del contrato con los consumidores.
Artículo 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio".
Considera el actor que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1o, 13 y 370, así como el Preámbulo de la Constitución.
Manifiesta que el artículo 69 de la Ley 142 de 1994 desconoce el artículo 370 de la Carta, pues el Congreso no tiene facultad para crear las unidades administrativas especiales llamadas comisiones de regulación.
Agrega que el Preámbulo de la Constitución busca la preservación de un orden justo y de un marco jurídico que asegure la equidad y la justicia, y sostiene que los artículos 128 y 129 acusados contrarían estos principios cuando establecen que los usuarios deben someterse a las estipulaciones que las empresas prestadoras de servicios públicos impongan en los contratos, sin discusión o deliberación alguna. Esto, a su juicio, no responde a las características que debe tener un Estado Social de Derecho, pues, atendiendo a la voces del artículo 128 de la Ley 142 de 1994, toda la facultad contractual recae en una de las partes en detrimento de la otra, vulnerando así el artículo 13 de la Carta.
Por último, expresa el actor que "la revisión que pueda hacer la comisión de regulación respectiva es elemento del nacimiento a la vida jurídica del contrato uniforme, pues ese ente ni es ni representa a los usuarios, y el Estado no puede abrogarse la soberanía del usuario, y menos su consentimiento".
El ciudadano Guillermo Obregón González, actuando como apoderado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, presenta escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad de la disposición acusada.
Manifiesta el interviniente que el artículo 69 de la Ley 142 de 1994 no es contrario al artículo 370 de la Constitución Política, toda vez que no priva al Presidente de la República de la competencia allí asignada, sino que lo dota de unos organismos especializados para que, en caso de que así lo decida, pueda delegar la función de señalar políticas de administración, control y eficiencia de los servicios públicos en las comisiones de regulación. Agrega que estos entes hacen parte de la Rama Ejecutiva, cuyos expertos son de dedicación exclusiva y son nombrados directamente por el Presidente de la República.
Afirma que el numeral 7 del artículo 150 de la Carta le asigna al Congreso la responsabilidad de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De manera que, en virtud de esta disposición, el órgano legislativo tiene la facultad de crear entes como las comisiones de regulación de servicios públicos.
En relación con los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, asegura el interviniente que, si bien el contrato de servicios públicos es de adhesión, éste resulta tan sólo un medio para instrumentar la relación jurídica usuario-empresa, toda vez que dentro de la misma Ley existen normas que consagran una serie de derechos en cabeza del usuario, y cita varias disposiciones que considera protegen al cliente de las empresas de servicios públicos.
Finalmente, expresa que de lo que se trata es de una relación que no sólo se rige por estipulaciones contractuales y de Derecho Privado, sino por el Derecho Público, con el fin de asegurar la prestación eficiente del servicio, la protección de derechos de los usuarios y también con el objeto de evitar el abuso de la posición dominante por parte de las empresas.
Por su parte, el ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en su calidad de Director del Derecho y el Ordenamiento Jurídico, afirma que, de acuerdo con el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República definir el régimen general de los servicios públicos, motivo por el cual -afirma- el legislador sí tenía competencia para crear las comisiones de regulación aludidas.
Agrega que lo pretendido por el Constituyente fue asegurar un esquema de eficiencia y calidad en la prestación de los servicios para garantizar los fines de la Constitución Política.
Expresa que, en materia de servicios públicos, la relación entre usuario y empresa no es sólo contractual sino también estatutaria, toda vez que su prestación involucra derechos constitucionales como la salud, la educación y la seguridad social, y que su reglamentación obedece a intereses públicos.
Por último, asegura que la intervención legal parte de la premisa de la libertad económica y contractual, que reconoce en cada sujeto la autonomía para celebrar o no celebrar un determinado contrato, y que en un mercado de libre competencia la libertad contractual es un mecanismo idóneo para decidir la utilización más ventajosa de bienes y servicios.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de La Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Manifiesta que el Constituyente fue quien dispuso que la facultad reguladora de los servicios públicos estuviera en cabeza del Congreso y que aquélla fuera lo suficientemente amplia con el fin de que "la función administrativa, que es inherente a la prestación de los servicios públicos, se desarrollara sin desmedro de los principios superiores de eficiencia y calidad". Agrega que esa atribución del órgano legislativo es concurrente con las atribuciones que tiene el Presidente de la República para reglamentar las leyes sobre la materia con el objeto de asegurar su cumplida ejecución.
Expresa que las comisiones de regulación, a pesar de ser creadas por el legislador, son un instrumento a través del cual se cumple el precepto contenido en el artículo 370 de la Carta, el cual habilita al Presidente de la República para señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.
En cuanto a la posible violación del principio de igualdad, contenido en el artículo 13 de la Carta, señala el Jefe del Ministerio Público que la inclusión de condiciones uniformes en los contratos de servicios públicos constituye una característica fundamental de ese tipo de acuerdos, toda vez que se hace imposible discutir los términos con cada uno de los usuarios, y en tal caso las empresas incurrirían en enormes costos de transacción que, en últimas, llevarían a desestimar la inversión privada.
Manifiesta que el artículo 133 de la Ley 142 de 1994 desarrolla el 333 de la Carta, en cuanto señala las circunstancias que constituyen un abuso de la posición dominante de las empresas de servicios públicos domiciliarios, y estima que la inclusión de una cláusula que vulnere los derechos de los usuarios en los contratos uniformes sería ineficaz, pues iría en contra del principio de la buena fe que debe gobernar estos acuerdos.
En su concepto, lo dispuesto en las normas acusadas, respecto de considerar como parte del contrato las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos, es una medida razonable, en cuanto consulta la naturaleza de esa clase de convenios.
Por último, sostiene que las comisiones de regulación y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios deben garantizar a los usuarios la efectiva protección de sus derechos, con arreglo a los principios de transparencia, celeridad, economía e imparcialidad.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
El artículo 69 de la Ley 142 de 1994 crea, como unidades administrativas especiales, las comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Ambiental, de Energía y Gas Combustible, y de Telecomunicaciones, las cuales, según dispone esa misma norma, están adscritas al Ministerio de Desarrollo Económico, al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Comunicaciones, respectivamente.
En el aludido artículo, el legislador también señala que dichos organismos gozan de independencia administrativa, técnica y patrimonial.
Estima el demandante que la citada norma viola lo dispuesto en el artículo 370 de la Carta, en cuanto este precepto superior no autoriza al legislador para crear esas unidades administrativas especiales.
Al respecto, cabe recordar que según lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución, se reconoce al Congreso la facultad de determinar la estructura de la Administración Nacional, y en desarrollo de esa misma función también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer, como en este caso, la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica -que en este proceso corresponden a las denominadas unidades administrativas especiales-, para modificar sus características y aun para suprimirlas. Como la Constitución no consagra una enunciación taxativa de los tipos de órganos que pueden ser instituidos en desarrollo de dicha norma, tiene el Congreso la potestad de formular nuevas modalidades de órganos y de renovarlas, con miras a garantizar la eficiencia de la acción estatal y del servicio público.
De igual forma es importante recordar que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, las comisiones en referencia hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional (artículos 38 y 48 de la Ley 489 de 1998), e integran la Administración Pública, en tanto les han sido asignadas funciones administrativas -como se verá más adelante- (artículo 39 ibidem) y por eso, respecto de aquéllas el Presidente actúa como suprema autoridad administrativa (artículo 189 C.P.).
Así las cosas, la creación de las mencionadas comisiones de regulación debe tenerse como un simple ejercicio de la atribución constitucional en referencia, que está en cabeza del legislador, motivo por el cual esta Corporación declarará la constitucionalidad del inciso primero y de los tres numerales del artículo 69 de la Ley 142 de 1994.
Por su parte, el parágrafo del artículo 69 de la Ley 142 de 1994 establece que cada comisión tiene competencia "para regular el servicio público respectivo".
Ahora bien, se hace necesario que la Corte precise el alcance y las implicaciones jurídicas de la atribución de "regular", toda vez que si se le otorgara el sentido de sustituir al legislador en estas materias, o el de dictar reglas sobre servicios públicos sin base en las prescripciones legislativas ni en las políticas del Gobierno, se violaría la Constitución, y el parágrafo debería ser declarado inexequible.
A juicio de la Corte, las comisiones no pueden asumir una función reglamentaria directa de los preceptos constitucionales, ni pasar por alto su sujeción a la ley y a las disposiciones gubernamentales.
Para entender el verdadero sentido de esta disposición, la Corte estima indispensable interpretarla en concordancia con lo dispuesto por el artículo 14, numeral 18, del mismo estatuto, en la medida en que éste trae la definición legal de "regulación de los servicios públicos domiciliarios". Así pues, en tanto este último precepto define uno de los contenidos normativos del artículo 69 demandando, se hará unidad normativa entre las dos disposiciones, con miras a la efectividad de la presente resolución judicial.
En efecto, el artículo 14, numeral 18, de la Ley 142 de 1994 contiene la siguiente definición especial:
"Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(..)
14.18.- Regulación de los servicios públicos domiciliarios. La facultad de dictar normas de carácter general o particular en los términos de la Constitución y de esta Ley, para someter la conducta de las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios a las reglas, normas, principios y deberes establecidos por la ley y los reglamentos".
Cabe recordar que el artículo 365 de la Carta Política hace alusión expresa a la función reguladora del Estado respecto de los servicios públicos.
Así, en primer término, la citada disposición superior, en concordancia con el artículo 1o ibidem, prevé que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que ellos han dejado de ser un monopolio estatal. Esta última declaración ha de tenerse como una lógica respuesta a la complejidad de las necesidades de la vida moderna, que ha traído consigo los acelerados avances científicos y tecnológicos, a lo que se une el fenómeno de la masificación, eventos que indiscutiblemente, sin que se pueda perder de vista el carácter intervencionista del Estado en la economía y la dirección que respecto de ella le corresponde (art. 334 C.P.), han replanteado las modalidades de acción e injerencia oficial para lograr los fines del Estado (que tiene por objetivo primordial preservar la dignidad y los derechos de la persona humana) y, por contera, los conceptos de calidad de vida, bienestar social y servicio público.
Es por ello que la Constitución establece la posibilidad de que los particulares, vigilados, controlados e intervenidos por el Estado, también puedan prestar esos servicios, previsión que debe apreciarse además como un natural reflejo del principio de participación, al cual hacen referencia los artículos 1o y 2o constitucionales, así como un desarrollo de la definición de Estado Social de Derecho consagrada en el primero de tales preceptos, y de la libre actividad económica e iniciativa privada, garantizadas, como función social, en el artículo 333 superior dentro de los límites del bien común.
Luego de esas precisiones, el artículo 365 de la Carta deja en claro que "en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios", y ello resulta apenas lógico por cuanto se trata de actividades que involucran el interés general. Se resalta que en el Estado Social de Derecho la libertad económica no es de carácter absoluto, pues debe recordarse que, además de la empresa, la propiedad también es una función social (artículo 58 C.P.) y que la libertad económica y la iniciativa privada tienen su garantía y protección supeditadas al predominio del interés colectivo (art. 333 C.P.).
Así pues, según la Constitución, al legislador le corresponde primigeniamente la tarea de regular los servicios públicos, y adicionalmente el artículo 370 de la misma establece que "corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios" (se subraya).
Por otra parte, se considera valioso recordar lo que la jurisprudencia ha dicho respecto de las funciones de las comisiones de regulación. Así, por ejemplo, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en Sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente No. 11.857 (M.P.: Dr. Carlos Betancur Jaramillo) sostuvo que no era aceptable la delegación de la formulación de políticas generales de administración, en tanto esta función debía ejercerla exclusivamente el Presidente de la República, con sujeción a la ley. En dicha oportunidad se consideró que se trataba de una competencia compartida entre el Legislativo y el Ejecutivo, y que dichas políticas "corresponden o están ligadas al programa de gobierno que se comprometió a desarrollar aquél al tomar posesión de su cargo. Son así, en el fondo, el desarrollo de la concepción política que lo llevó al poder".
Además, el Consejo de Estado expresó que tampoco resultaba admisible la delegación de facultades "legislativas" en las comisiones de regulación, por las siguientes razones:
"Para la sala la creación de las Comisiones de Regulación, dotadas de poderes legislativos amplios, no fue más que otra desafortunada copia del sistema anglosajón, hecha sin beneficio de inventario, con olvido no sólo de que el régimen constitucional colombiano vigente desde 1991 es diferente al de los EEUU, como también lo es el principio de la separación de poderes que rige en uno y otro país. En el aludido sistema, con una Constitución diferente a la nuestra, la delegación de poderes legislativos encuentra su respaldo en múltiples precedentes..".
(..)
Cabe hacer aquí la siguiente reflexión: si el legislador sólo por excepción puede delegar su poder en el Presidente (art. 150 nl 10), no tendría sentido que pudiera hacerlo sin límites en un organismo o agencia jerárquicamente inferior a éste y a sus ministros, salvo en lo que respecta con las asambleas departamentales, según el 5 de ese mismo art. 150".
Por su parte, esta Corporación, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 142 de 1994, precepto relativo a las funciones que por delegación presidencial asumen las comisiones de regulación, expuso en la Sentencia C-272 del 3 de junio de 1998 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero):
"La función presidencial de señalar políticas generales en materia de servicios públicos, el alcance de la norma acusada y la autonomía de las comisiones de regulación.
9- Las anteriores consideraciones sobre el reparto de competencias en materia de servicios domiciliarios permiten concluir que la disposición acusada hace exclusiva referencia a unas funciones presidenciales. En efecto, explícitamente la norma señala que el Presidente de la República señalará las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución, por medio de las comisiones de regulación, cuando decida delegarlas en ellas, de conformidad con la ley. Es cierto que la norma impugnada también extiende esa atribución a "los demás a los que se refiere esta ley", enunciado poco claro que podría dar lugar a algunos equívocos sobre los alcances de la disposición acusada. Así, no se sabe si esa expresión se refiere a otros servicios públicos, o a otras competencias de las comisiones de regulación, o a otros fenómenos jurídicos. Sin embargo, una interpretación sistemática de la disposición, en el contexto general de la Ley 142 de 1994, y en especial tomando en consideración el artículo 14 sobre el sentido de las definiciones previstas por esa ley, permite concluir que esa expresión hace referencia a ciertas actividades complementarias (art. 14.2), que si bien no configuran en sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario, se encuentran tan íntimamente ligadas al mismo, que resulta razonable que los mandatos de la ley también las cubran. Tal es el caso, por ejemplo, del procesamiento y tratamiento del agua en relación con el servicio de acueducto (art. 14.22).
10- Es entonces claro que la norma impugnada está simplemente permitiendo la delegación de unas funciones presidenciales, a saber, la posibilidad que tiene el Ejecutivo de señalar, de conformidad con la ley, las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. Esta conclusión es ya suficiente para rechazar uno de los cargos de la demandante, según el cual no podría la ley permitir esa delegación presidencial por ser ésta una función compartida con el legislador. En efecto, la simple lectura del artículo 370 de la Carta, que es literalmente reproducido por la norma impugnada, muestra que esas atribuciones son eminentemente presidenciales, teniendo en cuenta que han sido colocadas en cabeza del primer mandatario. Todo lo anterior, como es obvio, respetando la órbita que fue definida por el Legislador con el pleno de las atribuciones constitucionales, para que el Presidente pudiera fijar dichas políticas.
11- (..) Además, la Corte recuerda que la atribución a las comisiones de regulación de competencias no presidenciales no es per se inconstitucional. En efecto, en la sentencia C-066 de 1997, esta Corporación precisó, en lo concerniente al examen de constitucionalidad de otros artículos de la Ley 142 de 1994, que 'no es admisible el cargo imputado por el actor, en razón a que no existe traslado de competencias del legislador al Presidente de la República, sino que se trata, se repite, de una facultad directamente atribuida del legislador directamente a las comisiones de Regulación, que en este sentido son instrumentos de realización de los intereses públicos consagrados en la Constitución y la ley'. Habría pues que estudiar específicamente el tipo de competencias y su alcance, pero no corresponde a la Corte, en el presente caso, adelantar ese examen ya que las distintas atribuciones de las comisiones se encuentran previstas en otras disposiciones de la Ley 142 de 1994, las cuales no fueron acusadas por la demandante".
Así las cosas, se tiene que la regulación a cargo de las citadas comisiones hace referencia al cumplimiento de una función presidencial señalada en el primer aparte del artículo 370 constitucional, la cual se ejerce con sujeción a la ley, y requiere previa delegación del Presidente de la República en los términos señalados en el artículo 211 de la Carta Política.
Esta disposición constitucional deja en manos del legislador la competencia para indicar cuáles funciones presidenciales pueden ser delegadas, y no hace el mandato superior una enunciación taxativa de los funcionarios y organismos en los que puede recaer la delegación. Por eso alude, de modo genérico, a "las agencias del Estado que la misma ley determine".
Para la Corte resulta indudable que el precepto del artículo 211 de la Carta no excluye la posibilidad de delegación de funciones presidenciales en materia de servicios públicos, ni tampoco la que puede tener lugar en cabeza de unidades administrativas especiales.
De allí resulta que, como ya lo estableció la Corporación, autorizar, como lo hizo el legislador, que el Presidente delegue las ya mencionadas funciones de señalar, de conformidad con la ley, las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos, no se opone a la preceptiva fundamental.
Pero, claro está, la delegación correspondiente tiene que concretarse en actos presidenciales y debe someterse a lo previsto en particular por el artículo 211 de la Carta Política y en general a los principios y disposiciones de esta.
En otros términos, la norma legal -que fue declarada exequible por esta Corte mediante la citada sentencia- se limitó a autorizar la delegación, pero las comisiones de regulación no pueden fundarse simplemente en la autorización legal sino que, para operar en concreto, requieren de la efectiva delegación por parte del Presidente. La delegación exime de responsabilidad al delegante; ésta corresponderá exclusivamente a la respectiva comisión; sus actos o resoluciones podrán siempre ser reformados o revocados por el Presidente de la República, quien entonces reasumirá la responsabilidad consiguiente.
Es importante resaltar que contra los actos y decisiones de las comisiones caben los recursos previstos en la ley para los actos administrativos.
Y también debe advertirse que ni de la autorización legal al Presidente para delegar ni del hecho mismo de que delegue puede desprenderse una aptitud o capacidad normativa de las comisiones que pueda equipararse a la ley o competir con ella ni tampoco la atribución de reglamentar las leyes en materia de servicios públicos, la que es exclusiva del Presidente de la República en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, y por tanto indelegable. Así, pues, los actos de regulación de las comisiones están en un todo sujetos a la ley, a los decretos reglamentarios que expida el Presidente y a las políticas que fije el Gobierno Nacional en la respectiva área; además es claro que, al estar las comisiones adscritas a los ministerios de Desarrollo Económico, Minas y Energía y Comunicaciones, de conformidad con la norma que se estudia, cada una de ellas está subordinada a las orientaciones y políticas del correspondiente Ministro, toda vez que, al tenor del artículo 208 de la Carta, a los ministros corresponde ser jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Lo anterior sin perjuicio de repetir que el Presidente de la República, según el articulo 189 constitucional, es suprema autoridad administrativa.
No sobra señalar que las demás funciones a las que se refiere el artículo 370 superior, esto es la inspección, el control y la vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, las ejerce el Presidente, según expresa disposición constitucional, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos (Ver Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-599 del 11 de noviembre de 1996. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
En otro aspecto del análisis, si bien el citado artículo 370 de la Carta dispone que el Presidente de la República ha de señalar, con arreglo a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, el texto del artículo 14-18 de la Ley 142 de 1994 a primera vista da la impresión de rebasar aquélla norma constitucional, al establecer que la facultad reguladora implica la capacidad de dictar, no sólo normas de carácter general, sino también de naturaleza particular. Sin embargo, la Corte considera que, interpretada y aplicada conforme a los preceptos constitucionales y buscado su efecto útil, dicha previsión no contraría el Ordenamiento Superior, en tanto la atribución que consagra corresponde en realidad al simple ejercicio de una función de intervención en concreto sobre la base de lo que la ley disponga para asegurar que quienes prestan los servicios públicos domiciliarios se sujeten a sus mandatos.
En todo caso, se estima pertinente dejar en claro que los actos expedidos por las comisiones de regulación -ya sean de carácter general o particular- deben sujetarse a todas las formalidades previstas para tal efecto en el Código Contencioso Administrativo, y sobre ellos pueden ejercerse los pertinentes controles de carácter administrativo y judicial.
Solamente bajo dichos criterios se deduce la exequibilidad de la norma en referencia y, por tanto, ella habrá de condicionarse.
De otra parte, el artículo 370 contrae esa fijación de políticas generales, con sujeción a la ley, a los temas atinentes a la "administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios". De suerte que la competencia reguladora asignada a las comisiones en referencia por disposición de los artículos 68 y 69 de la Ley debe circunscribirse a esos asuntos.
Es importante señalar que la regulación es una forma de intervención estatal en la economía, y se convierte en una eficaz herramienta constitucional tendiente a evitar que la sola operancia de las leyes del mercado pueda desdibujar los fines sociales de nuestro Estado (Preámbulo, artículos 1o, 2o, 333, 334, 365, 367 y 370 CP).
En materia de servicios públicos domiciliarios, debe resaltarse que la regulación -como función presidencial delegable en las referidas comisiones- no es lo que ha considerado alguna parte de la doctrina, es decir, un instrumento normativo para "completar la ley", o para llenar los espacios que ella pueda haber dejado, y menos para sustituir al legislador si éste nada ha dispuesto, pues ello significaría la inaceptable y perniciosa posibilidad de entregar al Presidente de la República -y, más grave todavía, a sus delegatarios- atribuciones de legislador extraordinario, distintas a las señaladas por la Carta, en manifiesta contravención de los postulados del Estado de Derecho, entre los cuales se encuentran el principio de separación de funciones de los órganos del Estado (artículo 113 Ibidem), el carácter singular del Presidente como único funcionario que puede ser revestido de facultades extraordinarias temporales y precisas (art. 150, numeral 10, C.P.) y las estrictas condiciones exigidas por la Constitución para que a él sean transferidas transitoria y delimitadamente las funciones legislativas.
En efecto, "completar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa " añadir a una magnitud o cantidad las partes que le faltan", y ello implica que "regular" ha sido erróneamente asimilado a "legislar", en tanto ha sido entendida como la función de llenar los vacíos legales. Y como se vio, el artículo 370 de la Constitución condiciona la potestad reguladora del Presidente a que ella se haga "con sujeción a la ley", no "para completar la ley".
Tampoco resultan ajustadas a la Constitución otras interpretaciones doctrinarias que han venido haciendo carrera en nuestro medio, consistentes en que las resoluciones de las comisiones de regulación "en forma conjunta con la ley forman una proposición jurídica", y que a diferencia de los decretos reglamentarios pueden "llenar los vacíos legislativos dejados por el legislador", en la medida en que son actos de creación de Derecho.
Este tipo de interpretaciones es abiertamente opuesto a la Constitución, ya que ellas otorgan a los actos de las comisiones -que la Corte estima subalternos de la política trazada por la ley y por los decretos reglamentarios- un alcance normativo general de alta jerarquía y le confieren la atribución inconstitucional de "crear Derecho" en forma compartida con el legislador ordinario, o la de desplazarlo, e incluso la de formulación de normas "como atribución constitucional propia". Se ha llegado al extremo de definir las disposiciones reguladoras como una "legislación secundaria", y ello bajo la desacertada importación de modelos foráneos que no encajan dentro de nuestro sistema jurídico, y que han sido acogidos sin tener en cuenta las muy diversas bases fácticas y jurídicas que han moldeado los diferentes sistemas. También se ha dicho erróneamente que, en virtud de la delegación, las comisiones podrían llegar a derogar leyes y aún a dictar normas "de aplicación preferente frente a ellas", todo lo cual desnaturaliza el concepto mislo de delegación de funciones administrativas, pues excede los límites de ellas, y rompe la estructura de separación funcional prevista en la Constitución (arts. 113 y 150 C.P.).
A juicio de la Corte, estas interpretaciones se apartan de los preceptos constitucionales, pues de ninguna forma se puede admitir que órganos administrativos asuman extraordinariamente una función legislativa, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Carta contempla en cabeza del Presidente de la República. Aceptar aquella posibilidad afectaría gravemente el principio democrático.
Por otra parte, como se ha advertido, la regulación tampoco se asimila a una función reglamentaria propia del Presidente de la República, y ello por cuanto esta facultad encuentra su fundamento en un texto diferente (artículo 189, numeral 11, C.P.). En efecto, esta última disposición constitucional define la potestad reglamentaria como la facultad presidencial para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, mientras que el artículo 370 se refiere a la fijación de políticas generales, con arreglo a ley, en dos materias muy precisas: administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.
Cabe entonces preguntarse: ¿cuál es la naturaleza de la regulación si no es ejercicio de función legislativa, ni tampoco de la potestad reglamentaria?
Para absolver ese interrogante, es importante tener en cuenta que en la exposición de motivos de la ley bajo estudio, se definió así la función reguladora:
"La función reguladora no debe ser entendida como el ejercicio de un intervencionismo entorpecedor de la iniciativa empresarial. En su visión moderna, la regulación es una actividad estatal que fomenta la competencia en aquellas áreas donde existe y es factible; impide el abuso de posiciones de monopolio natural, donde esta es ineludible; desregula para eliminar barreras artificiales a la competencia y, finalmente, calibra las diversas áreas de un servicio para impedir prácticas discriminatorias o desleales para el competidor" (Gobierno Nacional. Exposición de Motivos al proyecto de Ley 135 Senado. Gaceta del Congreso No. 162 de 17 de noviembre de 1992 p. 21. Se subraya).
Por su parte, el inciso primero del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, acogiendo los anteriores criterios, señala que las comisiones tienen como fin promover la libre competencia y regular los monopolios, en orden a una prestación eficiente de los servicios. Por contera, las comisiones resultan ser tan sólo órganos especializados de carácter técnico encargados de contemplar en la órbita puramente administrativa, con arreglo a la ley y a los reglamentos y previa delegación del Presidente, las pautas orientadas a intervenir en los servicios públicos para preservar el equilibrio y la razonabilidad en la competencia y de esta forma asegurar la calidad de aquéllos y defender los derechos de los usuarios. Señala la citada disposición legal:
"Artículo 73. Funciones y facultades generales. Las Comisiones de Regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad (..)".
De igual forma, el artículo 48 de la Ley 489 de 1998 ha establecido que las comisiones de regulación de los servicios públicos domiciliarios tienen la finalidad de "promover y garantizar la competencia entre quienes los presten".
En suma, el campo de la regulación debe restringirse al desarrollo, con arreglo a la ley, los reglamentos y las políticas gubernamentales, de las actividades de intervención y dirección técnica, en materias que, por involucrar intereses superiores, no se pueden abandonar al libre juego del mercado. De suerte que, en economías en las que aquél presenta más imperfecciones, se hace necesaria una mayor regulación; ésta se reconoce como indispensable, pero no como una modalidad de imposición al usuario ni para hacer más gravosas y difíciles sus condiciones ante quienes prestan los servicios públicos -sea el propio Estado o los particulares-, sino, al contrario, para promover las condiciones que faciliten la efectividad de sus derechos y garantías, la fijación de controles tarifarios y de calidad de los servicios, las reglas mínimas que deben observar los prestadores de los mismos y la introducción del equilibrio y la armonía en las actividades que, en competencia, adelantan las empresas, las que necesitan de una permanente función interventora del Estado.
Así pues, para la Corte resulta claro que la regulación de los servicios públicos domiciliarios, a la luz de los preceptos superiores y siguiendo la definición legal, es tan sólo una forma de intervención estatal en la economía para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos, y sin que tal función implique la asunción de competencias legislativas o reglamentarias. Las atribuciones pertinentes se deben ejercer respetando la ley, el reglamento y las directrices del Gobierno, a través de los respectivos ministros.
La regulación es básicamente un desarrollo de la potestad de policía para establecer los contornos de una actividad específica, en un ámbito en el que han desaparecido los monopolios estatales. Aquélla tiene como fines primordiales asegurar la libre competencia y determinar aspectos técnico-operativos que buscan asegurar la prestación eficiente de los servicios.
Al tenor de los criterios precedentes, la Corte sólo encuentra una interpretación de los artículos 14-18 y 69 de la citada Ley, que resulta acorde con el Ordenamiento Superior y, en consecuencia, declarará constitucionales esas normas, pero bajo el entendido de que la facultad reguladora asignada a las comisiones se debe ejercer sólo respecto de las materias expresamente señaladas en el primer aparte del artículo 370 de la Carta -y siempre que se dé la previa delegación por parte del Presidente de la República (artículos 211 C.P. y 68 de la Ley 142 de 1994), facultad que esta Corporación encontró acorde con la Constitución (Cfr. sentencias C-272 de 1998. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero y C-444 de 1998. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara)-, es decir para "señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios".
Repite la Corte que no se trata de funciones legislativas o de atribuciones de creación de normatividad paralela a la ley, o encaminada a cubrir sus vacíos, ni tampoco de una sustitución de la propia ley ni de la potestad reglamentaria, exclusiva del Presidente de la República. Solamente sobre la base de estos criterios se declara la exequibilidad de las indicadas normas, pues bajo cualquier otro entendido son inconstitucionales.
La Corte declarará la exequibilidad del parágrafo del artículo 69 acusado, así como la del artículo 14, numeral 18, de la Ley 142 de 1994, siempre que se entienda la función de regular la prestación de servicios públicos domiciliarios en los términos que se han descrito.
En cuanto se refiere al artículo 129 acusado, debe tenerse presente que, mediante Sentencia C-636 del 31 de mayo de 2000, esta Corporación declaró la exequibilidad del siguiente aparte:
"..o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa".
En consecuencia, por existir cosa juzgada constitucional (artículo 243 C.P.), se dispondrá estarse a lo resuelto en el aludido fallo.
Por otra parte, la Corte considera que se presenta una parcial ineptitud sustancial de la demanda porque el actor no formuló cargos contra el inciso segundo del artículo 129 de la Ley en referencia, el cual establece la cesión, de pleno derecho, de los contratos de servicios públicos por enajenación de bienes urbanos.
Así las cosas, esta Corporación se inhibirá de proferir fallo de mérito en relación con el inciso segundo del artículo 129 de la Ley 142 de 1994. El análisis constitucional se restringirá al primer aparte de la citada norma.
Ahora bien, el actor acusa los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994 porque, a su juicio, dichas normas, al definir el contrato de servicios públicos y sentar las reglas sobre su celebración, contrarían los principios de justicia y equidad (artículo 13 C.P.), en tanto permiten que las empresas prestadoras de servicios fijen de manera unilateral las condiciones contractuales. Además, alega el demandante que la intervención de las comisiones de regulación no puede reemplazar la voluntad ni los intereses de los usuarios.
Considera esta Corporación que los referidos contratos por adhesión, aunque deben ser objeto de la intervención estatal para introducir en ellos el equilibrio toda vez que se celebran entre una parte fuerte y una débil (ver, por ejemplo, las sentencias C-955 y C-1140 de 2000, proferidas por esta Corte en lo relativo a vivienda), así como los establecidos para la prestación de los servicios públicos, no violan, per se, el principio de igualdad. En este tipo de convenios una de las partes no está en condiciones de discutir las cláusulas contractuales, ya por la posición dominante en que se encuentra la otra, o porque, como ocurre con los servicios públicos domiciliarios, los convenios particularizados con cada uno de los usuarios podrían comprometer gravemente la eficiencia y continuidad de la prestación y, por ende, el interés general.
Admitir como regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las reglas bonvencionales, sí promovería la violación de la igualdad (artículo 13 C.P), pues ya no serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los objetivos del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, las pautas que habrìan de tenerse en cuenta en la celebración del respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de lucro y el interés individual, y quedarían como últimas o menos importantes consideraciones la finalidad social de los servicios públicos (artículos 1o, 2o y 365 C.P.), la solidaridad (artículos 1o, 95 y 367 ibídem) y la igualdad real y efectiva (Preámbulo y artículos 13 y 367), las que, por el contrario, deben prevalecer con miras al bien común y a realizar los posttlados del Estadn Social de Derecho.
Cabe aclarar que este tipo de contratos por adhesión, también llamados "de cláusulas uniformes", no excluye, según lo determina la propia ley, el carácter consensual de los mismos, pues sí existe voluntad del usuario, sólo que ésta se pliega a las estipulaciones previamente definidas en el contrato por la empresa prestadora.
También vale la pena aclarar que el contrato de prestación de servicios públicos no queda plenamente librado a la absoluta autonomía de la voluntad, puesto que, aun si se trata de personas privadas, por involucrar intereses superiores por los cuales ha de velar el Estado, se encuentra sometido a la intervención de éste, a través de la ley, en todo lo relativo a la determinación de los derechos y deberes de los usuarios, el régimen de su protección y su forma de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que asumen esa función.
Además, según lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución, los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y, como anteriormente se indicó, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. De igual forma, la Carta señaló en el artículo 367 que el legislador debía fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y dispuso que el régimen tarifario tuviera en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
En los términos de esta providencia, que están inescindiblemente unidos a la parte resolutiva de la misma y en consecuencia son obligatorios, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 128 y del primer aparte del inciso primero del artículo 129 de la Ley 142 de 1994.
La Corte estima infundado el argumento del accionante acerca de que en la disposición acusada las comisiones de regulación resultan sustituyendo la voluntad y los intereses de los usuarios, lo que, en su criterio, vulneraría la Carta Política.
La norma en realidad se limita a definir las características del contrato de prestación de servicios públicos, como corresponde al legislador; a indicar los elementos que de él hacen parte -incluídos los aspectos aplicados por las empresas prestadoras de manera uniforme, los que naturalmente deben ser públicamente conocidos por los usuarios-; a resaltar que existe contrato también en el caso en que se pacten acuerdos especiales con alguno o algunos de los contratantes, y que las comisiones de regulación pueden señalar, por vía general, los eventos en que el suscriptor podrá librarse temporal o definitivamente de sus obligaciones contractuales. Esto último constituye apenas una forma de pauta legislativa, normal y corriente en materia contractual, en cuya virtud se señalan condiciones generales que las partes conocen de antemano acerca de las obligaciones que mutuamente contraen, la forma en que se dan por terminadas o se suspenden, y las causas de esas situaciones jurídicas. Nada de ello se opone a la Constitución ni implica suplantación de la voluntad o el interés de los usuarios sino señalamiento de las reglas legales aplicables al contrato, lo que hace parte de la función legislativa de establecer el régimen de los servicios públicos.
Una advertencia final plasma la norma enjuiciada, que también se inscribe dentro del régimen legal aplicable a los servicios públicos a manera de previsión y que tiene por objeto resolver por vía general posibles conflictos: la de que el usuario original no será parte del contrato si demuestra que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe actuación de policía o proceso judicial en curso relacionado con la tenencia, la posesión material o la propiedad del inmueble. Las enunciadas son hipótesis en las cuales resultaba menester que el legislador definiera claramente entre quiénes tiene lugar la relación jurídica correspondiente, en especial para saber en cabeza de quién están las obligaciones inherentes al servicio. Es propio de la función legislativa contemplar tales situaciones y proporcionar, como aquí se hace, la solución genérica aplicable.
Ahora bien, tampoco es contrario a la Constitución que se haya cobijado bajo la normatividad de la Ley objeto de proceso lo concerniente a los contratos de servicio telefónico de larga distancia nacional e internacional, si se tiene en cuenta el principio básico del artículo 365 de la Constitución en el cual se predica que los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- Declarar EXEQUIBLES el inciso primero y los tres numerales del artículo 69 de la Ley 142 de 1994. Y declarar EXEQUIBLE, sólo en los términos de esta providencia, el parágrafo del artículo 69. Bajo cualquiera otra interpretación dicho precepto se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el numeral 18 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994. Bajo cualquiera otra interpretación, dicha norma se declara INEXEQUIBLE.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE, en los términos de este Fallo, el siguiente aparte del artículo 129 de la Ley 142 de 1994:
"Artículo 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario..".
ESTARSE A LO RESUELTO por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-636 del 31 de mayo de 2000, respecto del siguiente aparte del artículo 129 de la Ley 142 de 1994:
"o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa".
Quinto.- Proferir fallo inhibitorio en relación con el inciso segundo del artículo 129 de la Ley 142 de 1994, por ineptitud de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
