CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA  DE CONSTITUCIONALIDAD

SENTENCIA C-272/03

(abril 1 de 2003)

Referencia: expediente D-4317

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo  123, parcial, del Decreto-ley 2150 de 1995 "por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública"

Demandante: Claudia Angela Navarro Acevedo

Magistrado ponente :

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil tres (2003).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES  

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política la ciudadana Claudia Angela Navarro Acevedo, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 123, parcial del Decreto-ley 2150 de 1995 "por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública".

Por auto de 24 de octubre del año 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la misma y al señor Ministro de la Justicia y el Derecho, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.137 de 6 de diciembre de 1995. Se subraya lo acusado.

"Decreto 2150 de 1995

(diciembre 5)

"Artículo 123: Ambito de aplicación de la figura del Silencio Administrativo Positivo, contenida en el artículo 185 (sic) de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

Parágrafo. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuarios".

III.  LA DEMANDA

La demandante considera que el artículo 123, parcial, del Decreto 2150 de 1995, vulnera los artículos 4, 150-10, 209 y 365 de la Constitución Política.

La acusación planteada por la ciudadana demandante en contra de la disposición demandada, se refiere al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República mediante el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, para "suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios" existentes en la Administración Pública, en cuyo ejercicio el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2150 de 1995, que en el artículo 123 acusado determina el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo contenido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, al que se encuentran sometidas las empresas de servicios públicos domiciliarios. En efecto, a juicio de la actora lo primero que hay que dilucidar es si la actividad desarrollada por las empresas referidas pueden ser clasificadas o no como "administración pública", a fin de establecer si el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias podía o no "suprimir o reformar" el silencio administrativo positivo.

Considera que de una lectura simple de algunas disposiciones de la Ley 489 de 1998, se podría llegar a concluir que en efecto las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden clasificarse dentro de la administración pública. No obstante, esa posición requiere, a su juicio, un análisis exhaustivo si se tiene en cuenta que el concepto de administración pública es muy amplio y recoge gran parte de los principales órganos y actividades del Estado, pero no por ello, añade la accionante, dicho concepto debe ser entendido solamente desde el punto de vista orgánico, sino que por el contrario debe ser integrado con elementos funcionales, como es el ejercicio de la función administrativa, que es lo que en su concepto permite delimitar su contenido.

Para explicar su aseveración, la demandante manifiesta que la función administrativa se encuentra a cargo de "autoridades" de conformidad con lo dispuesto por el artículo 209, inciso segundo de la Carta Política y, según lo establecido por el artículo 4 superior, "autoridad" puede ser cualquier "persona natural o jurídica que tiene la facultad de exigir obediencia", de ahí que quien desempeñe funciones administrativas obra como "autoridad".

Siendo ello así, continúa la demandante, el hecho que  de conformidad con la Ley 489 de 1998, algunas entidades descentralizadas se clasifiquen como "administración pública"  no significa que con la actividad que desarrollan obren como autoridad dentro de la función administrativa "y por tal razón pueda afirmarse que por ese sólo hecho hacen parte de la 'función administrativa'. Esa, agrega la actora, es precisamente la situación de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, pues mientras la Constitución o la ley no les otorguen "autoridad" en el ejercicio de sus funciones, no se puede afirmar que hacen parte de "un servicio público del Estado" o de la función administrativa, como quiera que el artículo 365, inciso segundo de la Carta no reserva al Estado la función de prestar servicios públicos, sino que faculta a los particulares para la prestación de esos servicios. Por lo tanto, si bien las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios desarrollan actividades de "interés público" circunstancia que explica la vigilancia especial de las autoridades sobre el ejercicio de sus actividades "y los límites impuestos a la libertad negocial", no por ello se puede afirmar que ejercen una función estatal catalogada como función administrativa y que por ende que formen parte de la administración pública.

Así las cosas, añade la demandante, que si las empresas de servicios públicos domiciliarios no hacen parte de la administración pública, el Gobierno no podía regular la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo en las mismas sin desbordar los estrictos y precisos términos señalados por el Legislador en la ley habilitante (190 de 1995, art. 83). Igualmente, las facultades extraordinarias fueron excedidas pues las modificaciones introducidas al artículo 158 de la Ley 142 de 1994 son propias del legislador ordinario, desconociendo los artículos 84 y 333, inciso primero, de la Constitución, por cuanto se exigen requisitos adicionales y se imponen sanciones distintas a las previstas en la normatividad que rige la materia.

IV. INTERVENCIONES

Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

El apoderado de la entidad interviniente, solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.

Para sustentar su solicitud empieza señalando que la figura del silencio administrativo positivo aplicable al régimen de servicios públicos hace parte del "procedimiento especial" denominado como "Defensa del Usuario en sede de la Empresa" por la Ley 142 de 1994, y que ha sido encargado a los particulares que prestan servicios públicos domiciliarios, según se desprende de los artículo 152 y siguientes de la mencionada ley, en los cuales se indica que las peticiones y recursos deben ser tramitados de conformidad con las normas aplicables sobre el derecho de petición, es decir las contenidas en el Código Contencioso Administrativo.

Manifiesta el apoderado de la entidad interviniente que si bien los particulares  prestadores de servicios públicos domiciliarios actúan como "cualquier agente en un mercado regulado", no sucede lo mismo cuando se trata de aplicar el procedimiento especial a que se ha hecho referencia, que en el caso del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 demandado, guarda íntima relación con el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo que sólo permite la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo en los casos expresamente regulados en disposiciones especiales. Por ello, a su juicio el legislador extraordinario dentro del marco de las facultades que le fueron conferidas, simplemente determinó el ámbito de aplicación de dicha figura en los derechos de petición y los recursos presentados por los usuarios ante las empresas prestadoras del servicio, pues desde la expedición de la Ley 142 de 1992<sic, 1994> los particulares que prestan el servicio público domiciliario se encuentran investidos de la "auctoritas" propia del Estado, es decir, con la facultad de expedir actos administrativos para contestar las peticiones y recursos cuya segunda instancia se encuentra a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como superior funcional, por una parte; y, en vía judicial atribuido el conocimiento de ese tipo de actos a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Siendo ello así,  los particulares encargados de la prestación de servicios públicos domiciliarios ejercen una función pública, que si bien en strictu senso no forma parte de la administración pública efectivamente cumplen funciones de ésta, enmarcadas dentro del concepto de descentralización por colaboración "mediante la cual el Estado puede confiar a los particulares las más variadas tareas públicas, que para el caso, es la de actuar como autoridad a quo del procedimiento de defensa del usuario en sede de la empresa, y es por ello, que en los eventos de negligencia se les aplica la figura del silencio administrativo propio de las autoridades públicas".

Por otra parte, aduce el apoderado de la entidad interviniente que la norma acusada no modificó el artículo 158 de  la Ley 142 de 1994, sino que definió el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo, con el objeto de poder cumplir con el fin propuesto en la ley de facultades. Además, añade que esta Corporación en sentencia C-451 de 1999 consideró que la mencionada disposición se entendía subrogada por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.

Después de citar apartes de la sentencia C-026 de 1998, mediante la cual esta Corporación se pronunció sobre los alcances de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, expresa que el legislador extraordinario para efectos de una cabal revisión del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 aplicó el "razonable margen de apreciación", determinando de esa forma el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, sin que ello signifique un desbordamiento en el ejercicio de las facultades concedidas al Ejecutivo.

Agrega que la norma acusada no crea sanciones, como erradamente lo expresa la ciudadana demandante, sino que recuerda a la Superintendencia las facultades que le ha conferido la ley para sancionar a las empresas que no respondan oportuna y adecuadamente las quejas de los usuarios, lo cual se ajusta a los fines buscados por la ley habilitante, de eficiencia, moralidad e igualdad en la actuación administrativa.

Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

La apoderada de la entidad interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada, con fundamento en las razones que a continuación se resumen:

El Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, al regular los trámites del Ministerio de Desarrollo en lo referente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, estableció el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo contenida en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995, el cual mantiene los contenidos normativos de la norma subrogada aunque extiende su alcance a otras situaciones jurídicas y amplía la regulación con sanciones a las empresas que omitan la aplicación de dicha figura.

En relación con las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República a que se ha hecho mención, aduce la apoderada de la entidad interviniente, que al respecto esta Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades al estudiar la constitucionalidad del Decreto 2150 de 1995, señalando en ese sentido que el Ejecutivo gozaba de un margen razonable de apreciación en la tarea de verificar cuáles actuaciones eran innecesarias. Por ello, a su juicio la disposición acusada se limitó a precisar su ámbito de aplicación lo cual está acorde con la ley de facultades.

En cuanto a los derechos y prerrogativas de autoridad pública reconocidas a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho manifiesta que esta Corte ya tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, para lo cual cita apartes de la sentencia C-558 de 2001, y concluye señalando que el otorgamiento de dichas prerrogativas y privilegios a esas empresas busca propiciar y favorecer la eficiencia y eficacia del servicio, al amparo de la regulación, el control y la vigilancia del Estado.

Intervención del Ministerio del Interior

La apoderada de la entidad mencionada intervine en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, argumentando para ello lo siguiente:

Manifiesta que en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 365 de la Constitución Política, han sido expedidas varias leyes en relación con los servicios públicos, entre ellas la 142 de 1994, 286 de 1996 y la 489 de 1998, esta última que regula el ejercicio de la función administrativa  y establece dentro de su ámbito de aplicación a los particulares que cumplan funciones administrativas. Así, la Ley 489 de 1998 en sus artículos 1, 4, 38 y 39, en armonía con el 17 de la Ley 142 de 1994 y con el 2 de la Ley 286 de 1996, establecen que las empresas de servicios públicos domiciliarios prestan un servicio público esencial y fundamental encomendado al Estado, razón por la cual les son aplicables las disposiciones legales relacionadas con la función administrativa.

Por otra parte, aduce la apoderada del Ministerio del Interior que contrario a lo afirmado por la ciudadana demandante, el Ejecutivo investido de facultades extraordinarias para reformar los procedimientos existentes en la administración pública expidió el Decreto 2150 de 1995, el cual en su artículo 123 "modificó" el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 haciendo extensivo el silencio administrativo positivo a las peticiones y quejas que no se resuelvan oportunamente, por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como quiera que dicha figura solamente estaba contemplada para los recursos, lo cual contribuye a mayor eficacia y agilidad en la función administrativa.

V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El Procurador General de la Nación en concepto No. 3103 de diciembre 11 de 2002, solicitó la declaratoria de exequibilidad de los apartes acusados del artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995.

Inicia su intervención el Ministerio Público, haciendo una breve síntesis de la sentencia C-558 de 2001 y señala que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, independientemente de su condición de estatal o privada, tienen una serie de derechos, prerrogativas y privilegios de autoridad pública que las habilitan para cumplir funciones administrativas, que contribuyen a la realización y eficacia del Estado social de derecho. Por lo tanto, en su concepto el Presidente de la República sí estaba facultado para reformar el trámite existente en esa materia.

Ahora bien, expresa el Procurador General de la Nación que el Presidente de la República en su calidad de legislador extraordinario no rebasó los límites señalados por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995 y, por ello no vulneró el artículo 150-10 de la Carta, por cuanto contaba con amplias facultades para regular los aspectos relacionados con la aplicación del silencio administrativo positivo, como quiera que las facultades o prerrogativas de autoridad pública y la función administrativa que cumplen las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con la jurisprudencia constitucional son conducentes para que el Gobierno tuviera la suficiente potestad de reformar dicho procedimiento, máxime si se tiene en cuenta que la finalidad buscada fue la de agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia, porque esa figura constituye una garantía no sólo para los usuarios sino una sanción para quien incurra en morosidad.

Siendo ello así, continúa el Ministerio Público, la disposición acusada no vulnera la Constitución Política, pues por el contrario, el artículo 365 de la Carta prevé que "Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares", y el artículo 369 íbidem señala que la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios y el régimen de su prestación. Así las cosas, a su juicio, no hubo una interpretación extensiva ni analógica de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional y, a contrario sensu el sometimiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios al régimen del silencio administrativo positivo consulta el interés general que subyace en la ley de facultades.

VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.  Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2.  Aclaración previa

Dados los términos en que se encuentra planteada la demanda, en cuanto que en ella se cuestiona la constitucionalidad de la expresión "se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable", la cual se refiere a la falta de decisión de cualquiera de ellas dentro de los 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, por una parte; y, por otra, a la consecuencia jurídica de ese silencio administrativo positivo y a la imposición de sanciones a que haya lugar en ese caso conforme a la ley, la Corte para decidir integrará la proposición normativa para resolver sobre la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, que modificó el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.

Así mismo, se decidirá también sobre el parágrafo de la citada norma legal, el cual fue demandado en su integridad.

3.  El problema jurídico planteado

Considera la ciudadana demandante que el Presidente de la República desbordó las precisas facultades extraordinarias concedidas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, al expedir el artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995 demandado, por cuanto las facultades se circunscriben a la supresión o reforma de procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, y las empresas de servicios públicos domiciliarios no forman parte de la misma, ni la actividad que desarrollan puede ser catalogada como función administrativa. Por lo tanto, el Ejecutivo no podía entrar a regular la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo en dichas empresas sin desbordar los estrictos y precisos términos señalados en la ley habilitante.

4.  Las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, y el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, desde el punto de vista orgánico y funcional

La demandante plantea un situación que ya fue definida por esta Corporación, cual es el reconocimiento de ciertos derechos, privilegios y prerrogativas propias del poder público, a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. La Corte al analizar el aspecto constitucional, legal y reglamentario de los servicios públicos, señaló que si bien con anterioridad el Estado era el único encargado de la prestación de los mismos, el constituyente de 1991 recogiendo la evolución de la noción tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, extendió la posibilidad de la prestación de los servicios públicos a las comunidades organizadas y a los particulares y defirió a la ley la definición del régimen jurídico aplicable a los servicios públicos (CP 365).

Así, en cumplimiento del mandato constitucional el legislador ha expedido varias leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, entre ellas la Ley 142 de 1994 que en varias de sus disposiciones propende por la adecuada organización en la prestación del servicio, así como su continuidad, eficiencia y eficacia, y en tal virtud otorgó a las empresas de servicios públicos una serie de derechos, privilegios y prerrogativas propias del poder público, como por ejemplo la calificación como esenciales de los servicios públicos domiciliarios, y la consecuente prohibición de huelga en ellos, "la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obstáculos que se encuentren en los mismos...así como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones..."(1).

Observa la Corte que, independientemente de la naturaleza jurídica de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, es decir, prescindiendo de si son entidades de derecho público, de derecho privado o de economía mixta, lo cierto es que la norma acusada le asigna a la Superintendencia de Servicios Públicos la vigilancia y control de tales entidades y la faculta para imponer sanciones, así como para adoptar las decisiones que fueren pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto en caso de operar el silencio administrativo positivo que allí se establece. En tal virtud, esa entidad del Estado, que forma parte de la administración pública, podía ser objeto de las normas a expedir por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias.

No queda, pues, sobre este particular duda alguna. La Superintendencia de Servicios Públicos, como parte integrante de la Administración Pública, y dada la índole de sus funciones, no escapa al ámbito material de las facultades extraordinarias que le fueron concedidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, si a la interpretación de tales facultades se aplica un criterio orgánico.

Por otra parte, la Corte ha señalado que "las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, independientemente de su condición de estatal o privada, gozan de un conglomerado de derechos, poderes y prerrogativas de autoridad pública que las habilitan para cumplir funciones administrativas que van desde la resolución de peticiones, quejas y reclamos hasta la decisión del recurso de reposición, ofreciéndose como en una balanza el acervo de facultades de autoridad pública y el control de autotutela que se ve complementado con la revisión superior encomendada a la Superintendencia de Servicios Públicos para la culminación de la vía gubernativa"(2).

En la sentencia citada (C-558 de 2001), esta Corporación precisó el alcance de la prestación de servicios públicos por particulares en los siguientes términos:

"Primeramente debe destacarse el significativo avance que entraña el artículo 1° del Código Contencioso Administrativo en lo atinente al universo de personas habilitadas para desempeñar funciones administrativas, pues como bien se sabe, merced a esta disposición se le reconoció a los particulares la eventual capacidad para cumplir funciones administrativas, y por contera, la posibilidad de acceder a la condición genérica de autoridades. Desde luego que tal preceptiva no correspondió a una gracia o dádiva otorgada por la ley a favor de los particulares, antes bien, lo que se registró allí (decreto 01 de enero 2 de 1984) fue un reconocimiento a la creciente incursión del sector privado en la prestación de servicios públicos tales como la enseñanza, la salud, el transporte, la banca, etc. Disposición que por otra parte no ha sido ni es indicativa de que la prestación de servicios públicos sea 'per se' una función administrativa.

Por manera que, a partir del decreto 01 de 1984 ya no cabe duda alguna en cuanto a que los particulares que desempeñen funciones administrativas pueden dictar verdaderos actos administrativos, susceptibles de los recursos gubernativos previstos en el Estatuto Contencioso o en regímenes especiales, para lo cual la respectiva entidad privada milita como sede administrativa en la órbita de la autotutela de los actos administrativos.

La función administrativa ganó especial configuración y distinción a términos de la nueva Carta Política, donde al efecto el artículo 209 la pone al servicio de los intereses generales al amparo de unos principios específicos, destacando al propio tiempo la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Asimismo, a través del artículo 210 superior los principios que orientan la actividad administrativa se erigen como fundamento en la génesis de las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios. Agregando que: 'Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley'. Desarrollo legal que sin perjuicio de las reglas preexistentes en el Código Contencioso Administrativo encuentra particulares perfiles en la ley 142 de 1994, y en general, en la ley 489 de 1998, donde dicho sea de paso, se enfatiza el imperativo de GESTIÓN que campea en la Constitución al tenor de los artículos 113 y 209. De allí que el artículo 4 de la ley 489 señale que 'La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, (...)'. Se trata pues de reivindicar un Estado Social de Derecho que a través de sus órganos y funciones ejecutoras supere los linderos meramente formalistas para acceder sin más al ámbito de la realización efectiva de las tareas públicas, contando para ello también con la oportuna concurrencia de unos controles institucionales llamados a ejercer sus funciones en términos de valor agregado. De suerte que, bajo los dictados de la Constitución y la Ley, la función administrativa sólo encuentra su razón de ser a través de la acción que privilegia la materialidad sobre las formas en pro de la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes del país".

Es más, en reciente providencia la Corte al analizar el ámbito de aplicación del régimen disciplinario especial para los particulares que ejerzan funciones de interventoría en los contratos estatales, reiteró la posición expuesta en las sentencias citadas en los siguientes términos:  

"De otra parte, cabe recordar que enmarcada la participación como  derecho-deber (arts. 2 y 95 C.P.) se abre igualmente  un sinnúmero de posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento eficiente  de las tareas públicas y participen  en la vigilancia de la gestión pública (art. 270 C.P.).

En ese marco  de corresponsabilidad  y de cooperación  entre el Estado y los particulares,  la Constitución  establece  la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones públicas. Así, el artículo 123  señala que la ley determinará el régimen aplicable  a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, al tiempo que el artículo 210 constitucional señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas  en las condiciones que señale la ley.

Tomando en cuenta estos preceptos,  la Corte ha aceptado que como expresión autentica del principio de participación, los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones públicas, sean ellas judiciales o administrativas, así como que participen en actividades de gestión de esta misma índole.

Sobre el particular ha dicho que :

"Así lo contemplan, entre otras normas, los artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la Constitución, que autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en ciertas situaciones y previos determinados requisitos  que la propia Carta o las leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión de esa misma índole."(3)

En cuanto al  ejercicio directo de funciones administrativas cabe precisar que en la sentencia C-866 de 1999, luego de recordar los antecedentes contenidos en las sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, diferenció claramente este fenómeno con el de la privatización.

Dijo la Corte :

"...resulta claro que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un fenómeno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido consolidando entre nosotros, no resulta extraño, sino que más bien es desarrollo lógico de esta misma noción.

5. Resulta oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por parte de los particulares al que se viene haciendo alusión, no debe confundirse con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la Carta.

La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal.  Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos".

En la misma sentencia C-866/99 donde se examinó la constitucionalidad de  los artículos 110 y 111 de la ley 489  que establecen el régimen de los particulares que temporalmente desempeñan funciones administrativas, -las cuales deben ser atribuidas mediante actos administrativos y convenios, que fijarán, en cada caso particular, las condiciones y circunstancias de la atribución, en los términos de los artículos 123 y 210 de la Constitución-,   la Corte precisó que no todo tipo de funciones pueden ser atribuidas  a los particulares mediante este mecanismo, sino que la Constitución y en determinados casos la ley establecen límites que impiden la atribución a los particulares  de funciones (i) de contenido político o gubernamental, (ii) de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, (iii) "exclusivas" de las autoridades administrativas como  las funciones que ejerce la Fuerza Pública, (iv) de aquellas que nunca han estado en cabeza de las autoridades administrativas y que por tanto requieren  de norma constitucional o legal expresa y directa para ser atribuidas como el caso de determinadas funciones atribuidas a los notarios y a las Cámaras de Comercio (v) o que  vacíen de  contenido la competencia de la autoridad que las otorga.

Al respecto señaló:

"(…)La Corte entiende que en este campo de las funciones propiamente administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución de las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales pertinentes. Este es pues, el primer criterio de delimitación. Empero, no todas las funciones administrativas asignadas por la Constitución la Rama Ejecutiva pueden ser transferidas a los particulares, pues de la Carta se deduce una serie más de limitaciones.

7.2 En efecto, en primer término la propia Constitución prohibe la asignación de ciertas funciones a particulares, al considerarlas "exclusivas" de las autoridades administrativas. En este sentido, por ejemplo, las funciones que ejerce la Fuerza Pública son únicamente suyas, como se deduce del artículo 216 superior, según el cual dicha fuerza está integrada "en forma exclusiva, por las Fuerzas Militares y de Policía Nacional", asunto sobre el cual la Corporación se pronunció:

"En esos términos, el servicio público de policía está íntimamente ligado al orden público interno, y únicamente puede estar a cargo del Estado, a fin de garantizar su imparcialidad. Resulta además claro que a la prestación del servicio público de policía no pueden concurrir los particulares, y así lo precisa el artículo 216 de la Carta Política al estipular que "la Fuerza Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional" (4)

Así pues, el primer criterio que restringe la atribución de funciones administrativas a particulares está dado por la asignación constitucional que en forma exclusiva y excluyente se haga de la referida función a determinada autoridad.

7.3 Pero no sólo la Constitución puede restringir la atribución de ciertas funciones administrativas a los particulares, sino que también la ley puede hacerlo. En efecto, si el constituyente dejó en manos del legislador el señalar las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares, debe entenderse que el mismo legislador tiene atribuciones para restringir dicho ejercicio dentro de ciertos ámbitos. Así por ejemplo, la propia ley demandada en esta causa, en  aparte no acusado, indica que si bien ciertas funciones administrativas son atribuibles a los particulares, "el control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la autoridad o entidad pública titular de la función."(5)

7.4 Existe otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6° de la Carta, y que, según el conocido aforismo jurídico nemo dat quod non habet, indica que las autoridades administrativas solamente pueden atribuir a los particulares las funciones que son de su competencia. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios.

Esta limitación indica, adicionalmente, que la atribución de funciones administrativas que nunca han estado en cabeza de las autoridades administrativas, requiere de norma constitucional o legal expresa y directa, distinta de aquella otra que, como la ley bajo examen, regula de manera general las condiciones de otorgamiento de la función administrativa a particulares. Un ejemplo de esta atribución directa se encuentra en la norma superior que otorga a los notarios el ejercicio de la función fedante, o en la disposición legal que atribuye a las cámaras de comercio el llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, recopilar y certificar las costumbres mercantiles, etc.  

7.5 Por último, encuentra la Corte que la atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si, en los términos del artículo 2° de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia redundaría en la falta de causa final  que justificara su investidura, con lo cual ella –la investidura- perdería sustento jurídico.

Como consecuencia de lo anterior, resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público. Por ello resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas, como perentoriamente lo prescribe el literal a) del artículo 111 acusado, el cual se aviene a la Carta si es interpretado conforme a las anteriores precisiones.

Así pues, la Corte encuentra que le asiste razón al demandante cuando afirma que no todo tipo de funciones administrativas pueden ser atribuidas a los particulares; empero, no acoge el criterio orgánico al cual él acude para fijar el límite, según el cual sólo cabe tal atribución en las funciones que son ejercidas actualmente por el sector descentralizado de la Administración (descentralización por servicios). Entiende, en cambio, que los criterios de restricción son los anteriormente expuestos, que resultan de la interpretación sistemática de la Constitución y de principios de derecho público comúnmente admitidos en nuestra tradición jurídica"(6)." (7)

Teniendo en cuenta lo expuesto, son dos las razones por las cuales que llevan a desestimar el cargo propuesto en cuento a la presunta ausencia de facultades extraordinarias del Presidente de la República para dictar la norma acusada. De un lado, es claro, como ya se dijo, que la norma contenida en el segundo inciso del artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995 y su parágrafo, aluden, de manera diáfana e indiscutible a funciones ejercidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad que forma parte de la Administración Pública y que tiene a su cargo la vigilancia y control de las empresas prestadoras de servicios públicos de esa naturaleza, tanto públicas como privadas o de economía mixta. Así mismo, es claro que a las peticiones de los suscriptores o usuarios de tales entidades, la Ley 142 de 1994, les otorgó unos derechos concretos en los artículos 152 y siguientes, en capítulo específico bajo el epígrafe denominado "Defensa del usuario en sede de la empresa", en el cual se establece para ese efecto un "Procedimiento especial", que se regula por las normas aplicables al derecho de petición, es decir, por el régimen establecido para ello en el Código Contencioso Administrativo. Por ello, ha de advertirse, entonces, que desde el punto de vista orgánico y conforme a la legislación que fue objeto de modificación por el Decreto 2150 de 1995, en su artículo 123, la materia misma a que él se refiere podía ser objeto de la legislación extraordinaria expedida mediante el decreto citado, en razón de las facultades extraordinarias que le fueron concedidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995.

De otro lado, y como quiera que es la propia Carta Política la que ha facultado excepcionalmente a los particulares para el ejercicio de algunas funciones públicas, cuyo ejercicio será reglamentado por la ley, evento en el cual ejercen funciones administrativas derivadas de la autoridad del Estado, el planteamiento presentado por la demandante según el cual las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no forman parte de la Administración Pública, y por lo tanto, no ejercen función administrativa, razón por la cual el Presidente de la República en uso de sus facultades extraordinarias, no podía regular el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, carece de sustento.

Siendo ello así, fuerza concluir que el Presidente de la República sí estaba facultado para regular el ámbito del silencio administrativo positivo en las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Con todo, entra la Corte a analizar si en el ejercicio de dicha facultad, el Ejecutivo excedió los precisos y estrictos límites establecidos por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, y por consiguiente vulneró el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política.

5.  Las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, no fueron excedidas.

5.1.  Como se sabe, el Congreso de la República, es el órgano facultado por la Constitución Política para expedir las leyes, en otras palabras para ejercer ordinariamente la potestad legislativa. Sin embargo, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, puede a solicitud del Gobierno desprenderse de esa potestad y atribuirla al Presidente de la República, con las limitaciones de orden temporal y material que le impone la Carta en el artículo 150, numeral 10.

En ejercicio de dicha facultad, el legislador revistió al Presidente de la República, de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses "expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública..." (Ley 190 de 1995, art. 83). Precisamente la Corte al verificar el alcance de la ley de facultades a que se ha hecho referencia, expresó lo siguiente:

"[p]or el aspecto material, la facultad que se confiere tiene un indudable carácter legislativo, ya que al legislador corresponde, según los artículos 26, 84 y 334 de la Constitución, establecer - y por ende reformar y suprimir- los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites que puedan exigirse a las personas para el ejercicio de sus actividades, tanto en el campo de profesiones y oficios y en la esfera de la iniciativa privada y la empresa, como en lo relativo a gestiones y asuntos propios de las múltiples relaciones entre los particulares y el Estado.

Podía el Ejecutivo en consecuencia, dictar decretos con fuerza de ley cuyo objetivo primordial debería radicar, según la norma transcrita, en 'suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública'.

No podía el legislador ordinario –esa la razón de las facultades- indicar directamente cuáles de los aludidos procedimientos, trámites y requisitos resultaban innecesarios, es decir, superfluos en relación con las finalidades sustanciales de la actividad pública. Esa era una materia que correspondía al Gobierno, revestido de las atribuciones legislativas excepcionales, y, en consecuencia, era éste el encargado de verificar esa connotación de 'ausencia de necesidad' en los distintos aspectos y momentos de las actuaciones administrativ.

Es evidente que, si la facultad otorgada radicaba precisamente en eso, gozaba el Gobierno de un razonable margen de apreciación, perfectamente ligado a su experiencia y conocimiento en torno al rodaje ordinario de la administración pública, para detectar y, por tanto, enunciar los requerimientos vigentes, impuestos por la ley a los particulares, llamados a desaparecer por no ser indispensables"(8) (negrillas fuera de texto).   

5.2.  Que el Gobierno Nacional en el artículo 123 acusado regulara la figura del silencio administrativo positivo, en el sentido de precisar que ante el mutismo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios frente a una petición, queja o recurso, una vez hubiera operado la figura del silencio administrativo positivo, reconociera los efectos de dicha figura dentro de las setenta y dos horas siguientes al vencimiento de los quince días con que cuenta para resolver, so pena de solicitar la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, a la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios "sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto", es algo que indiscutiblemente encaja en la finalidad perseguida por la Constitución en relación con la función pública, pues ella se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, celeridad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad. Por ello, el artículo 209 superior dispone que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (CP art. 2).

Así mismo, dado que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios forma parte integrante de la Administración Pública, la modificación de normas para el ejercicio de sus funciones en procura de aplicar los principios de la celeridad y la eficacia administrativa, quedan dentro del ámbito de las facultades otorgadas al Ejecutivo por la ley habilitante.

El legislador extraordinario en la norma acusada no agregó ningún trámite a la figura del silencio administrativo positivo contemplado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, como equivocadamente lo interpreta la ciudadana demandante, sino que precisó el término para hacer efectivos los efectos de la mencionada figura, so pena de incurrir en las sanciones que establece la ley, lo cual a juicio de la Corte resulta completamente ajustado a la Carta, pues al ser los servicios públicos inherentes a la función social del Estado, éste debe propender porque las empresas prestadoras de ese servicio garanticen la verdadera prestación del mismo, lo cual implica que las peticiones, quejas o recursos que presenten los usuarios o suscriptores sean resueltas en forma rápida y oportuna de suerte que el Estado bien sea directa o indirectamente, ya por comunidades organizadas o por particulares, propenda por la continuidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, a fin de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (CP art. 366).

En ese sentido, el Presidente de la República al expedir el artículo 123 del Decreto 2591 de 1995, no excedió ni desbordó las facultades conferidas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, sino que por el contrario ajustándose al objetivo perseguido por la ley habilitante de eficacia, eficiencia, moralidad e igualdad en la actuación administrativa, fijó un plazo para que las empresas prestatarias del servicio público reconociera los efectos del silencio administrativo positivo, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en la ley, lo que, como lo afirma el Ministerio Público, surge como salvaguarda de los derechos de los particulares ante el injustificado silencio de la empresa de servicios públicos domiciliarios.    

5.3.  Ahora bien, es del caso recordar que esta Corporación expresó que el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, mantiene los contenidos normativos básicos del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el cual según expresó la Corte, fue "subrogado" por la primera de las disposiciones mencionadas(9), circunstancia que se puso de presente por la Corte al analizar la constitucionalidad del artículo 155 de la Ley 142 citada, al expresar en sentencia C-558 de 2001 que "[c]omo salvaguarda frente al eventual mutismo de las empresas la ley de servicios públicos estableció el silencio administrativo positivo a través de su artículo 158, el cual fue subrogado por el artículo 123 del decreto 2150 de 1995, obteniéndose al efecto una dimensión mucho más comprensiva del texto primigenio. De suerte que a partir de este decreto toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,  prestadora de los servicios públicos de que trata la ley 142 de 1994, tiene el deber de resolver las  peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de condiciones uniformes, dentro de un término de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación, so pena de entenderse que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. En tal evento la entidad prestadora del servicio público deberá reconocer los efectos de dicho silencio administrativo dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días, y en su defecto la Superintendencia de Servicios Públicos.

De otro lado, con el fin de simplificar el lenguaje gubernativo se dispuso a través del parágrafo del artículo 123 del decreto 2150 que la expresión genérica 'petición', comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario".

5.4.  Así las cosas, a juicio de la Corte, en el ámbito de la ley habilitante el Presidente de la República podía regular la figura del silencio administrativo positivo en relación con las empresas de servicios públicos domiciliarios, con la finalidad de lograr que la prestación de ese servicio se enmarque dentro de los principios que orientan la función administrativa, lo cual encuadra en mandatos superiores de absoluta claridad a los que se impone dar fuerza y aplicabilidad práctica, como son los consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.

Si no se fija un plazo determinado para que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reconozcan los efectos de la mencionada figura, los principios tutelares de la función administrativa, que se encuentra al servicio de los intereses generales, serían desconocidos con el consecuente perjuicio para la población. Lo mismo acontece con la posibilidad de solicitar ante la entidad estatal encargada de la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos domiciliarios, la imposición de sanciones en el evento de que las empresas incumplan con la obligación de reconocer los efectos del silencio administrativo positivo, pues de no ser así, quedarían en el vacío las disposiciones del legislador extraordinario que propenden preservar la moralidad pública, lo que conlleva además al incumplimiento de los fines esenciales del Estado entre los cuales están el de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Por todo lo anterior, la regulación del ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en la disposición acusada en vez de violar disposición alguna de la Carta, da desarrollo cabal a uno de sus postulados básicos.

VII.  DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLES el inciso segundo y el parágrafo del artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995 "Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la Administración Pública".

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso autorizado por la Sala Plena.

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

NOTAS DE PIE DE PAGINA

1 Sent. C-263/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell

2 Sent. C-558/01 M.P. Jaime Araujo Rentería

3 Sentencia C-286/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

4 Sentencia C-020 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

5 Ley 489 de 1998, artículo 10, inciso 2°.

6 Sentencia C-866/99 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. S.V. Antonio Barrera Carbonnel , Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo.

7 Sent. C-037/03 M.P. Alvaro Tafur Galvis

8 Sent. C-340/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

9 Cfr. Sent. C-451/99 M.P. Martha V. Sáchica de Moncaleano