CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CONSULTA No. 665  FECHA:  9 DE FEBRERO DE 1995

RADICACION  No.    : 665

FECHA              : Febrero 9 de 1995

MAGISTRADO PONENTE : Dr. Javier Henao Hidrón

<TEMA              : Servicio de Energía Electrica>

 <TEXTO COMPLETO DEL CONCEPTO>.

Consejero Ponente : Javier Henao Hidrón

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de mil novecientos noventa y

cinco (1995).

Radicación número 665

Ref: consulta sobre interpretación y orden de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994.

<CONSULTA>.

 El señor Ministro de Minas y energía, doctor Jorge Eduardo Cock Londoño, en torno a las leyes 142 y 143 hace consideraciones de esta guisa: que la primera establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y la segunda el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional; que ambas recibieron la sanción ejecutiva por el Presidente de la República el 11 de julio de 1994, pero mientras la ley 142 entró en vigencia ese mismo día, fecha de su publicación en el Diario Oficial, la ley 143 fue promulgada el día siguiente : y que existen aspectos que son tratados en forma diferente en las dos leyes, tales como : la composición y los períodos de los expertos de la Comsión de Regulación de Energía y Gas, la naturaleza y características de la Unidad de Planeación Mineroenergética, y los factores que deben tenerse en cuenta para el pago del subsidio.

Como consecuencia, el señor Ministro formula las siguientes preguntas:

Para aquellos casos donde hay un tratamiento diferente a determinado asunto por parte de las dos leyes en mención, cuál de los dos ordenamientos se debe aplicar?

<CONSIDERACIONES>.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I- Fundamentos constitucionales.

En el capítulo dedicado a la finalidad social del Estado y los servicios públicos, la Carta Política defiere a la ley la determinación : a). De competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario, e igualmente de las entidades competentes para fijar las tarifas; y b). de los derechos y deberes de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio (arts. 367 y 369).

Así mismo, la Constitución autoriza a la Nación y a las entidades territoriales y descentralizadas para conceder subsidios, con el propósito de que las personas menores de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, y al Presidente de la República para señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los Servicios Públicos

Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los prestan (arts. 368 y 370).

II- De cómo las leyes 142 y 143 fijan pautas para su interpretación.

En desarrollo de normas constitucionales a que se alude en el acápite anterior, el Congreso de la República expidió en el año de 1994 dos leyes que tienen numeración consecutiva: la 142 y la 143, sancionadas ambas por el ejecutivo con fecha 11 de julio, pero vigente la primera a partir de esa fecha y la segunda, desde el 12 de julio, pues fueron publicadas en el Diario Oficial con intervalo de un día.

La ley 142, por establecer el régimen de los servicios públicos domiciliarios, es aplicable, entre otros, al servicio de energía eléctrica. Conforme a la definición que ella misma trae, el servicio público domiciliario de energía eléctrica "es el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición", aunque también comprende las actividades complementarias de generación, de comercialización, de transformación, interconexión y transmisión (art. 14.25).

Por su parte, la ley 143 establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, concede unas autorizaciones al Gobierno y dicta otras disposiciones en materia energética. Por su contenido, que regula las actividades concernientes al sector eléctrico, ha sido denominada en forma genérica com la ley de energía eléctrica.

Cada una de las leyes mencionadas es estricta en sus regulaciones y en la fijación de pautas de interpretación, como se deduce, en lo pertinente, de estas disposiciones :

El artículo 186 de la ley 142, intitulado "concordancias y derogaciones", tras advertir que procede para efectos del artículo 84 de la Constitución Política (aquel que dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio), hace énfasis en que esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos domiciliarios y que deroga

todas las disposiciones que le sean contrarias. Luego prescribe lo siguiente :

Prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá éstas, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria.

El artículo 96 de la ley 143, por el contrario, reacciona contra la perentoria disposición que se acaba de transcribir y así establece:

Para efecto de las excepciones que consagra el artículo referente a "concordancias y derogaciones" de la ley sobre el régimen de los servicios públicos domiciliarios, en todo lo referente a energía eléctrica, en el caso específico que sean contrarias, se aplicará preferentemente esta ley especial.

III- Principios de hermenéutica jurídica.

Interpretar la ley es fijar su sentido y alcance, para lo cual existen unas normas generales de hermenéutica que son aplicables siempre que la ley que se pretenda interpretar no sea objeto de ley interpretativa. Algunos de estos principios son bastantes conocidos: la ley posterior posterior prevalece sobre la ley anterior; la ley especial debe aplicarse con prelación a la ley de carácter general; "dentro de la equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales, oscuras o incongruentes"; para interpretar las expresiones oscuras de la ley, puede recurrirse a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento, etc.

Con fundamento en tales principios, una primera aseveración conduce a otorgar la generalidad a la ley 142 que regula los servicios públicos domiciliarios y la especialidad, en el caso de la energía eléctrica, a la ley 143. De modo que esta última, por ser posterior y especial, según su naturaleza, debiera aplicarse de preferencia en los casos de contradicción con aquélla, que es anterior y general. Pero conviene advertir que los artículos 186 de la ley 142 y 96 de la ley 143 pretenden, cada uno, otorgar prelación a la respectiva ley de que forman parte e inclusive imponer su interpretación hacia el futuro.  Así, del precepto contenido en el inciso primero del artículo 186, es posible deducir las siguientes reglas con respecto a la ley 142 :

a. Que es de carácter general;

b. Que para el ejercicio de las actividades que regula (los servicios públicos domiciliarios), se prohibe establecer requisitos adicionales a los allí exigidos ;

c. Que deja sin efectos (deroga) las normas que contradigan sus disposiciones ;

d. Que "prevalecerá", expresión que debe entenderse en relación con las leyes anteriores sobre la materia, de carácter general, que no son derogados expresamente;

e. Que sirve para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a que ella se aplica, o sea: acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; y

f. Que si se expidieron leyes especiales sobre algunos de los servicios públicos domiciliarios que ella misma regula, solamente puede resultar contrariada "cuando éstas identifiquen de modo preciso" la norma que es objeto de excepción, modificación o derogatoria.

Por su parte, el artículo 96 de la ley 143 otorga a ésta, como ley especial y posterior, prelación con respecto a la ley 142, "en el caso específico que sean contrarias" y en relación con "todo lo referente a energía eléctrica", cerrando el paso a una interpretación restringida de aquélla que podría conducir a que, contra la lógica jurídica, la ley 143 no tuviera aplicación preferente en los asuntos que regula.

IV- Prelación y coordinación entre las leyes 142 y 143.

Aunque pretendan lo contrario, para la sala estas dos leye no pueden sustraerse a los principios generales de interpretación contenidos en las leyes vigentes; antes bien, están sometidas a sus prescripciones. Por ello, y dada su naturaleza especial referida exclusivamente al servicio de energía eléctrica, la ley 143 regirá de modo preferente con respecto a aquellas normas que contraríen en forma específica las disposiciones generales de la ley 142; pero si no existiere contradicción, entonces la ley 142 es la llamada a complementar las normas de la ley especial.

A manera de ejemplo, los aspectos de la consulta que se dice están regulados en forma diferente en las dos leyes, podrían interpretarse de conformidad con los principios y criterios expuestos, así :

A- Composición y período de los expertos de la Comisión de Regulación de Energía y Gas.

Creada por la ley 142 como una unidad administrativa especial, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscrita al Ministerio de Minas y Energía (art.69), esta comisión, según el artículo 71 ibidem, estará integrada, además del Ministro del ramo y el director del Departamento Nacional de Planeación, por tres expertos comisionados de dedicación exclusiva, designados por el Presidente de la República para períodos de tres años. Por el contrario, la ley 143 establece que la Comisión de Regulación Energética, creada por el artículo 10 del decreto 2119 de 1992, se denominará Comisión de Regulación de Energía y Gas, y estará integrada además de los ministros de Minas y energía y de Hacienda y Crédito Público y del director del Departamento Nacional de Planeación, por cinco expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro años (art.21).

La ley últimamente citada será entonces la aplicable por cuanto además de su carácter especial es contraria, en los aspectos concernientes a la composición de la comisión y al número y período de los expertos que de ella forman parte, al artículo 71 de la ley 142.

B- Naturaleza y características de la Unidad de Planeación Mineroenergética.

Mientras que la ley 142 mantiene vigente la Unidad Administrativa especial de Planeación Mineroenergética del Ministerio de Minas y Energía, con sujeción al mismo régimen jurídico de las comisiones de regulación "de que trata esta ley" y agrega que continuará ejerciendo las mismas funciones que le han sido asignadas legalmente (art. 67, parágrafo), esto es, conforme a lo dispuesto por el decreto 2119 de 1992, la ley 143 regula detalladamente dicha Unidad y, por esta razón, en el artículo 16 enumera sus funciones y en el literal K concluye diciendo que tendrá "las demás que le señale la ley y el decreto 2119 de 1992".

En el presente caso no resultará difícil hacer la interpretación adecuada de ambas leyes, considerando que la expedida con posterioridad adiciona y complementa la inmediatamente anterior.

C- Factores para el pago de subsidios.

La ley 142 establece las reglas con sujeción a las cuales la Nación y las entidades territoriales y descentralizadas, podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, advirtiendo que ellos se otorgarán solamente a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2 (art.99). La ley 143, a su turno, dispone reglas para el pago de subsidios a las empresas distribuidoras de energía en compensación por atender a usuarios residenciales de menores ingresos (arts. 43 y 47) y además contempla una situación específica, referente a un subsidio hasta por un 50% del costo del consumo de energía eléctrica para bombeo en acueductos públicos en los municipios que, conforme al artículo 6o. de la ley 136 de 1994 (hoy art.19 del decreto-ley 2626 de 1994), pertenecen a las categorías sexta, quinta y cuarta (art.93).

<RESPUESTA>.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala responde:

1. Aunque las leyes 142 y 143 de 1994 tienen la misma jerarquía, en aquellos aspectos en que haya un tratamiento diferente por parte de las mismas, esta {ultima, por ser posterior y de caracter especial, prevalece en la medida en que el asunto verse sobre generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad.

2. El interprete puede regirse por normas de interpretación como las siguientes :

a. Cuando las palabras de la ley hayan sido expresamente definidas para ciertas materias por el legislador, se les dará en ésta su signicado legal.

b. Cuando sobre la forma de interpretación no haya norma expresa en la misma ley o en otra nueva ley, es menester recurrir a los principios generales consagrados en la Constitución y en la ley (especialmente en las leyes 57 y 153 de 1887 y en el capítulo 4o. del título preliminar del Código Civil, "Interpretación de la ley"). Subsidiariamente, podrá acudirse a la jurisprudencia y la doctrina que se vaya formando en torno a las dos leyes a que se refiere la consulta.

c. Cuando se trate de fijar el sentido de cada una de las partes de una ley, su contexto servirá para ilustrarlas, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.

d. Cuando no pudieren aplicarse los principios y reglas de hermenéutica, los pasajes oscuros o contradictorios se interpretarán del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación y a la equidad natural.

3. los artículos 186 y 96, pertenecientes a las leyes 142 y 143, respecttivamente, deberán entenderse en el sentido en que se obtenga un efecto jurídico, teniendo en consideración que ambas están sometidas a los principios generales de interpretación contenidos en la legislación nacional.

Aprobadas por el legislador en forma consecutiva y sancionadas por el ejecutivo el mismo día, cada una tiene una alcance debido, según su naturaleza: la primera general sobre el régimen de los servicios públicos domiciliarios; la segunda, especial sobre el régimen de energía eléctrica. Por tanto, conviene armonizar su aplicación, entendiendo que en caso de contradicción entre sus disposiciones la ley 143 es la llamada a prevalecer.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Minas y Energía y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C.C.A., art.112).

Pasan las firmas..