CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

RADICACIÓN No. : 1388

FECHA : Bogotá, D. C., diciembre 3 de 2001

CONSEJERO PONENTE : RICARDO MONROY CHURCH

ACTOR : MINISTERIO DEL INTERIOR

REFERENCIA : Corporación Autónoma Regional.

Competencia  para  adelantar  la

construcción  de obras de sanea-

miento básico y acueductos.

El Señor Ministro del Interior, atendiendo solicitud del Contralor General de la República, formula consulta sobre la determinación de la competencia de las corporaciones autónomas regionales o de los municipios para la construcción de obras de saneamiento y acueducto, en los siguientes términos:

¿ Cuál es el alcance del artículo 31 de la ley 99 de 1993, que señala como una de las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, la de: " Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables", frente a la facultad de construcción de obras de saneamiento y acueductos, que compete a los municipios, contemplada en el artículo 3º numerales 2 y 5 de la ley 136 de 1994?

Consideraciones

Es objetivo fundamental de la actividad del Estado, la solución de las necesidades insatisfechas de salud y saneamiento ambiental, para lo cual en los planes y presupuestos de la Nación y las entidades territoriales, el gasto social tiene prioridad sobre cualquiera otra asignación ( Art. 366 de la C.P.).

El saneamiento ambiental es servicio público a cargo del Estado, conforme lo prevé el artículo 49 superior.  Es deber del Estado proteger la integridad del ambiente  y conservar las áreas de especial importancia ecológica.  Corresponde al Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados ( arts. 79 y 80 incisos 2º de la Constitución Política).

Corporaciones Autónomas Regionales.

La Constitución de 1.991 atribuye al legislador la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía (Art. 150.7), y la de determinar la organización y  fuentes de financiación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, de creación constitucional (Art. 331)(1).

A diferencia del régimen constitucional anterior en el que se calificaba a las Corporaciones Autónomas Regionales como establecimientos públicos del orden nacional, de creación legal (Art. 76.9 y 10), actualmente se les concibe como organismos administrativos que forman parte de la estructura estatal "dentro de un régimen de autonomía", con identidad propia, autonomía e independencia.

La ley 99 de 1993, por la cual se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, regula en el título VI las corporaciones autónomas regionales.  El artículo 23 las define así:

"Las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente." ( Destaca la Sala con negrilla).

El objeto de dichas corporaciones es la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente ( Art. 30 ).

El artículo 31 asigna las funciones que deben cumplir las mencionadas corporaciones, entre ellas la que es objeto de esta consulta, señalada en el numeral 20 y el parágrafo 3º., del siguiente tenor:

"20). Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Parágrafo 3º. Cuando una corporación autónoma regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así como podrá administrar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipio o distritos para esos efectos." ( Destaca la Sala con negrilla).

 Estas competencias atribuidas a las corporaciones están delimitadas en primer término, por la ubicación geográfica de las obras de infraestructura o de los programas de adecuación de áreas urbanas, las cuales han de tener lugar dentro de la jurisdicción territorial de la corporación, que bien pueden tener cobertura supramunicipal o bien dentro de la jurisdicción de un municipio.

El objeto y finalidad de las obras o programas igualmente determinan el alcance de las competencias, pues estas se encuentran referidas a la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a la adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, esto es, control de erosión, manejo de cauces y reforestación(2), sin que ello signifique que la acción de la corporación tenga por objeto la prestación de servicios públicos domiciliarios, los cuales, conforme al desarrollo de disposiciones constitucionales (arts. 365, 367 y 369), sólo pueden ser prestadas por las personas reguladas por la ley 142 de 1.994 (Art. 15).

Además corresponde a las corporaciones desarrollar las funciones de saneamiento básico y mejoramiento ambiental, las cuales conforme al artículo 45 parágrafo 2º ibídem, comprenden la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamiento de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos.

Competencias municipales en saneamiento básico y acueductos.

Al municipio "le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley" y construir las obras que demande el progreso local y a sus concejos adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas, además, reglamentar los uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio ( Art. 311 y 313 numerales 2º , 7º y 9º).

Es competencia de los alcaldes, asegurar la prestación de los servicios a cargo del municipio y presentar oportunamente al concejo, los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 315 numeral 3º de la Constitución Política.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación ( Art. 367).

Conforme a la propia ley 99 de 1993, es competencia del municipio ejecutar las obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos, así como promover, cofinanciar o ejecutar en coordinación con los demás entes competentes en la adecuación de tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de aguas, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas (Art. 65 numerales 9 y 10).(3)

La Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de los artículos 64 a 66 de la ley 99, mediante Sentencia C-1340/00, sostiene sobre el reparto territorial de competencias en materia ambiental:

"Ahora bien, en materia ambiental, la propia Constitución establece claramente ciertos repartos competenciales, tal y como esta Corte lo había precisado anteriormente, cuando dijo al respecto:

"En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el  Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 ). Así es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP. Art. 8). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a través de diversas vías judiciales (CP Art. 79). La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P. Art. 333). La dirección general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (CP Art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (CP. Art. 366). A su vez, la Constitución impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales.  Así, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Nación está la de presentar al Congreso de la República informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (CP Art. 268), y es función del Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (CP Art. 277 ord 4º).

Estos artículos plantean una forma de gestión unitaria y nacional del medio ambiente.  Sin embargo, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal. Así, corresponde a las asambleas departamentales la expedición de disposiciones relacionadas con el ambiente (CP. art. 300). Es atribución del concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP. art. 313). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena está encargada de la preservación del medio ambiente (CP. art. 331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes del país vecino programas de cooperación e integración dirigidos a la preservación del ambiente (CP. art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios indígenas velar por la preservación de los recursos naturales (CP art. 330 ord 5º).

Por consiguiente, en relación con el medio ambiente, existen materias de interés nacional así como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que "si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruidos). También lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global (Vgr, es predicable el concepto de un sólo sistema de aguas).(4) "

8- Conforme a lo anterior, si en materia ambiental la propia Constitución señala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas señalen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley orgánica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violación de la reserva de ley orgánica carece de sustento."(5)

Lo anterior permite concluir que no es extraño al régimen constitucional, el reparto de competencia entre las corporaciones autónomas regionales  y las entidades territoriales, para ser ejercidas por cada una de ellas dentro de su correspondiente jurisdicción.

Ahora bien, en otras disposiciones el legislador atribuye competencia a los municipios para la construcción de obras de acueductos y alcantarillados, conforme a la ley 60 de 1993 sobre la distribución de competencias y recursos de las entidades territoriales, al determinar en el artículo 21 la destinación de los recursos para los sectores sociales, derivados de la participación de los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, en los servicios de agua potable y saneamiento básico: preinversión en diseños y estudios; diseños e implantación de estructuras institucionales para la administración y operación del servicio; construcción, ampliación y remodelación de acueductos y alcantarillados(6), potabilización del agua, o de soluciones alternas de agua potable y disposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final de basuras; conservación de microcuencas, protección de fuentes, reforestación y tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamientos y redes (numeral 4º).

Igualmente la 136 de 1994,  por la cual se dictaron las normas de modernización de la organización y funcionamiento municipal, establece que corresponde al municipio prestar los servicios que determine la ley, construir las obras que demande el municipio, así como solucionar las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental, agua potable y servicios públicos domiciliarios, directamente o en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley ( art. 3º  numerales 1, 2 y 5).

Por todo lo anterior, la Sala considera que las competencias dadas por la ley 136 de 1994, se refiere a la construcción de obras que satisfacen necesidades exclusivas del orden municipal, es decir, se trata de requerimientos básicos de orden local, que en primera instancia deben ser solucionados por los municipios, las cuales concurren con las funciones de las corporaciones para ser cumplidas en el ámbito de su jurisdicción territorial.

La Sala concluye que conforme al artículo 31 numerales 20 y 23 de la ley 99 de 1.993, las corporaciones autónomas regionales tienen competencia para  la construcción, mantenimiento, administración, ejecución y operación de obras de infraestructura, necesarias "para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables", las cuales dentro de su función de saneamiento básico y mejoramiento ambiental puede comprender la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillado, tratamiento de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos, dentro de la jurisdicción de las entidades territoriales que las integran y en coordinación con éstas, en concurrencia con la competencia atribuida por la ley 136 de 1.993 a los municipios, referida  a su propio ámbito territorial (art. 3.2 y 5).

La Sala responde:

La competencia señalada en el artículo 31 numeral 20 de la ley 99 de 1993, a las corporaciones autónomas regionales, para la construcción, mantenimiento, administración, ejecución y operación de obras públicas de infraestructura, destinadas a "la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables", comprende la ejecución de obras de saneamiento  básico entre ellas las de acueducto y alcantarillado, dentro de su jurisdicción territorial, en concurrencia con la competencia atribuida a los municipios para construir las obras que demande el progreso municipal y la solución de necesidades de saneamiento ambiental y de garantía de prestación de los servicios públicos.

Transcríbase señor Ministro del Interior. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO                             CESAR HOYOS SALAZAR

Presidente de la Sala

RICARDO H. MONROY CHURCH           FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala

NOTAS DE PIE DE PAGINA

1 Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales y Cormagdalena ver consultas de esta Sala Radicaciones Nos. 789, 814, 826, 838 y 1.126.

2 Art. 31 numeral 20, 23 y parágrafo ley 99/93.

3 El artículo 65 de la ley 99 dispone:

"ART. 65.  Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:

1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales, sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y municipales.(...)

3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente ley. (...)

5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarios para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. (...)

8) Dictar, dentro de los límites establecidos por  la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas del ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones  sobre uso del suelo.

9) Ejecutar obras y proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectado por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control de las emisiones contaminantes del aire.

10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corriente de aguas, para el adecuado manejo y el aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas."

4 Sentencia C-535 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos 10 y 11.

5 Y agrega la Corte: "La Corte reconoce que obviamente muchos aspectos ambientales desbordan el campo municipal. Es más, en múltiples ocasiones, esta Corporación ha señalado que el carácter global e integrado del ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que en este campo muchas competencias sean primariamente nacionales y estén radicadas en el Estado central. Igualmente, esa interdependencia  justifica también la existencia de un verdadero sistema nacional de protección del ambiente, como el que promueve la Ley 99 de 1993. Sin embargo, lo anterior no excluye las competencias ecológicas de las autoridades municipales, por lo cual la invocación genérica del carácter integrado e interdependiente del medio ambiente no es, en sí mismo, suficiente para cuestionar que la norma acusada haya indicado que los grandes centros urbanos ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las CARs, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Es posible que algunas de esas funciones, por su naturaleza, no puedan ser ejercidas de manera adecuada por esos centros, y que esa situación suscite problemas constitucionales debido al incumplimiento del deber del Estado de proteger el medio ambiente (CP arts 89 y 80)".

6 Esta competencia municipal para la construcción, ampliación y remodelación de acueductos y alcantarillados contenida en la ley 60 de 1.993, tiene su antecedente en el decreto 77 de 1.987, sobre el cual la Sala precisó: "Esta Sala ha considerado que a partir de la vigencia del decreto 77 de 1987  "por el cual se expide el estatuto de descentralización en beneficio de los municipios", ni a la Nación, ni a sus entidades descentralizadas les corresponde el desarrollo directo de las funciones inherentes a las entidades territoriales; por tanto, tratándose del servicio de acueducto y alcantarillado, la prestación de dichos servicios y los de saneamiento básico son atribuciones de los municipios y distritos en concurrencia facultativa con los departamentos, según el decreto 77 de 1987 (art. 1º), distribución ésta que fue recogida por el constituyente de 1991 según el texto del artículo 367 superior". (Radicación 1.207).