CONSEJO DE ESTADO  

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO  

SECCION PRIMERA

EXPEDIENTE  No.     : 3552

FECHA               : Enero 26 de 1996

CONSEJERO PONENTE : Dr. Rodrigo Ramírez González

<TESIS - Relatoría del Consejo de Estado>.

CODIGO-Modificación/ CONGRESO DE LA REPUBLICA/ COMPETENCIA / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS / SUSPENSION PROVISIONAL

El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo consagra el procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo, por tanto dicho procedimiento al estar contenido en un código sólo puede ser modificado o adicionado por acto de Congreso mediante ley según el artículo 150 numeral 2 de la Constitución, luego disposiciones de menor categoría como es el caso del Decreto Reglamentario 548 de 1995, no pueden cambiar tal procedimiento, ni facultar a otras autoridades para efectuar tal modificación y menos cuando no hay autorización en la ley que se pretende reglamentar. Para la Sala es evidente entonces que hubo exceso en el poder reglamentario del Presidente al entrar a conceder por el Decreto 548 facultades para establecer procedimientos que la Ley 142 no estaba creando. Consecuencia de lo anterior es que resulta violado el artículo 150 numerales 2 y 10 de la Constitución, puesto que el Ejecutivo estaba efectuando mediante la facultad otorgada al Superintendente de Servicios Públicos, una modificación al Código Contencioso Administrativo, atribución, como ya se dijo, exclusiva del Congreso. La Resolución 365 de 1995, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, viene a modificar el Código Contencioso Administrativo con violación manifiesta del artículo 370 de la Constitución que le atribuye funciones de control, inspección y vigilancia sobre las entidades que prestan tales servicios públicos.

<ENCABEZADO DEL EXPEDIENTE>.

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección

Primera

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis de enero de mil novecientos noventa

y seis (1996)

Consejero Ponente: Doctor Rodrigo Ramírez González

Referencia: Expediente 3552 - Autoridades Nacionales

Actor: Félix Hoyos Lemus

El señor Félix Hoyos Lemus en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita de la Corporación se declare la nulidad, previa suspensión provisional, del Decreto Reglamentario número 548 de 1995 en su artículo 6o., numeral 6.3 literal h), expedido por el Presidente de la República, mediante el cual se reviste al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios de la facultad de "señalar el procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo de que trata la Ley 142 de 1994", así como de la Resolución número 365 del 14 de julio de 1995, en sus artículos 2o., 3o. y 4o. expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.

ADMISION DE LA DEMANDA.

Como quiera que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 137 del C. C. A. Debe admitirse, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL.

El actor fundamenta su solicitud en la violación de varias normas constitucionales y legales así:

1. Del artículo 150, numerales 2 y 10 de la C. N. Hace consistir esta violación en que el artículo citado señala la función del Congreso de hacer las leyes y por medio de ellas puede expedir los códigos en todas las ramas de la legislación así como reformar sus disposiciones (num. 2), por el numeral 10 se faculta al Congreso para revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley salvo, entre otras restricciones, para la expedición de códigos.

Sostiene el actor que la facultad de reformar los códigos es del Congreso y no del Presidente y por tanto éste no los puede reformar ni conceder facultades para reformarlos y que al otorgar, mediante el literal h) del numeral 3 del artículo 6o. del Decreto 548 de 1994, la facultad de señalar el procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo de que trata la Ley 142 de 1994 al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, está violando la norma constitucional al facultar a un funcionario para modificar el Código Contencioso Administrativo, puesto que el silencio administrativo es materia de tal código.

2. Del artículo 189 numeral 11 de la Carta (facultad reglamentaria del Presidente de la República), pues el Ejecutivo al facultar al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios para señalar el procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo, está violando el citado artículo ya que excedió dicho poder, pues entre las atribuciones del Superintendente en relación con los usuarios contemplados en el artículo 80 de la Ley 142 de 1994 no se encuentra la del literal h) del artículo 6o., numeral 3 del Decreto 548 de 1995.

En este mismo punto el actor señala que hay falsa motivación pues el encabezamiento del decreto habla de compilar funciones de la Superintendencia siendo que en el artículo 80 de la Ley 142 de 1994 no aparece ninguna para adicionar códigos ni para modificar el procedimiento del silencio administrativo positivo.

3. En relación con la Resolución 365 de 1995 expone que si la Sección decreta la suspensión del Decreto 548 de 1995 desaparece el fundamento de la Resolución número 365 y por lo tanto ésta decae.

4. Se violó el artículo 370 de la Constitución Política, pues éste dispone que las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos son las de ejercer el control, inspección y vigilancia de las entidades que presten tales servicios, pero con la Resolución 365 de 1995 especialmente en su artículo 2o. se adiciona el Código Contencioso Administrativo, al establecer un procedimiento nuevo en materia de silencio administrativo positivo siendo que el mismo se encuentra regulado en el citado Código.

Además al atribuirse a la Superintendencia en el artículo 4o. literal a) la facultad de ordenar al organismo vigilado que en determinados casos declare el silencio administrativo está coadministrando la respectiva empresa, hecho este que desborda las atribuciones dadas en el artículo 370 de la Constitución.

5. Se violó el artículo 79.16 de la Ley 142 de 1994 pues contra expresa prohibición de tal norma de proferir actos de carácter general para crear obligaciones a quienes están sujetos a su vigilancia, la Resolución 365 de 1995 de la Superintendencia impone a las entidades vigiladas la obligación de declarar el silencio administrativo positivo.

6. Finalmente el actor sostiene que la Resolución 365 de 1995 viola el artículo 105.3 de la Ley 142 de 1994 que hace relación a la separación de las funciones de regulación y las de control y vigilancia, puesto que si entre las funciones reguladoras estuviera la de expedir normas en materia de procedimiento para hacer efectivo el silencio positivo se concluiría que tal función correspondería a las Comisiones Reguladoras, pues al Superintendente y sus delegados les corresponden las de control y vigilancia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Los actos acusados son el Decreto Reglamentario 548 de 1995 artículo 6.3 literal h) expedido por el Presidente de la República y la Resolución número 35 de 1995 dictada por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.

La Resolución 365 se expidió con base en la facultad consagrada en el literal h) del artículo 6o.3 del Decreto 548 que dispone "Señalar el procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo de que trata la Ley 142 de 1994". Esta autorización hace parte de las funciones que a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fija el artículo 6o. del Decreto citado.

El Presidente de la República expidió el Decreto 548 de 1995 en ejercicio de las facultades conferidas por los numerales 11 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y en concordancia con la Ley 142 de 1994, según reza el encabezamiento del Decreto 548.

El objeto del citado decreto es compilar las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y establecer la estructura orgánica de la misma entidad. Según lo que se acaba de anotar, el Presidente actúo en ejercicio del poder reglamentario que le confiere el artículo 189 de la Constitución y en cuanto tal su marco de acción era la Ley 142 de 1994.

El punto específico del literal h) del artículo 6.3 del Decreto 548 es establecer un procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo positivo, el cual se encuentra consagrado en el artículo 158 de la Ley 142 y es del siguiente tenor:

"Artículo 158. Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él".

Ni el artículo que se acaba de transcribir ni otra norma de la Ley 142 disponen que se deba señalar o establecer un procedimiento para hacer efectivo tal silencio administrativo.

El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo consagra el procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo, por tanto dicho procedimiento al estar contenido en un código sólo puede ser modificado o adicionado por acto del Congreso mediante ley según el artículo 150 numeral 2 de la Constitución, luego disposiciones de menor categoría como es el caso del Decreto Reglamentario 548 de 1995, no pueden cambiar tal procedimiento, ni facultar a otras autoridades para efectuar tal modificación y menos cuando no hay autorización en la ley que se pretende reglamentar.

Para la Sala es evidente entonces que hubo exceso en el poder reglamentario del Presidente al entrar a conceder por el Decreto 548 facultades para establecer procedimientos que la Ley 142 no estaba creando.

Consecuencia de lo anterior es que resulta violado el artículo 150 numerales 2 y 10 de la Constitución, puesto que el Ejecutivo estaba efectuando mediante la facultad otorgada al Superintendente de Servicios Públicos, una modificación al Código Contencioso Administrativo, atribución, como ya se dijo, exclusiva del Congreso.

Se deduce entonces que, como lo expresa el actor, la Resolución 365 de 1995, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, viene a modificar el Código Contencioso Administrativo con violación manifiesta del artículo 370 de la Constitución que le atribuye funciones de control, inspección y vigilancia sobre las entidades que prestan tales servicios públicos.

A primera vista las otras consideraciones sobre normas legales violadas con la expedición de la Resolución 365 de 1995 por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, no son tan evidentes y por tanto la deducción o no de la presunta violación se lograría luego de un estudio comparativo de más profundidad entre las normas acusadas y las que el actor sostiene fueron violadas, punto que es propio de la sentencia mas no del momento de admisión de la demanda.

Siendo claro para la Sala que hubo manifiesta violación de normas constitucionales y legales en la expedición de los actos acusados se accederá a lo solicitado sobre suspensión provisional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera,

RESUELVE.

1o. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada por el señor Félix Hoyos Lemus contra el Decreto 548 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional y contra la Resolución número 365 de 1995 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Para su trámite se dispone:

a) Notifíquese a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al señor Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A. Entrégueseles copias de la demanda y sus anexos.

b) Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación.

c) La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de cinco mil pesos ($5.000,oo) M / cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.

d) Fíjese el negocio en lista por el término de cinco (5) días para que la parte demandada y demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas.

e) Por Secretaría, solicítese a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el envió, en el término de diez (10) días, los antecedentes administrativos de los actos acusados.

2o. Suspender provisionalmente los efectos del literal h) del numeral 6.3 del artículo 6o. del Decreto número 548 de 1995, expedido por el Presidente de la República, así como la Resolución número 365 de 1995, proferida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 25 de enero de 1996.

RODRIGO RAMIREZ GONZALEZ

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Ausente

MANUEL S. URUETA AYOLA