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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 3760
FECHA : 13 de marzo de 1997
CONSEJERO PONENTE : Dr. MANUEL S. URUETA AYOLA
<TESIS - Relatoría de la Consejo de Estado>.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Atribuciones Congreso de la República/ EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia
Estima la Sala que el art. 83 de la ley 142 de 1994 no es incompatible con el numeral 1o. del art. 150 de la Constitución Política, como lo estima la actora, pues dicha norma legal no atribuye al Presidente de la República la facultad de interpretar con autoridad, en el sentido técnico de la expresión, el texto de la ley 142 de 1994, de manera que invada la competencia del Congreso de la República en la materia; de donde se concluye que no es aplicable la excepción de inconstitucionalidad en el punto solicitado.
ACTO ADMINISTRATIVO - Suscripción/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Excepción suscripción de acto adminitrativo
No comparte la Sala lo expuesto por el impugnante en el sentido de que el acto acusado, carece de valor y fuerza por no haber sido firmado por el Ministerio de Minas y Energía, ya que, según lo que se expuso, él fue producido por el Presidente de la República en ejercicio de las funciones como Suprema Autoridad Administrativa a la luz del ya citado numeral 17 del art. 189 de la C. de P.C. y el art. 115 ibídem; pues, de acuerdo con estas normas, el principio general de que los actos que el Presidente de la República sólo tendrá valor y fuerza en la medida en que sean suscritos y comunicados por el ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, tiene su excepción, entre otros, en aquellos casos en los cuales, el Presidente actúa en calidad de suprema autoridad administrativa, como sucede en el caso sub examine, ya que la distribución de negocios entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos, así como en otros casos de entidades públicas, es una competencia de carácter administrativo.
DICTAMEN PRESIDENCIAL Y FUNCION CONSULTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO - Diferencias
La Sala observa que si del examen objetivo del dictamen "emerge que éste constituyó un acto de señalamiento de funciones por parte del Presidente de la República, no es factible confundirlo con otro de naturaleza diversa como el que corresponde al H. Consejo de Estado como cuerpo superior consultivo del Gobierno en asuntos de administración (art. 237, No. 3, de la C.P.) pues si bien es cierto que contiene una amplia motivación, como cualesquiera actos administrativos, su propósito no es otro que el de asignar la competencia entre las altas dependencias u oficinas a que se refiere, de los asuntos concretos que generaron confusión en el reparto interno de funciones.
DISTRIBUCION DE GAS PROPANO EN CILINDROS - Naturaleza/SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO - Distribución de gas propano
Observa la Sala que la apreciación de la demandante en cuanto afirma que la distribución de gas propano en cilindros no es un servicio público domiciliario, es consecuencia de un examen incompleto de la ley 142 de 1994, porque si bien es cierto que ella se refiere al servicio público domiciliario de gas combustible como "la distribución ordenada de este elemento por tuberías redes", no es menos evidente que el art. 142 también expresa que éste se puede efectuar por "otro medio", lo que permite encasillar en tal clase de servicios la distribución de gas mediante el uso de tanques estacionarios y cilindros. Además, el numeral 4o. del art. 13 de la ley 223 de 1995 por medio de la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria, se refiere expresamente a "los servicios públicos de energía, acueducto, alcantarillado, aseo público, recolección de basuras y gas domiciliario ya sea conducido por tubería o distribuido en cilindros", lo que reafirma con claridad que la distribución de gas por medio de cilindros constituye un servicios público domiciliario. Por consiguiente, con el dictamen del Presidente de la República, impugnado por la actora, no se aprecia quebranto de la norma mencionada, ya que la distribución de gas líquido mediante cilindros o tanques estacionarios se adecua a la noción que contiene esa regla.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D. C., trece (13) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Consejero Ponente: Doctor Manuel S. Urueta Ayola
Expediente núm. 3760
Actor: DORA MARIÑO FLOREZ
Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia, promovido por Dora Mariño Flórez dentro del marco de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., con el propósito de lograr la declaración de nulidad del dictamen del señor Presidente de la República, contenido en el oficio Núm. 583 del 24 de enero de 1996.
La razón de hecho del petitum elevado se resume así:
Con motivo de la disparidad de criterios entre el Ministerio de Minas y Energía y la Comisión de Regulación de Energía y Gas sobre si la ley 142 de 1994 regulaba, o no, la distribución de gas propano (GLP) en cilindros, los señores Ministro de Minas y Energía y Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios consultaron al Presidente de la República para que dictaminara sobre la discrepancia dicha y señalara el alcance de la ley. El Gobierno respondió, en el acto acusado, que tal distribución es un servicio público domiciliario ; que, en consecuencia, la competencia es la siguiente:
1. La regulación de la distribución del gas licuado -GLP- corresponde a la Comisión de Energía y Gas.
2. Al Ministerio de Minas y Energía, incumbe, además de formular las políticas y de elaborar los planes que le competen, señalar los requisitos técnicos que deben reunir las obras, equipos y procedimientos que utilicen las empresas de servicios públicos domiciliarios, siempre que la Comisión haya decidido que ese señalamiento, por vía general, es necesario para garantizar la cantidad del servicio, sin que ello implique restricción indebida de la competencia. Que, además, tal Ministerio debe investigar las posibles violaciones de las normas relativas a los servicios públicos domiciliarios.
Agrega el demandante que el aludido dictamen es un acto administrativo que ha producido sus consiguientes efectos; tanto, que por causa de él se expidió por el Ministerio el oficio No. 90915 de 14 de agosto de 1995 y la Comisión dictó la resolución 026 del 27 de marzo de 1996 "por la cual se definen los criterios, características, indicadores y modelos de carácter obligatorio que permiten evaluar la gestión y resultados de las empresas prestadoras del servicio público de gas licuado de petróleo (GLP)".
Cinco cargos formula el actor contra el acto demandado, así:
PRIMER CARGO. Sostiene el actor que con el dictamen del Presidente de la República se transgrede el numeral 1 del artículo 150 de la C. P., según el cual corresponde al Congreso hacer, por vía de autoridad, la interpretación de las leyes mediante actos de esta misma naturaleza. Que el Gobierno, sólo mediante decretos leyes y en ejercicio de facultades extraordinarias pro témpore, en asuntos que son materia de regulación del Congreso, puede excepcionalmente ejercer esa función cuando se le haya facultado para ello; como tampoco puede interpretar la ley por "vía de doctrina", pues ésta estaría reservada a los jueces y funcionarios públicos cuando aplican las normas a los casos particulares y a los negocios administrativos. Que el Gobierno, además, como se desprende de la transcripción que hizo en el concepto que emitió con base en el artículo 83 de la ley 142 de 1994, no realizó una debida interpretación de la norma, pues entendió que la facultad de interpretar que se le otorgó por dicha norma se refería de modo general a la totalidad de este acto legislativo, que no exclusivamente ".. al reparto de funciones interno..", como lo señala la disposición citada, conclusión a la que se llega por el hecho de haberse preterido este aparte que se acaba de transcribir de la norma, en el referido dictamen. Que, en fin, el artículo 83 en comento es violatorio de la Constitución, por cuanto otorga al Presidente una función reservada al órgano legislativo, amén de que la Carta Política no faculta al Presidente de la República para emitir "dictámenes", aunque con ellos trate de dirimir conflictos internos de funciones.
SEGUNDO CARGO. En esta censura se sostiene que con el acto acusado se viola el artículo 115 de la C. P., ya que él fue suscrito únicamente por el Presidente de la República sin la firma del Ministro de Minas y Energía, no obstante referirse a un tema que concierne al despacho de éste; por lo que debe declararse que "..carece de valor vinculante o ejecutorio alguno".
TERCER CARGO. Se viola el artículo 189 de la Constitución Política, ya que la facultad de expedir dictámenes como aquél a que se refiere la demanda no corresponde al Presidente de la República ni como Jefe de Gobierno o de Estado, ni como suprema autoridad administrativa.
Repite lo expuesto en la primera censura en el sentido de que la facultad de interpretar las leyes es privativa del Congreso.
CUARTO CARGO. Se quebrantó el ordinal 3 del artículo 237 de la Constitución Política, pues el Presidente de la República, al emitir el dictamen acusado, obró "..en ejercicio de una función consultiva que le corresponde por mandato constitucional al Consejo de Estado".
QUINTO CARGO. También se violó el artículo 14.28 de la ley 142 de 1994, por cuanto solamente se encuentra regulada por este ordenamiento la distribución de gas combustible que se lleve a cabo mediante tubería o redes, que no en cilindros, por carecer de conexión y medición del respectivo usuario, requisitos que determinan el carácter domiciliario del servicio. Y el Capítulo II, Título I "... se refiere a definición de conceptos inherentes a conexiones o redes, tales como 'acometida', 'factura de servicios públicos', la cual se formula por la empresa prestadora del servicio al usuario luego a su consumo. Aspecto que no corresponde con la venta de gas en cilindros, puesto que el pago de éste se da contra entrega del cilindro lleno".
Tan cierto es que la distribución de gas propano no es servicio público domiciliario que la entrega al usuario se le hace a la puerta de su casa o de depósitos o expendios; por lo que sigue siendo regulada y vigilada por el Ministerio de Minas y Energía.
De la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
1. La interpretación prevista en el artículo 83 de la ley 142 de 1994 difiere de aquélla de que trata el numeral 1 del artículo 150 de la C. P., pues específicamente se refiere al "reparto de funciones interno", no a una interpretación con autoridad o auténtica.
2. El acto acusado no requería de la firma del Ministro de Minas y Energía, ya que lo expidió el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa. Además, mal podía el Ministerio de Minas y Energía suscribir el acto impugnado, cuando era el Ministerio a su cargo, uno de los entes que había elevado la consulta.
3. El hecho de que al Consejo de Estado se le haya asignado la función de cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración "..no impide que otras instituciones..tengan competencia para conceptuar sobre aspectos de la administración..", además de que el Presidente puede ejercer con validez su atribución "...mientras la ley 142 de 1994 no sea derogada o declarada inexequible..", lo que permite sostener que la acción de nulidad en el presente caso se instauró de manera indebida.
Del Ministerio de Minas y Energía
1. Las facultades conferidas por el artículo 83 de la ley 142 de 1994 tienen como soporte la grande importancia de los servicios públicos domiciliarios, y, además, tienden a dotar al ejecutivo de instrumentos para solucionar "..conflictos que surjan en el manejo de los mismos".
2. Retoma la motivación del dictamen del Presidente para afirmar que el numeral 4 del artículo 13 de la ley 223 de 1995 considera la conducción por tubería o la distribución por cilindros del gas como servicio público domiciliario, lo que hace en este punto innecesaria la interpretación de la Ley 142 de 1994.
3. El dictamen del Presidente de la República no es "..sino el resultado de la aplicación de su función de suprema autoridad administrativa en virtud de la cual, tenía el deber de obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento" la cual no ha sido demandada ni declarada inexequible; por lo que, además, era innecesario, para producir los actos la firma del Ministro de Minas y Energía, quien de haberlo hecho se habría convertido en juez y parte, pues se trataba de definir su propia competencia.
4. El H. Consejo de Estado no es el único cuerpo que le absuelve las dudas al Gobierno, además de que la consulta a este organismo "sólo es obligatoria..en aquellos casos en que la Constitución o la ley lo establecen..". Y si se tienen en cuenta las etapas que deben cumplirse para que se formulen las consultas a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se entrabaría el desarrollo de la administración si se exigiera, para determinar el reparto de funciones de la administración en materia de servicios públicos domiciliarios, la necesidad de que se acudiera al Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno de conformidad con el numeral 3 del artículo 237 de la C. P.
5. Los argumentos expuestos por la actora respecto del fondo del dictamen acusado "..no tienen aplicación en el objeto del debate", pues lo que se persigue esclarecer en el sub lite es "..si el Presidente tenía o no la facultad de resolver los conflictos de competencias e interpretar la ley 142 de 1994".
EL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Novena Delegada estima lo siguiente:
1) Frente a la presunta violación de los artículos 150, numeral 1, y 189 de la C. P., considera que el cumplimiento de lo ordenado por el artículo 83 de la Ley 142 de 1994 era imperativo para el Presidente de la República, pues de lo contrario se estarían infringiendo los artículos 6o y 121 de la Constitución Política, por lo cual el cargo no prospera.
Tampoco tiene vocación de prosperidad la excepción de inconstitucionalidad que la actora invoca frente al artículo 83 de la Ley 142 de 1994, pues el Presidente de la República está obligado a cumplir las leyes y no puede abstenerse de hacerlo cada vez que considere que son inconstitucionales, "salvo que así se haya declarado por la Corte Constitucional, ya que esto generaría inseguridad jurídica, quedando los administrados al arbitrio del criterio de cada funcionario", a menos que se trate del caso excepcional de una inconstitucionalidad de bulto.
En el mismo orden de ideas, la Agente del Ministerio Público desestima la violación del artículo 115 C. P., por considerar que el Presidente de la República no necesitaba en la expedición del dictamen de la firma del Ministro porque actuó como suprema autoridad administrativa; así como también desestima la violación del numeral 3 del artículo 237 ibídem porque el dictamen acusado constituye un mecanismo para resolver dificultades o conflictos en el reparto de funciones de orden interno y no del ejercicio de la función prevista en el referido artículo de la Constitución.
Finalmente, la Agente del Ministerio Público considera que debe prosperar el cargo relacionado con la violación del artículo 14.28 de la Ley 142 de 1994, ya que "la distribución de gas propano en cilindros o mediante tanques estacionarios no puede considerarse, de acuerdo con la definición anterior, como servicio público domiciliario, pues se realiza sin la conexión y medición del respectivo usuario, requisitos estos que son determinantes para que pueda considerarse como tal", así como tampoco existe una prestación continua e ininterrumpida del servicio, como lo exige el artículo 2o, numeral 2.4 de la precitada ley, por lo cual ésta no es aplicable a la materia a que se refiere el acto acusado.
1. En el sub lite resulta de especial importancia, para dirimir lo que constituye el objeto de la demanda, precisar el propósito del contenido del oficio 583 a que se contrae la solicitud de nulidad.
Sin duda, como se expuso en el auto del 22 de mayo del año próximo pasado, el acto administrativo referido, partiendo de la base de que la ley 142 de 1994 regula la distribución de gas propano que se haga mediante el uso de cilindros y de tanques estacionarios, fija "..la competencia para la regulación, control, vigilancia y sanciones en esta materia, entre el Ministerio de Minas y Energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios". Claro que tal señalamiento de competencias se lleva a cabo previas algunas motivaciones que se consignan en el "dictamen" presidencial, como que la distribución de gas combustible es un servicio público domiciliario (artículos 1o., 14, 14.21 y 14.28 Ley 142 de 1994), sea que se distribuya por tuberías o por cilindros o que se trate de gas líquido de petróleo, el cual constituye una especie del gas combustible y está destinado al consumo de los particulares en sus viviendas o sitios de trabajo para la satisfacción de sus distintas necesidades. Y con base en estas consideraciones concluye:
a. Que compete a la Comisión de Regulación de Energía y Gas dictar las reglas para que se distribuya el gas licuado -GLP-, dentro de los términos de la ley 142 de 1994, dejando a salvo la atribución del Ministerio de Minas y Energía de formular políticas y elaborar los planes que le competan de acuerdo con la ley.
b. Que igualmente compete a dicha Comisión ejercer la función prevista en el artículo 73.3 de la ley 142 de 1994, esto es, la definición de los eventos en que sea necesario que "la realización de obras, instalación y operación de equipos de las empresas de servicios públicos se someta a normas técnicas oficiales...".
c. Que al Ministerio de Minas y Energía corresponde la atribución prevista en el artículo 67.1 ibídem, esto es, el señalamiento de los requisitos que deben cumplir las obras, equipos y procedimientos que utilicen las empresas de servicio público del sector, teniendo en cuenta la precisión que se hace en el último párrafo del folio núm. 6 del escrito contentivo del acto presidencial, esto es, la expedición de reglamentos por el Ministerio sobre almacenamiento, manejo y venta de gas propano así como también sobre mantenimiento de cilindros y tanques estacionarios.
d. Que a la Superintendencia de Servicios Públicos, además de su función de vigilancia y control, le competen las que señalan el artículo 79 de la ley 142 de 1994 y el decreto 548 de 1995 "y en especial verificar que las obras, equipos y procedimientos de las empresas cumplan con los requisitos técnicos que haya señalado el Ministerio de Minas y Energía".
2. Resulta conveniente reiterar lo que se dijo en el auto por medio del cual se admitió la demanda instaurada y se denegó la solicitud de suspensión provisional suplicada por la demandante en el sentido de que "Si la competencia, entendida en un sentido lato, no es sino la forma en que se encuentran distribuidas las funciones o asuntos de que conoce cada oficina o entidad administrativa, lo que se desprende del dictamen acusado es que la interpretación de las normas de la ley 142 de 1994 que en él se hace, concierne 'al reparto de funciones interno' a que se refiere el artículo 83 de este ordenamiento; por lo que la omisión que de esta parte de la norma se cometió en el referido dictamen al transcribirla y que señala el actor en su solicitud, no tiene, en principio, la trascendencia que éste quiere darle".
Si, pues, lo que de manera fundamental se hizo en el acto acusado fue señalar algunas atribuciones a cada una de las entidades mencionadas antes para que integraran los grupos de negocios o labores constitutivos de la competencia de cada una de ellas, tal señalamiento resulta armónico con la previsión del numeral 17 del artículo 189 de la C. P., según el cual "Corresponde al Presidente de la República..Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos".
En consecuencia, el acto acusado no puede estimarse, como lo hace el demandante, violatorio del numeral 1o. del artículo 150 de la C. P., por medio del cual se establece que al Congreso corresponde la función de interpretar las leyes, pues, sin duda, el dictamen demandado no es otra cosa que un señalamiento de funciones apoyado en consideraciones de carácter constitucional y legal. No constituye dicho dictamen una interpretación auténtica o con autoridad, que se entienda incorporada a ley interpretada, con fuerza vinculante para los jueces. Esto es lo que se desprende del contenido del acto y del sentido unívoco del artículo 83 de la ley 142 de 1994, pues la labor del Presidente de la República tiene como origen el "..conflicto de funciones.." y se desarrolla por lo que toca "..al reparto de funciones interno", es decir, sólo en cuanto concierne a la distribución de funciones dentro de ese sector administrativo.
Por lo dicho, estima la Sala que el artículo 83 de la ley 142 de 1994 no es incompatible con el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, como lo estima la actora, pues dicha norma legal no atribuye al Presidente de la República la facultad de interpretar con autoridad, en el sentido técnico de la expresión, el texto de la Ley 142 de 1994, de manera que invada la competencia del Congreso de la República en la materia; de donde se concluye que no es aplicable la excepción de inconstitucionalidad en el punto solicitado.
Se desecha, pues, el primer cargo.
3. No comparte la Sala lo expuesto por el impugnante en la segunda censura en el sentido de que el acto acusado, carece de valor y fuerza por no haber sido firmado por el Ministro de Minas y Energía, ya que, según lo que se expuso en el numeral 2 de estas consideraciones, él fue producido por el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones como Suprema Autoridad Administrativa a la luz del ya citado numeral 17 del artículo 189 de la C. P. y el artículo 115 ibídem; pues, de acuerdo con estas normas, el principio general de que los actos del presidente de la República sólo tendrán valor y fuerza en la medida en que sean suscritos y comunicados por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, tiene su excepción, entre otros, en aquellos casos en los cuales, el Presidente actúa en calidad de suprema autoridad administrativa, como sucede en el caso sub-exámine, ya que la distribución de negocios entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos, así como en otros casos de entidades públicas, es una competencia de carácter administrativo.
Además, no resulta lógico, ni conforme al principio de imparcialidad, que una consulta formulada por un Ministro sea absuelta mediante un acto firmado por el propio Ministro.
En el mismo orden de ideas, no comparte la Sala el argumento de que la facultad "...para interpretar la ley cuando exista conflicto de funciones en cuanto al reparto de funciones interno..." sea una facultad de índole legislativa, pues ello desconoce la competencia constitucional arriba enunciada y podría conducir al entrabamiento del desarrollo de la actividad administrativa.
En consecuencia, no prosperan los cargos segundo y tercero.
4. En cuanto al cuarto cargo, la Sala observa que si del examen objetivo del dictamen "emerge que éste constituyó un acto de señalamiento de funciones por parte del Presidente de la República, no es factible confundirlo con otro de naturaleza diversa como el que corresponde al H. Consejo de Estado como cuerpo superior consultivo del Gobierno en asuntos de administración (artículo 237, No. 3, de la C. P.), pues si bien es cierto que contiene una amplia motivación, como cualesquiera actos administrativos, su propósito no es otro que el de asignar la competencia entre las altas dependencias u oficinas a que se refiere, de los asuntos concretos que generaron confusión en el reparto interno de funciones.
Se desestima, por consiguiente el cargo cuarto.
5. El quinto ataque se apoya en que la distribución de gas propano en cilindros no es un servicio público domiciliario, pues a la luz de la ley 142 de 1994 éstos se prestan por medio de redes, quedando descartado cualquier otro medio diferente, además de que el artículo 174 tiene como gas domiciliario el gas natural, que sólo se transporta por ese medio.
Observa la Sala sobre el particular que la apreciación de la demandante es consecuencia de un examen incompleto de la ley 142 de 1994, porque si bien es cierto que ella se refiere al servicio público domiciliario de gas combustible como "la distribución ordenada de este elemento por tuberías o redes", no es menos evidente que el artículo 14.28 también expresa que éste se puede efectuar por "otro medio", lo que permite encasillar en tal clase de servicios la distribución de gas mediante el uso de tanques estacionarios y cilindros.
Además, el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 223 de 1995 por medio de la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria, se refiere expresamente a "los servicios públicos de energía, acueducto y alcantarillado, aseo público, recolección de basuras y gas domiciliario ya sea conducido por tubería o distribuido en cilindros", lo que reafirma con claridad que la distribución de gas por medio de cilindros constituye un servicio público domiciliario.
Por consiguiente, con el dictamen del Presidente de la República, impugnado por la actora, no se aprecia quebranto de la norma mencionada en el párrafo precedente, ya que la distribución de gas líquido mediante cilindros o tanques estacionarios se adecua a la noción que contiene esa regla.
El cargo, por tanto, es inane.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en desacuerdo con el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
DENIEGANSE las suplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.
Devuélvase a la actora el dinero depositado para gastos del proceso y que no fue utilizado.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 13 de marzo de 1997.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
