CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

<ENCABEZADO DEL EXPEDIENTE>.

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de mil novecientos noventa

y seis (1996).

CONSEJERO PONENTE: DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Ref.: Expediente No. 3768

Acción: Nulidad.

Actor: HECTOR EMILIO PACHECO.

El ciudadano HECTOR EMILIO PACHECO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del numeral 3 del artículo 1o. del Decreto No. 1641 de 1o. de agosto de 1994 "Por el cuales se reglamenta parcialmente la Ley 142 de 1994", expedido por el Gobierno Nacional.

I- FUNDAMENTOS DE DERECHO.

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo los siguientes cargos de violación (folios 6 a 9):

1o.- Con el acto administrativo acusado el Gobierno Nacional violó por extralimitación de funciones el artículo 150 numeral 23 de la Constitución Política, que establece como función del Congreso la de expedir las leyes que rigen la prestación de los servicios públicos, al crear un nuevo servicio de telefonía denominado Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada Local Extendida, modalidad esta no prevista ni regulada por la Ley 142 de 1994 en sus artículos 14 y concordantes.

2o.- Se violaron los numerales 10 y 11 del artículo 189 ibídem al expedir un precepto que establece nuevas formas de prestación del servicio de telefonía, no contenidas en el régimen fijado por la citada Ley 14, con lo cual excedió ésta y contravino los límites de la potestad reglamentaria.

3o.- Se violó el artículo 365 ibídem porque el acto administrativo acusado establece un régimen jurídico para el servicio público de telefonía, generando una condición no prevista en la ley, como es la que extiende el concepto de telefonía local, que se presta en un mismo municipio, a uno nuevo que involucra la prestación del servicio "en" y "entre" municipios distintos. Este concepto excede la previsión de la Ley 142 de 1994 y los derechos de los usuarios protegidos por el citado artículo 365, ya que si el servicio se presta en municipios que no son adyacentes geográficamente y simultáneamente no quedan en el mismo departamento, los operadores existentes tendrían que retirarse dejando sin servicio a los usuarios de los municipios que no estén en tales condiciones de local extendida, ya que los operadores existentes a pesar de sus derechos adquiridos no podrían permanecer en ellos pues deben crear empresas diferentes y además solicitar autorización a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, si fuere el caso, para poder tener administradores comunes, por la presunción de limitación a la competencia, al tenor del artículo 21 de la referida Ley 142.

4o.- Se violaron los artículos 367 y 368 ibídem, porque es facultad del legislador definir las competencias y responsabilidades de los servicios públicos domiciliarios y la telefonía local en un mismo municipio lo es por disposición de la ley. Y al autorizarse la prestación del servicio entre distintos municipios bajo la modalidad de local extendida, el servicio de telefonía local, que es su base, deja de ser domiciliario, desnaturalizándose su característica de ser de responsabilidad de cada municipio.

5o.- Se violó el artículo 1o. de la Ley 142 de 1994, porque esta norma considera como servicio público domiciliario al servicio de telefonía fija pública básica conmutada, el cual, en concordancia con el artículo 14 numeral 26 ibídem, es definido como la transmisión conmutada de voz a través de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio.

6o.- Se violaron los numerales 26 y 27 del artículo 14 ibídem, porque no existe en la ley el servicio de telefonía pública local extendida con acceso generalizado al público en y entre distintos municipios, y en un mismo municipio entre redes locales extendidas.

II- TRAMITE DE LA ACCION.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

LA CONTESTACION DE LA DEMANDA.

La Nación -MINISTERIO DE COMUNICACIONES-, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones del actor razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 25 a 32):

Por la vía del reglamento el Presidente puede, con el fin de hacer aplicable un texto legal, desglosar varios artículos, coordinar diferentes disposiciones legislativas, regular aspectos simplemente enunciados que no fueron objeto de regulación legal, o que siéndolo requieren un mayor grado de detalle y, en general, expedir todo tipo de normas que le permitan al Gobierno y a las demás autoridades aplicar la ley. El acto acusado simplemente desglosó en dos artículos el concepto de Telefonía Pública Básica Conmutada para hacer operante la norma legal.

El acto administrativo acusado claramente atiende el precepto de carácter legal cuando establece que el Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida no es más que el mismo Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada previsto en la Ley 142 de 1994, prestado por un mismo operador a usuarios de un área geográfica continua conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando ésta no supere el ámbito de un mismo departamento.

El actor confunde la capacidad que tiene una empresa de servicios públicos domiciliarios, de prestar un servicio en varios municipios, con la modalidad en la cual se presta dicho servicio en cada uno de ellos.

No existe disposición legal que impida a un mismo operador la prestación del servicio de telefonía pública básica conmutada en diferentes municipios. Por el contrario, el artículo 23 de la Ley 142 de 1994 prevé que las empresas de servicios públicos puedan operar en cualquier parte del país.

El artículo 21 ibídem apunta a permitir, mediante autorización de la Comisión respectiva, que dos empresas de servicios públicos tengan una misma Junta Directiva y un mismo representante legal, con el único fin de hacer más eficiente la prestación del servicio. Así pues, si el servicio es prestado por un mismo operador en municipios no adyacentes y no ubicados en el mismo departamento, se denominará Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local, y la interconexión entre ellos se realizará por medio del operador de larga distancia. Luego, la afirmación del actor en cuanto a que "los operadores existentes tendrían que retirarse", además de no tener asidero jurídico, es absurda desde todo punto de vista.

Resulta ilógico pensar que el Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida deje de ser domiciliario por no haber sido mencionado como tal en el artículo 1o. de la Ley 142, pues es una categoría del Servicio de Telefonía Básica Conmutada.

Tampoco se ha desnaturalizado la característica de ser responsabilidad de cada municipio la prestación de los servicios públicos, toda vez que ellos ejercen a cabalidad las competencias previstas en el artículo 5o. ibídem y prestan de manera eficiente el servicio cuando ocurre uno de los eventos previstos en el artículo 6o.

Si se tiene en cuenta que el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional es aquel que se presta entre localidades del territorio nacional, o entre estas en conexión con el exterior, y que el término localidades no hace referencia a los municipios, es lógico concluir que nada impide la prestación del Servicio de Telefonía Básica Conmutada Local Extendida en los términos del acto acusado.

III- ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO.

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, porque, a su juicios el Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida es una de las modalidades del servicio público domiciliario de telefonía pública básica conmutada, expresamente previsto por el legislador en el numeral 26 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.

Si el ámbito de prestación del servicio es el municipio, esta entidad territorial podrá prestarlo cuando se presenten algunas de las situaciones descritas en el artículo 6o. de la Ley 142 de 1994. Pero los municipios para la prestación de los servicios públicos pueden superar su perímetro territorial, conforme al artículo 7o. numeral 7.3 de la citada Ley y en ambos eventos se atendería el mandato constitucional del inciso 2o. del artículo 367.

IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA.

El acto acusado es del siguiente tenor:

"Definiciones. Para efectos de que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones pueda ejercer las funciones que le han sido delegadas mediante el Decreto 1524 de 1994 adóptase (sic) las siguientes definiciones:

..3.- Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada Local Extendida: es el servicio de TPBC prestado por un mismo operador a usuarios de un área geográfica continua conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando ésta no supere el ámbito de un mismo departamento".

El punto central de la controversia se circunscribe a establecer si el Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada Local Extendida, a que se contrae el acto administrativo acusado, puede considerarse o no como una modalidad del Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada, conforme a las prescripciones de la Ley 142 de 1994.

En orden a dilucidar lo anterior, deben tenerse en cuenta las siguientes disposiciones de la referida Ley.

Prevé el artículo 14:

"Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

..14.26. Servicio público domiciliario de telefonía pública básica conmutada. Es el servicio básico de telecomunicaciones, uno de cuyos objetos es la transmisión conmutada de voz a través de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. También se aplicará eta Ley a la actividad complementaria de telefonía móvil rural y al servicio de larga distancia nacional e internacional. Exceptúase la telefonía móvil celular, la cual se regirá, en todos sus aspectos por la Ley 37 de 1993, y sus decretos reglamentarios o las normas que los modifiquen, complementen o sustituyen".

..14.27. Servicio público de larga distancia nacional e internacional. Es el servicio público de telefonía básica conmutada que se presta entre localidades del territorio nacional o entre estas en conexión con el exterior".

De las definiciones antes transcritas infiere la Sala que la Ley 142 de 1994 reguló el Servicio de Telefonía Pública a nivel local y a nivel nacional e internacional.

La acepción "local", que conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, es entendida como "municipal o provincial, por oposición a general o nacional", puede comprender por lo mismo no sólo un municipio sino varios municipios dentro de un mismo departamento.

De tal manera que nada impide que se pueda extender la Telefonía Básica Pública Conmutada a varios municipios geográficamente adyacentes dentro de un mismo departamento, lo cual no desnaturaliza su condición de local y, por lo mismo, de domiciliario, que le atribuyó el artículo 1o. de la citada Ley 142.

Además, el artículo 23 ibídem consagra:

"Ambito territorial de operación. Las empresas de servicios públicos pueden operar en igualdad de condiciones en cualquier parte del país, con sujeción a las reglas que rijan en el territorio del correspondiente departamento o municipio.." (segundas negrillas fuera de texto).

De igual manera, el artículo 7o. ibídem establece:

"Competencia de los departamentos para la prestación de los servicios públicos. Son de competencia de los departamentos en relación con los servicios públicos, las siguientes funciones de apoyo y coordinación, que ejercerán en los términos de la Ley y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas:

..7.3 Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto".

La preceptiva reseñada pone en evidencia que la voluntad del legislador no se limitó a prever la prestación de los servicios públicos a un nivel local, considerado este con la connotación que le da el actor, es decir, circunscrito únicamente a un municipio, sino también a nivel de agrupación de varios municipios o de un departamento, que agrupa a varios municipios.

Es decir, que el artículo acusado hizo explícito lo que estaba implícito en la ley, lo cual es propio del reglamento en orden a facilitar la ejecución y cumplimiento de la ley que reglamenta.

Las consideraciones precedentes dejan sin sustento los cargos de la demanda, los cuales parten de la premisa de que el Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida no es una modalidad del Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada.

De otra parte, en cuanto a la tercera censura se refiere, cabe señalar que el argumento que plantea el actor en cuanto al artículo 365 de la Carta Política no es de recibo ya que dicho argumento parte del supuesto de que el servicio se preste en municipios que geográficamente no son adyacentes y simultáneamente no queden en el mismo departamento y, como se advierte del contenido del acto administrativo acusado, éste se refiere a la prestación del servicio en un área conformada por municipios adyacentes, que no supere el ámbito de un mismo departamento

Las razones expresadas conducen a la Sala a denegar las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA.

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

DEVUELVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de octubre de 1996.

(Firmas)

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

MANUEL S. URUETA AYOLA