CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

RADICACIÓN No : 68001-23-15-000-2000-2006-01(AP-002)

FECHA : Bogotá, D.C., primero (1º.) de marzo de

dos mil uno (2001).

CONSEJERO PONENTE :  DARÍO QUIÑONES PINILLA

ACTOR : HERMAN GUSTAVO GARRIDO PRADA

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 26 de octubre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Herman Gustavo Garrido Prada en ejercicio de la acción popular.

I. ANTECEDENTES

1. LASOLITUD

A.- PRETENSIONES

El señor HERMAN GUSTAVO GARRIDO PRADA promovió acción popular contra la Alcaldía de Bucaramanga por la vulneración de los siguientes derechos de los Bumangueses: a) Acceder a los servicios públicos domiciliarios por los usuarios de los estratos 1, 2 y, eventualmente, del 3; b) Acceder a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y c) Que los consumos de dichos usuarios sean subsidiados (artículo 4, literales h), j) y n), de la Ley 472 de 1998). Para lo cual formula estas pretensiones:

1ª. Se cree el Comité de Control y Vigilancia del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos.

2ª. Se dé aplicación al artículo 7 del acuerdo municipal número 020 de julio 1 de 1998.

3ª. Se ordene al Señor Alcalde de Bucaramanga explicar, en el marco de un cabildo abierto, las razones por las cuales se han vulnerado los derechos colectivos que motivaron la acción.

4ª. Se ordene a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios de Bucaramanga presentar un informe detallado del manejo dado a los recaudos que resultaron de aplicar los factores de que trata el artículo 89 de la ley 142 de 1994.

5ª. Se condene en costas a la parte demandada

B.- HECHOS

Como fundamento de la acción el demandante, aduce, en resumen, los siguientes hechos:

1º.  El Concejo de Bucaramanga, mediante el Acuerdo 020, del 16 de junio de 1998, creó el "Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, ordenado por la Ley 472 de 1994", como una cuenta especial administrada por la Tesorería Municipal y un Comité de Control y Vigilancia del Fondo para garantizar la participación ciudadana.

2º. En escrito radicado el 4 de mayo de 2000 solicitó al Alcalde de Bucaramanga información sobre el manejo e inversión de los recursos a cargo del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.

3º. La Secretaria de Hacienda Municipal, a solicitud de la Oficina Asesora de Planeación Municipal, certificó que sólo para la vigencia fiscal del 2.000, en el presupuesto de rentas y gastos se destinó una apropiación por $ 546.000.000.oo para "Subsidio a la Demanda para Servicios Públicos".

4º. El 7 de junio de 2000 el señor Garrido Prada presentó ante el Juzgado Penal Municipal -Reparto- de Bucaramanga una acción de tutela en busca de la protección del derecho de petición. La Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal atendió la petición con el escrito de fecha 12 de junio de 2000.

5º. Hasta la presentación de la demanda el Municipio de Bucaramanga no ha creado ni el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos ni el Comité de Control y Vigilancia del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos.

2. CONTESTACIÓN

El Municipio de Bucaramanga, por intermedio de apoderada, contestó la demanda. Se refirió a la actuación de la administración municipal frente a la acción de tutela que presentó el actor en busca de que se le protegiera su derecho de petición. También mencionó el interés del Municipio para aplicar el Acuerdo número 020 de 1998, que para ello ha venido adelantando los estudios correspondientes y que el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos para el año 2000 tuvo una asignación presupuestal de $546.000.000.

3. PACTO DE CUMPLIMIENTO

El 10 de agosto de 2.000, en el Tribunal Administrativo de Santander, se llevó cabo la audiencia de Pacto de Cumplimiento ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 y señalada para esa fecha por providencia del 28 de julio. A esa diligencia asistieron, además de la Magistrada, el Señor Procurador  Dieciséis Judicial ante esa Corporación y el representante de la Denfesoría del Pueblo, el demandante y la apoderada del demandado.

En desarrollo de esa diligencia la apoderada del Municipio manifestó que el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos no ha ejecutado ningún gasto y tiene una apropiación presupuestal de $546.000.000.oo. Así mismo señaló que por medio de la resolución número 544 del 10 de agosto de 2000 se integró el Comité de Control y Vigilancia del Fondo y que, a través de la Oficina Asesora Jurídica, el Municipio de Bucaramanga ha requerido a las empresas que prestan los servicios públicos en ese ente territorial con el fin de que informen sobre el manejo que se ha dado a los recursos cuando se ha presentado superávit, los cuales solo fueron atendidos por las empresas de Acueducto, de Telecomunicaciones y  de Aseo. Manifiesta que en esa forma el Municipio ha dado cumplimiento al Acuerdo 020 de 1998 y pone de presente su intención de llegar a un acuerdo.

Por su parte el demandante consideró satisfechas sus pretensiones con la actuación de la Alcaldía y solicitó al Tribunal estudiar, en la sentencia, la viabilidad de la pretensión quinta. Sobre el particular y como formula de arreglo, el Municipio se comprometió a poner a disposición del actor los documentos que sirven de soporte al trámite realizado y a pedir informe sobre el manejo dado a los recaudos de las sumas resultantes de aplicar los factores de que trata el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 a la Empresa Gas Oriente S.A. E.S.P., a la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. y a la Corporación Autónoma de la Defensa de Bucaramanga.

La Magistrada Sustanciadora, mediante auto de fecha 24 de agosto de 2000, decidió continuar el trámite del proceso, pues consideró que con el acuerdo logrado no se adquiere un compromiso hacia el futuro en relación con las pretensiones y, además, en razón a que estimó que  la entrega de documentos corresponde es a la consolidación del derecho de petición. Esa decisión fue recurrida por el representante de la Defensoría del Pueblo y confirmada mediante providencia del 18 de septiembre.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 26 de octubre de 2.000, negó las pretensiones de la demanda. Para adoptar esa decisión el Tribunal expuso, en resumen, los siguientes argumentos:

1º. Solo los usuarios que corresponden a los estratos 1, 2 y 3 y que cumplen los requisitos preestablecidos por la ley y por Planeación Nacional, deben ser focalizados como beneficiarios de programas sociales para acceder al subsidio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

2º. El Comité que creó el Municipio de Bucaramanga mediante el Acuerdo número 020 es apenas un mecanismo de "participación ciudadana" y "de vigilancia y control" de la gestión de los servicios públicos, pues sus miembros devienen de la comunidad para proteger sus intereses y de órganos de control de la gestión pública.

3º. Para la satisfacción del derecho al subsidio en la prestación del servicio no es decisiva la existencia del Comité de Control y Vigilancia, pues éste no es el interés colectivo en sí mismo, sino tan solo una herramienta indirecta para la eficiente prestación del servicio, pues su fin es garantizar el derecho de "participación ciudadana en la gestión y en el control de dineros aplicable a servicios públicos de los estratos bajos". No obstante, hay que reconocer que existe un factor de conexidad entre el Comité y la eficiente prestación del servicio y que éste permite satisfacer en forma objetiva el interés colectivo al subsidio.

4º. Las pretensiones de la demanda están vinculadas y encajan en el diseño constitucional de la acción de cumplimiento que es el mecanismo para que la autoridad judicial ordene a quien tiene la obligación de cumplir una norma, que efectivamente la cumpla, en este caso el Acuerdo número 020 de 1998.

5. LA IMPUGNACION

El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal,  la apeló. Como motivos de inconformidad señala, en resumen, los siguientes:

1º. Si el Comité de Control y Vigilancia del F.S.R.I. es un medio de defensa del derecho colectivo, entonces los hechos narrados y demostrados en el curso del proceso constituyen una amenaza del interés colectivo, lo que hace procedente la acción popular.

2º. A pesar de que existían $546.000.000 destinados atender las funciones del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, no se podía disponer del dinero hasta tanto no se integrara el Comité de Control y Vigilancia,  y como tan solo fue integrado 771 días después de la vigencia del Acuerdo 020 de 1998, se vulneró el derecho colectivo de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3.

3º. El artículo 8 de la ley 393 de 1997 señala que la procedibilidad de la acción de cumplimiento no excluye el ejercicio de la acción popular para reclamar la reparación del derecho. Razón por la que solicita que se ordene reparar el derecho vulnerado con la omisión del Alcalde de instalar el Comité de Control y Vigilancia dentro del término estipulado en el Acuerdo número 020 de 1998.

II. CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 37 de la Ley 472 de 1998, contra la sentencia de primera instancia, proferida  en el ejercicio de una acción popular, procede el recurso de apelación en la forma y oportunidad señalada en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, esta Corporación es competente para conocer la apelación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 26 de octubre de 2.000 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.

El señor Herman Gustavo Garrido Prada ejerció la acción popular con el fin de obtener la protección de los derechos de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 al acceso a los servicios públicos y a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, los que considera afectados por la demora del Alcalde de Bucaramanga en la creación de la cuenta "Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos" y la integración del Comité de Control y Vigilancia. Invoca la violación de los derechos e intereses colectivos señalados en los literales h), j) y n) del artículo 4º. de la Ley 472 de 1998. Esos derechos e intereses colectivos se encuentran descritos en esas normas así:

"h. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;

………..

  j. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

……….

  n. Los derechos de los consumidores y usuarios;"

El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda por considerar que la acción popular ejercida es improcedente, pues mediante la misma se pretende el cumplimiento del Acuerdo número 020 expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga el 1 de julio de 1998, para cuyo efecto se encuentra consagrada la acción de cumplimiento. Agrega que el Comité de Vigilancia y Control del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos es tan solo un instrumento para garantizar el derecho de la participación ciudadana y un mecanismo de control y vigilancia del mencionado Fondo, y que su integración no generaría la satisfacción de los derechos colectivos que se plantean como vulnerados.

El Constituyente de 1991 elevó a rango constitucional las acciones populares al disponer en el artículo 88 de la Carta Política que la ley las regulará para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

Esa regulación constitucional fue desarrollada por la Ley 472 de 1998, en la que se señaló su objeto e indicó que las acciones populares están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 1º). Definió las acciones como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2º). Relacionó unos de los derechos e intereses colectivos (artículo 4º), y señaló que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amanecen violar los derechos e intereses colectivos (artículo 9º).

La Sala, en primer término, entra al estudio orientado a definir si la acción popular propuesta en este caso resulta procedente o no. Al efecto se tiene que el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 dispone:

" Artículo 89.- Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los Concejos Municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos … Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, como inversión social"…

En desarrollo del anterior precepto el Concejo de Bucaramanga, mediante Acuerdo número 020 del 1 de julio de 1998, creó el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos como una cuenta especial con el fin de garantizar la correcta asignación de los subsidios a la demanda como inversión social para el consumo de los servicios públicos domiciliarios para los estratos 1, 2 y, eventualmente, el 3. Para la vigencia fiscal del año 2000 tuvo una apropiación presupuestal de $546.000.000.oo. Sin embargo, a julio 31, no había ejecutado ningún gasto. Mediante ese acto también creó un Comité de Control y Vigilancia del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, asignándole, entre otras, las siguientes funciones:

"a) Estudiar y aprobar la programación anual de asignación de subsidios a la demanda, con recursos del fondo.

 b) Ejercer el control sobre el funcionamiento del Fondo, fundamentalmente en relación con la celeridad, oportunidad y eficiencia en la asignación de los subsidios".

Es decir que de la integración del Comité y del cumplimiento de las tareas a él asignadas depende que el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos pueda funcionar y cumplir su objeto. Por lo que no se puede afirmar, como lo hace el Tribunal, que las razones de ser de ese Comité sean únicamente las de garantizar la participación ciudadana y controlar y vigilar el funcionamiento del Fondo, pues, en realidad, del mismo depende el estudio y aprobación de la programación anual de asignación de subsidios a la demanda, con recursos del Fondo. De ahí que su no integración finalmente incida en la demora del otorgamiento de los subsidios y eventualmente en los derechos e intereses colectivos invocados por el demandante, pues si no se tiene la programación anual aprobada por el Comité, no se puede disponer de los recursos del Fondo y, por tanto, los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 no disfrutan de aquellos.

De esta manera la Sala llega a la conclusión de que el mecanismo de la acción popular escogido por el demandante para la protección de los derechos colectivos de los usuarios de los estratos 1, 2 y, eventualmente, del 3, del Municipio de Bucaramanga si encuadra dentro del objeto de esa acción, el cual, según el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, es "evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos". Lo anterior no obstante que para obtener el cumplimiento del Acuerdo 020 de 1998 en cuanto a la integración del mencionado Comité, como lo solicita el actor, se pudo ejercer la acción de cumplimiento, como lo indicó el Tribunal.

Definido lo anterior y realizado el estudio pertinente, la Sala advierte que las pretensiones formuladas por el demandante se encuentran satisfechas. Para llegar a esa conclusión se tiene en cuenta lo siguiente:

1º. Pretensiones 1ª. 2ª y 3ª.-

Para el demandante la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los usuarios de los estratos 1, 2 y, eventualmente, 3, se satisface en la medida en que se cree el Comité de Control y Vigilancia del Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos. Se encuentra demostrado que mediante el Acuerdo 020 del 1 de julio de 1998, el Concejo Municipal de Bucaramanga creó dicho Comité con el fin de garantizar la participación ciudadana y de ejercer un control sobre el funcionamiento del mencionado Fondo. (folios 11 a 14). Así mismo se encuentra acreditado que el Alcalde de ese Municipio, mediante la Resolución número 0544 del 10 de agosto de 2000 nombró los integrantes de ese Comité en un total de tres, así:  a) Un Delegado de la Personería Municipal de Bucaramanga; b) Un Delegado de los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios del Municipio; y c) Un Delegado de las Juntas de Acción Comunal (folio 52).

Lo anterior permite a la Sala deducir que la primera pretensión del demandante se encuentra satisfecha, pues se integró el Comité creado por el Acuerdo 020 de 1998 del Concejo Municipal de Bucaramanga. Consecuencialmente, también resultan satisfechas las formuladas en los numerales 2 y 3, pues éstas dependen de aquella. Además, así lo admitió expresamente el demandante en el curso de la audiencia especial de pacto de cumplimiento, en cuanto señaló que "se satisfacen plenamente las pretensiones de su demanda" (folios 78 a 80).

2ª. Pretensión 4ª.- Requerimiento de informes a las Empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.-

En relación con este punto obran en el expediente los documentos relacionados con el manejo dado a los recaudos de las sumas que resultaron al aplicar los factores de que trata el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, así:

a). Los Oficios números 5938 del 26 de mayo y 9103 del 8 de agosto de 2000, dirigidos por el Gerente de la Compañía del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P. a la Alcaldía del Municipio, con el que le remite el Balance de Subsidios y Aportes causados durante el primer trimestre de 2000. (folio 53 y 55).

b). El oficio del 10 de agosto de 2000 del Subgerente Administrativo y Financiero de la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. dirigido a la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía como respuesta al oficio número 01319 de julio 26 que ella le envió, con el que comunica que se está haciendo un ajuste para determinar los valores sobre precio y subsidio.

c). El oficio del 4 de agosto de 2000 dirigido por el Gerente de la Empresa de Telecomunicaciones de Bucaramanga S.A. - E.S.P. a la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio, con el que le remite la información correspondiente a la aplicación de Subsidios y Contribuciones de los años 1998 y 1999 y la proyección del año 2000. Este oficio es la respuesta al requerimiento hecho por la Alcaldía el 26 de julio de 2000 (folio 74).

Esos documentos permiten a la Sala concluir que dichos informes fueron suministrados por las empresas prestadoras de servicios públicos en el Municipio de Bucaramanga en atención a solicitud que en ese sentido les formuló el Alcalde de ese Municipio. Lo que conduce a afirmar que la 4ª pretensión, igualmente fue satisfecha, pues se solicitaron y obtuvieron, de tres de las cuatro empresas, los informes requeridos.

Y como consecuencia de que no prospera ninguna de las cuatro pretensiones, no prospera la quinta relativa a la condena en costas a la parte demandada.

En esta forma, la Sala confirmará la sentencia apelada, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

III. LA DECISION

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

1º. Confírmase la sentencia dictada el 26 de octubre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Santander.

2º. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

  MARIO ALARIO MÉNDEZ                      REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

   ROBERTO MEDINA LÓPEZ                         DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General