CONCEPTO 30021 DE 2018

(abril 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Radicados CRA 2018-321-001835-2 de 27 de febrero de 2018 y 2018-321-002780-2 del 22 de marzo de 2018.

Respetada doctora Diaz:

Esta Comisión de Regulación recibió las comunicaciones del asunto en las que presenta las siguientes inquietudes sobre la normatividad tarifaria en la actividad de aprovechamiento, que serán abordadas en el orden por usted sugerido, no sin antes manifestarle que los conceptos emitidos de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

1) “Se solicita aclarar si para el cálculo del VBA, el CRT se debe tomar incluido peajes e incentivo como se reporta en cumplimiento de la Resolución SSPD No 20161300037055 de 2016, o se debe descontar estos valores, pues las ECA para el costo de Cali, se ubican en el casco urbano del municipio''

Al respecto, se considera que el valor del incentivo a los municipios donde se ubique una estación de transferencia no se debe incluir en el Valor Base de remuneración de Aprovechamiento (VBA), con sustento en las razones jurídicas y técnicas que se exponen a continuación:

El Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 (Ley 1450 de 2011), en el artículo 251 creó el incentivo para la ubicación de estaciones de transferencia de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen estas infraestructuras, siempre que sean de carácter regional. El valor de ese incentivo será pagado al municipio donde se ubique la estación de transferencia regional por parte del prestador de la actividad y su tarifa fluctuará entre 0.0125% y 0.023% del S.M.M.L.V por tonelada transferida.

Por su parte, el Decreto 920 de 2013, hoy compilado en el capítulo 4 del Título 2, de la Parte 3 del Decreto 1077 de 2015, “Por el cual se reglamenta el artículo 251 déla Ley 1450 de 2011 en relación con el incentivo a los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios y estaciones de transferencia regionales para residuos sólidos”, establece, en el artículo 2.3.2.4.3 que para determinar el valor del incentivo se debe adoptar “como base de cálculo el promedio de toneladas totales de residuos sólidos manejadas mensualmente en la estación de transferencia de carácter regional, descontando el promedio de las toneladas mensuales provenientes del municipio donde está ubicada la estación de transferencia, calculadas de acuerdo con los periodos de facturación previstos”, (subrayado fuera del texto original)

El artículo 2.3.2.4.4. ibídem, establece que, para efectos del pago del incentivo al municipio, el prestador de la estación de transferencia de carácter regional deberá suscribir un convenio con el municipio, en el cual se pacte como mínimo las condiciones de pago y los intereses que se causen en caso de mora o incumplimiento, así como los términos y plazos en que se harán los reportes de información al municipio beneficiario sobre las toneladas mensuales de residuos dispuestos que lo originan.

Finalmente, el artículo 2.3.2.4.5. del mismo decreto establece: “el prestador responsable de la estación de transferencia regional, deberá reportar al SUI, el total de toneladas transferidas, y el número de toneladas que correspondan al municipio donde se encuentra ubicada la estación de transferencia, de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. (Subrayado fuera del texto original)

De lo anterior se colige que el cobro del incentivo mencionado le corresponde exclusivamente al prestador de la estación de transferencia de carácter regional, el cual para hacer el cálculo del mismo se debe basar en el promedio de toneladas totales de residuos sólidos manejadas mensualmente en la estación de transferencia de carácter regional.

En relación con el componente de recolección y transporte, la norma define lo siguiente: “CRT/ Costo Promedio de Recolección y Transporte de la persona prestadora de residuos sólidos no aprovechables definido en el ARTÍCULO 24 de la presente Resolución (pesos de diciembre de 2014/tonelada)”.

Por su parte el parágrafo 5o del artículo 24 de la Resolución CRA 720 de 2015, establece que “En aquellos eventos en los que se deban incorporar incentivos a los municipios y/o distritos donde se ubiquen estaciones de transferencia regionales establecidos y reglamentados por el Gobierno Nacional, su valor se sumará al Costo de Recolección y Transporte de residuos sólidos definido en el presente artículo. Tal situación se informará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. ”

Ajuicio de esta Comisión, por una parte, el artículo 34 de la Resolución CRA 720 de 2015 no expresa en su texto el deber de incluir el valor del incentivo a la ubicación de estaciones de transferencia de carácter regionales, y por otra, el parágrafo 5o del artículo 24, establece que dicho valor del incentivo sólo se puede sumar al CRT en aquellos eventos establecidos y reglamentados por el Gobierno Nacional.

Por lo anterior, el único evento en que es jurídicamente viable dicha inclusión, es en el caso de existir una estación de transferencia de carácter regional, en la cual para determinar el valor del incentivo se debe adoptar como base de cálculo el promedio de toneladas totales de residuos sólidos manejadas mensualmente en ésta, las cuales deben ser cobradas y pagadas al municipio respectivo por parte dél prestador de la estación de transferencia, quien deberá suscribir para el efecto, un convenio para el traslado de dichos recursos al municipio donde se ubique la estación de transferencia.

En este orden de ¡deas, el destinatario de la norma (Resolución CRA 720 de 2015), está en la obligación de realizar una lectura armónica y sistemática de las disposiciones regulatorias, reglamentarias y legales, a fin de dar una aplicación adecuada de la misma.

En efecto la H. Corte Constitucional ha expresado de manera reiterada que “(...) la interpretación sistemática (...) considera la norma como parte de un todo cuyo significado y alcance debe entonces fijarse en función del sistema jurídico al cual pertenece (...)”⁽¹⁾.

Así pues, las disposiciones de la Resolución CRA 720 de 2015 no se pueden leer de manera aislada, haciéndolas incompatibles con las demás normas sectoriales.

El objetivo del referido incentivo, las circunstancias en las que debe ser cobrado y la persona que debe calcularlo y pagarlo están claramente definidas en las disposiciones del Decreto 1077 de 2015 y en la Ley 1753 del mismo año, luego no puede el destinatario de la norma, hacer una interpretación sesgada de la misma, y afirmar que el incentivo de la Ley 1753 se puede incluir en el costo del Valor Base de remuneración de Aprovechamiento (VBA), pues de ser así, ello implicaría darle al incentivo un objeto y destinación diferentes a los consagrados en la Ley y el Decreto reglamentario del Gobierno Nacional.

El Consejo de Estado mediante sentencia del diecinueve (19) de mayo de 2014, ha manifestado en cuanto a la interpretación sistemática de las normas lo siguiente:

“Criterio sistemático. Según este criterio, la norma que se extraiga de una disposición jurídica debe encontrarse en armonía con otras normas, fines o principios del ordenamiento jurídico, de tal modo que no exista contradicciones, incompatibilidad o incongruencia entre diversas disposiciones que componen un conjunto normativo. Este criterio obedece a la idea según la cual el ordenamiento jurídico puede ser concebido bajo la idea de un sistema, de allí, entonces, que la coherencia y unidad se califiquen como sus características. Así, las normas jurídicas están conformadas por un conjunto armónico de reglas estrechamente relacionadas entre sí, las cuales se complementan y adicionan de manera recíproca. Ciertamente que cualquiera de los ordenamientos que en ella se contienen regula una hipótesis determinada, pero todos aparecen ordinariamente vinculados en forma tal con el resto de fas disposiciones del estatuto, que en la mayor parte de los casos sólo es posible obtener el verdadero sentido de un precepto a través del análisis integral de todo el conjunto normativo o de todo el grupo de mandamientos relacionados. (...)''⁽²⁾.

Teniendo en cuenta lo anterior, la inclusión del incentivo a los municipios donde se ubiquen estaciones de transferencia de carácter regional, sólo operará en los eventos y bajo las condiciones establecidas por la Ley y los reglamentos del Gobierno Nacional, y solo podrá ser cobrado y calculado por las personas prestadoras de la estación de transferencia, con base en las condiciones reglamentarias y regulatorias vigentes.

Por otra parte, en lo relacionado con la inclusión de los peajes para la estimación del Valor Base de remuneración del Aprovechamiento definida en el artículo 34 de la Resolución CRA 720 de 2015, se precisa que el artículo 24 de dicha resolución, establece, que el Costo de Recolección y Transporte (CRT) se obtiene de aplicar el criterio de mínimo costo entre las funciones fi y ti, y la sumatoria del valor de los peajes, mediante la siguiente ecuación:

De acuerdo con lo expresado, para el CRT que se incluye en la remuneración de la actividad de aprovechamiento, también debe incluirse el valor de los peajes.

2) “Se solicita aclarar si para el cálculo de la actividad del CRT de la actividad de aprovechamiento, ¿se deben incluirlas toneladas de barrido y limpieza y limpieza urbana?”

Como se mencionó en la respuesta al numeral 1 de esta comunicación, el artículo 34 de la Resolución CRA 720 de 2015, define el VBA “Valor Base de remuneración del Aprovechamiento" como la sumatoria del costo promedio de recolección y transporte, y el costo promedio de disposición final así:

En relación con el componente de recolección y transporte, la norma define lo siguiente: “CRT;: Costo Promedio de Recolección y Transporte de la persona prestadora de residuos sólidos no aprovechables definido en el ARTÍCULO 24 de la presente Resolución (pesos de diciembre de 2014/tonelada)”.

Ahora bien, el artículo 24 de la norma en comento establece que para el cálculo del CRTZ se debe emplear el promedio de toneladas recolectadas y transportadas en el APS del servicio z de la persona prestadora j del semestre que corresponda (toneladas/mes) (QRTZ). En virtud de lo expuesto, tanto el Costo de Recolección y Transporte (CRT) de residuos no aprovechables, como el CRTp empleado para la estimación del Valor Base de remuneración del Aprovechamiento debe calcularse integrando el total de toneladas recolectadas y transportadas en el APS, incluidos los residuos no aprovechables, barrido y limpieza, limpieza urbana y rechazos.

3) “En la ciudad de Cali en la APS no se incluyó la zona rural, pero se presta el servicio de recolección y transporte, disposición final y comercialización en los 15 corregimientos que conforman la zona rural del municipio. Se solicita precisar “si a los usuarios de la zona rural se les debe aplicar el cobro de la tarifa por la actividad de aprovechamiento VBAi y el CCS con el incremento del 30% por la actividad de aprovechamiento".

Al respecto es importante precisar que el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015 se circunscribe únicamente a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos con más de 5000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana y aquellas zonas rurales que hayan sido incorporadas en un área de prestación del servicio en la que aplique dicha resolución. Así mismo, dicha metodología deberá ser aplicada por todas las personas prestadoras de las actividades de disposición final y transferencia de residuos.

Sobre la prestación del servicio público de aseo en las zonas rurales, la Resolución CRA 351 de 2005, establece que el régimen de regulación aplicable es el de libertad vigilada⁽³⁾, por lo que la persona prestadora deberá acordar con los suscriptores atendidos en dichas zonas el monto a cobrar por las actividades efectivamente prestadas.

Por lo anterior y teniendo en cuenta que en su comunicación se indicó: “en la ciudad de Cali en la APS no se incluyó la zona rural” y que a los suscriptores de la zona rural se les presta únicamente las actividades de recolección y transporte, disposición final y comercialización, se precisa que no hay lugar al cobro de la actividad de aprovechamiento, ni al incremento del 30% en el Costo de Comercialización por Suscriptor CCS), definidas por la Resolución CRA 720 de 2015, por cuanto dichas zonas no se encuentran en el ámbito de aplicación de la metodología tarifaria establecida por dicha resolución.

4) “Se solicita aclarar “si al facturarlos usuarios desocupados se les debe aplicar el cobro de la tarifa por la actividad de aprovechamiento VBAi y el CCS con el incremento del 30% por la actividad de aprovechamiento? ”

Al respecto se precisa, que el artículo 45 de la Resolución CRA 720 de 2015, establece:

“ARTÍCULO 45. Inmuebles desocupados. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el ARTÍCULO 39 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: (TRNAu,z=0, TRA=0, TRRA=0)".

De acuerdo con lo indicado, a los suscriptores de inmuebles desocupados no se les debe aplicar el cobro de la actividad de aprovechamiento, resultante de la multiplicación del Valor Base de Remuneración del Aprovechamiento (VBA) y las toneladas efectivamente aprovechadas (TRA). No obstante, teniendo en cuenta que el incremento del 30% en el Costo de Comercialización por Suscriptor (CCS), hace parte del Cargo Fijo, este deberá facturarse a los inmuebles desocupados debido a que su naturaleza no depende del número de residuos que genere el suscriptor.

Cordial Saludo

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Director Ejecutivo

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Corte Constitucional, Sentencia C-032 del 27 de enero de 1999, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil catorce (2014), Radicación: 11001-03-26-000-2014- 00037-00 (50219).

3. Artículo 2 Regímenes de regulación tarifaria. Resolución CRA 351 de 2005.