CONCEPTO 40141 DE 2009

(Agosto 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - CRA

Bogotá D. C.

Ref.: Comunicación 5000-2-29860 de agosto 06 de 2009

Radicación CRA No. 2009-321-003395-2 de agosto 10 de 2009

Respetado doctor:

Recibimos la comunicación del radicado de la referencia, en la cual da traslado por competencia a esta Comisión de Regulación, del cuestionario formulado por el Honorable Senador Manuel Guillermo Mora Jaramillo relacionado con el marco regulatorio de agua potable y saneamiento básico, para dar respuesta a los interrogantes 1, 2 y 3 formulados al señor Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. A continuación, nos permitimos dar respuesta a los interrogantes.

1. ¿Sírvase explicar en qué consisten los cambios propuestos en la revisión de la metodología tarifaria de acueducto, alcantarillado y aseo y en qué beneficiarán estas modificaciones a los colombianos?

El enfoque de las revisiones realizadas desde la expedición de la Ley 142 de 1994 consistió, en una primera etapa, en permitir a los prestadores cubrir los costos de prestación y en una segunda etapa, a incentivar mayor eficiencia para asegurar que las ganancias en productividad se trasladen, cada vez en mayor proporción, efectivamente a los usuarios.

En la actualidad, la CRA se encuentra en la revisión de la metodología tarifaria de acueducto y alcantarillado, mientras la de aseo se espera revisar durante los años 2010 y 2011.

Ahora, con relación a la metodología tarifaria de acueducto y alcantarillado, partiendo de las lecciones aprendidas y el reconocimiento de los aportes que ha hecho la regulación al mejoramiento en la calidad, cobertura de los servicios y a la consolidación financiera de un número importante de prestadores, en este nuevo marco, que marcaría la tercera etapa de la regulación para los servicios de acueducto y alcantarillado, la CRA pretende profundizar en la eficiencia e incorporar nuevos elementos que permitan generar incentivos para la provisión de servicios con calidad, sin afectar la suficiencia financiera de los prestadores, incrementando el bienestar social de los colombianos. Asimismo, tiene como objetivo incentivar la ejecución de inversiones en los componentes rezagados de la prestación de estos servicios.

• Inversiones

Teniendo en cuenta los múltiples elementos que determinan el nivel de eficiencia de los costos asociados al componente de inversión, la propuesta de regulación para la determinación de estos costos contiene mecanismos de regulación ex-ante y ex-post.

La propuesta de regulación ex-ante cuenta con mecanismos que buscan garantizar, por una parte, que las empresas realicen una adecuada planeación técnica y financiera del plan de inversiones que será incorporado dentro de las tarifas a cobrar a los usuarios, y por otra, que el valor de los activos, remunerado a través del componente de inversiones, corresponda a bienes que son necesarios para la prestación del servicio y le significaron un esfuerzo al prestador.

Por otra parte, con la regulación ex-post se busca asegurar que los recursos recaudados a través del componente de inversiones sean ejecutados en los planes de obra necesarios para obtener las metas que permitan mejorar la prestación del servicio.

• Régimen de calidad y descuentos

Se busca incorporar en esta tercera etapa regulatoria el reconocimiento de descuentos asociados a la calidad del servicio, para los servicios de acueducto y alcantarillado. Estos descuentos son establecidos bajo el concepto de integralidad tarifaria, con el fin de generar incentivos económicos necesarios para que los prestadores incrementen de manera significativa su desempeño en cuanto a la calidad del servicio que prestan.

De esta forma se propone medir, a través de indicadores, los niveles de calidad con los cuales las empresas se encuentran prestando el servicio, de forma tal, que se generen descuentos sobre las tarifas proporcionales a las fallas encontradas en dichos indicadores.

• Eficiencia comparativa

Un tercer aspecto dentro de la Revisión de las fórmulas tarifarias para los servicios de acueducto y alcantarillado es la búsqueda de la consolidación de la eficiencia comparativa en los costos de administración y operación.

La CRA utiliza actualmente el modelo de eficiencia comparativa DEA (Análisis de Envolvente de Datos), el cual asigna un puntaje de eficiencia a través de una técnica de comparación, a cada prestador, el cual se aplica en los costos de referencia, evitando el reconocimiento de ineficiencias en la tarifa que se traslada al usuario.

En este sentido, se pretende mejorar el desempeño del modelo descrito, en lo que respecta a la identificación de ineficiencias de las empresas de servicios públicos de acueducto y alcantarillado, mediante la revisión de las variables consideradas, de forma que las señales económicas derivadas del modelo sean profundizadas.

• Pérdidas de agua

Por otra parte, dentro de la revisión quinquenal del marco tarifario, se abordó el tema de las pérdidas de agua como reflejo de la gestión de las empresas, teniendo en cuenta la necesidad de dar señales de mayor eficiencia en el nivel de pérdidas actualmente reconocido por la regulación. Dado los niveles actuales de pérdidas que presentan los sistemas, se debe enfatizar en la importancia del uso racional del recurso hídrico y el aprovechamiento y optimización de la infraestructura existente.

El nivel de pérdida de agua, tanto técnica como comercial, refleja en buena medida la gestión de las empresas. En este sentido, se han generado señales de eficiencia en la reducción de los niveles de pérdidas de agua, por lo cual se establecieron pérdidas máximas admisibles ajustadas a óptimos económicos, con el fin de que las empresas ejecuten soluciones de fondo en la gestión de sus pérdidas.

• Prestadores menores

Por otra parte, a partir de las diversas solicitudes recibidas por parte de diferentes agentes del sector, la Comisión decidió revisar la posibilidad de la adopción de metodologías simplificadas para los sistemas de menor tamaño, tratando de acercar las metodologías tarifarias a las realidades enfrentadas por los acueductos de menor tamaño para quienes la definición de tarifas se constituye en ocasiones en una tarea compleja, sin dejar de lado la premisa de que no se debe sacrificar precisión por sencillez.

Para lograr este objetivo, se realizaron estudios para que, a través del uso de modelos de ingeniería, se pudieran analizar las inversiones que requieren los sistemas de acueducto y alcantarillado en poblaciones con menos de 8.000 usuarios, dependiendo de las variables de diseño que afectan directamente los costos de construcción y expansión. Se pretende la aproximación a una función de costos de construcción para estos sistemas, derivados de la modelación con base en información real recopilada, como de escenarios técnicos planteados, teniendo en cuenta la variabilidad en las condiciones de demanda, topografía, densidad de población, costos unitarios de construcción, entre otras.

• Política Nacional

Otro de los principios incluidos en la revisión tarifaria, es la consistencia de la metodología con la Política Pública Nacional, definida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como ente rector de política para el sector de agua potable y saneamiento básico. La principal estrategia del Gobierno Nacional actualmente está enfocada al desarrollo de los "Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento", los cuales son la herramienta con la cual se busca mejorar la cobertura y calidad en la prestación de los servicios, la provisión de servicios para la población que aun no cuenta con ellos y el mejoramiento en la gestión empresarial de los prestadores.

Estos planes departamentales, prevén la conformación de esquemas regionales de prestación que permitan aprovechar las economías de escala, por lo cual la regulación da las herramientas e incentivos necesarios que permita el cálculo de tarifas para sistemas que operen de esta manera; estando así encaminada hacia los principios de política nacional.

• Acceso a bienes indispensables

Dentro del nuevo marco tarifario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, se busca aprovechar las economías de escala asociadas a la prestación del servicio y al mismo tiempo establecer criterios claros para que, en aquellos casos donde nuevos prestadores pretendan atender un mercado, aprovechando la capacidad disponible de otro prestador, sea posible definir las tarifas correspondiente al uso de esta infraestructura.

En este sentido, la propuesta define que este peaje, correspondiente a la utilización de la infraestructura disponible de otro prestador, debe ser definido a partir de la infraestructura que efectivamente es utilizada por la empresa que solicita el acceso a la infraestructura disponible. Adicionalmente, como un incentivo a la regionalización, se debe garantizar que los costos de prestación del servicio, resultantes de esta distribución de costos, no superen el costo resultante de la opción de agolpamiento, con las posibles economías de escala que puedan surgir del mismo.

2. Sírvase indicar cuál es el excedente social generado por la regulación de acueducto, alcantarillado y aseo, si existe.

La Ley de Servicios Públicos establece que las Comisiones de Regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

La condición de monopolio y la provisión de bienes públicos se consideran dentro de las fallas del mercado asociadas a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Por lo tanto, la regulación establecida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico para regular los monopolios en la prestación de estos servicios públicos es de tipo económico y busca generar las señales necesarias para que los servicios sean prestados de manera adecuada, en términos de precios, calidad y cantidad. La principal herramienta, pero en ningún caso la única, con que cuentan las Comisiones de Regulación para definir las señales económicas que permitan asegurar la adecuada prestación de los servicios son las metodologías tarifarias.

Como es apenas natural, los criterios con base en los cuales las Comisiones de Regulación deben definir el régimen tarifario, reflejan la intencionalidad del Estado, que no es otra distinta de una prestación que garantice el máximo bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Estos criterios incluyen eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

La intencionalidad de la CRA ha sido definida en el largo plazo, teniendo como objetivo el aumento del bienestar social y el crecimiento económico, utilizando una estrategia que combina diferentes fases que tienen énfasis progresivos en la suficiencia financiera, la eficiencia y la calidad de los servicios, sin que esto implique, en el largo plazo, la preponderancia de alguno de estos criterios. En este sentido, la revisión de los marcos tarifarios vigentes para los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, busca profundizar las señales de eficiencia adoptadas hasta el momento, al tiempo que introduce elementos que permitan garantizar el mejoramiento en la calidad del servicio.

Tomando como referencia las mejoras en la prestación de los tres servicios es posible inferir incrementos en el bienestar de los usuarios, que podrían ser valorados económicamente. Asimismo, el cambio en el bienestar de la sociedad debe cuantificar las posibles ganancias derivadas del fortalecimiento de los prestadores y de la reducción en el déficit asociado a la prestación de los servicios, generado en aquellos casos en que los recursos recaudados vía tarifas no permiten cubrir la totalidad de los costos asociados a la prestación del servicio.

En el escenario real, donde la CRA ha ejercido una labor regulatoria activa, las empresas prestadoras de los servicios de saneamiento básico, y de manera indirecta el Estado, se han consolidado en el sentido que se ha visto una reducción de sus déficits, definidos como la diferencia entre los ingresos por facturación frente a los costos de producción, a través del cubrimiento, vía tarifas, de costos eficientes necesarios para garantizar la prestación de los servicios.

Al observar el efecto sobre el bienestar de cada uno de los agentes, se aprecia que tanto los consumidores del servicio de acueducto y alcantarillado, como los del servicio de aseo, han experimentado un cambio en su bienestar derivado de un aumento de la cobertura y garantía de la disponibilidad futura del servicio. Cuando se evalúa el efecto sobre el bienestar, combinando los cambios experimentados por los diferentes agentes, a lo largo del periodo comprendido entre 1996 y 2005, se puede deducir una ganancia neta de bienestar, la cual en millones de pesos de 2008 para los servicios de acueducto y alcantarillado fue de $6.657.426 y para el sector del servicio de aseo fue de $2.537.345.⁽¹⁾

Desde un enfoque en el cual las mejoras en la calidad del servicio pueden ser cuantificadas en términos monetarios, como el cambio en el bienestar entre el escenario real y un escenario hipotético, en el cual se hubieran mantenido los niveles de calidad del servicio observados en el año 1995, se tienen en cuenta los siguientes elementos:

• Reducción de la morbilidad de la población, que a su vez genera una reducción en gastos económicos en términos de los tratamientos que tiene que afrontar el hogar ante la presencia de Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA); efecto que se concentra principalmente en la población infantil menor de cinco años.
• Reducción de la mortalidad de la población, específicamente la relacionada con población infantil menor de cinco años, y costos económicos imputables a la pérdida de vidas humanas.
• Incremento en el tiempo productivo de los usuarios de los servicios. La valoración de ganancia en tiempo derivada del acceso directo a una conexión de acueducto frente al acceso a fuentes alternativas, puede ser estimada a través del costo de oportunidad del tiempo empeñado en estas actividades.
• Reducción en la adopción de medidas de contingencia adoptadas para el aseguramiento de la calidad, las cuales se evidencian a través de la reducción en el gasto de agua en bolsa, pero que también deben considerar la reducción en los costos asociados a los tratamientos realizados por parte del usuario, dentro de los cuales se cuentan hervir el agua, usar filtros o adicionar pastillas de cloro.
• Gasto e ingreso de los consumidores en bienes de acueducto y alcantarillado, gastos e ingresos de las empresas prestadoras de los servicios y gastos e ingresos del gobierno por transferir recursos para mantener la operación de aquellas empresas por insuficiencia financiera.

En cuanto a los ahorros que la sociedad experimenta cuando se compara un escenario en el cual se considera que las coberturas y la situación en el sector del año 1995 se mantienen constantes a lo largo del periodo de análisis 1995-2005, se ha encontrado que la sociedad en su conjunto, logró unos ahorros iguales a $9,97 billones de pesos de 2005.

Cuando se consideran los efectos combinados que experimentaron los usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado, se concluye que éstos experimentaron beneficios, tanto económicos, como de calidad de vida, como consecuencia de la implementación de los cambios normativos y regulatorios introducidos en el sector.

3. ¿Qué se tiene previsto desde la CRA, organismo que usted preside para asegurar descuentos en las facturas por incumplimiento de estándares de calidad por parte de los prestadores?

La Comisión emitió en el año 2007 el proyecto de resolución a través del cual se inició el proceso de participación ciudadana del régimen de la calidad y descuentos para el servicio de acueducto. Este esquema de descuentos fue establecido bajo el concepto de integralidad tarifaria y tiene como objetivo generar incentivos económicos necesarios para que los prestadores del servicio de acueducto incrementen de manera significativa su desempeño en lo que respecta a la calidad del servicio.

De esta forma, se ha presentado la propuesta para incluir el régimen de calidad y descuentos para el servicio de acueducto, dentro de la propuesta de marco tarifario, la cual incorpora los comentarios recibidos de la ciudadanía, las entidades relacionadas con el sector y las personas prestadoras, las cuales fueron recolectadas durante dicho proceso de participación ciudadana.

Ahora bien, la mencionada propuesta busca definir una serie de indicadores con los cuales se pueda establecer periódicamente el nivel de calidad con el cual se está prestando el servicio desde dos puntos de vista: técnico y comercial.

Se propone que los descuentos sean definidos como un porcentaje de los costos de referencia establecidos para la prestación del servicio, es decir que se aplique sin afectar el balance entre subsidios o contribuciones.

Se espera también que la combinación de los incentivos monetarios, en forma de descuentos, y los incentivos relacionados con el prestigio, conduzca a incrementos significativos en la calidad, cumpliendo con los estándares definidos por la normatividad vigente.

Sin otro particular, reciba un cordial saludo,

JULIO CESAR DEL VALLE RUEDA

Director Ejecutivo

1 Concol, 2007. Consultaría para determinar el impacto del marco regulatorio en su conjunto, teniendo en cuenta la sostenibilidad, viabilidad y dinámica de los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo, en los términos del inciso 2° del Articulo 13 del Decreto 2696 de 2004. Bogotá, Colombia.