CONCEPTO 53361 DE 2012

(agosto 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D.C.

Asunto: Su comunicación RD-120702-20 del 2 de julio de 2012 enviada a la Procuraduría General de !a Nación e! 05 de julio de 2012 con salida No. 109584 del 18 de julio de 2012, radicada bajo el consecutivo CRA No. 2012-321003552-2 del 24 de julio de 2012.

Respetada señora Padilla:

A través del radicado del asunto, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, por falta de competencia, trasladó a esta UAE-CRA, su consulta, solicitando que dentro de las competencias de esta Comisión se de respuesta a lo afirmado por la peticionaria, en lo relacionado con: "(...) que hasta tanto la comisión no resuelva de fondo la formula de remuneración del sistema de recolección de materiales aprovechables y el aprovechamiento no se podrá iniciar procesos licitatorios".

Sobre lo solicitado, es preciso advertir, que esta Comisión ha sido clara desde un principio en reiterar, ante la H. Corte Constitucional y demás entidades intervinientes en el cumplimiento de los exhortos, las facultades legales que le asisten en virtud de los artículos 73 y 74 numeral 74.2 de la Ley 142 de 1994; de manera que no desconoce que tiene la obligación de fijar y establecer las metodologías tarifarias de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

No obstante lo anterior, conviene precisar, que si bien legalmente le asisten esas atribuciones a la Comisión, y, en consecuencia, tiene la facultad de establecer fórmulas para fijación de las tarifas, no es menos cierto que la existencia y vigencia de las Resoluciones CRA No. 351 y 352 de 2005, contentivas del marco tarifario general no otorgan la posibilidad de establecer normas para regular situaciones particulares de un municipio o distrito, pues es competencia del ente territorial y/o de la entidad tarifaria local fijar las tarifas que rijan en el municipio o distrito respectivo, teniendo en cuenta las situaciones propias de su contexto, en todo caso, con la observancia del marco y los parámetros generales contenidos en la regulación expedida por la Comisión de Regulación.

Aunado a lo anterior, nos permitirnos abordar los siguientes aspectos que determinan de manera general el análisis que ha efectuado esta Comisión con el fin de determinar el cumplimiento de la orden impartida en el Auto en mención y que; demuestra el avance en la materia, así:

· Competencias en materia tarifaria.

· Contenido y alcance del marco tarifario.

· Marco tarifario actual del servicio público de aseo.

· Consideración final.

Competencias en materia tarifaria.

La función y facultad general de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 consiste en regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea de hecho posible; y, en los demás casos, promover entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

Para ello, se cuenta con funciones especiales, entre las cuales se encuentra el establecimiento de fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. De esta forma, en relación con las tarifas la Ley le otorga a la Comisión de Regulación la facultad de determinar el régimen de regulación para la fijación de las mismas y cuando se establezca que el régimen aplicable es el de libertad regulada, el deber de establecer los criterios y metodologías aplicables para su determinación.

Por su parte, el artículo 88 numeral 88.1 ibídem, indica que las empresas al fijar sus tarifas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva Comisión de Regulación. El numeral referido indica también, que la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas.

En este mismo sentido, el artículo 125 de la Ley 142 de 1994 dispone que durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen.

De otra parte, el artículo 1 de la Resolución CRA 271 de 2003 dispone: quien tiene la facultad de definir las tarifas del servicio de aseo, a cobrar en el municipio o distrito para su mercado de usuarios, es la entidad tarifaria local y establece asimismo que son entidades tarifarias locales alguna de las siguientes:

"a) El alcalde municipal, cuando sea el municipio el que preste directamente el servicio, o la Junta a que hace referencia el inciso 6o. del artículo 6o. de la Ley 142 de 1994;

b) La junta directiva de lo persona prestadora, o quien haga sus veces, de conformidad con lo establecido en sus estatutos o reglamentos internos, cuando el responsable de la prestación del servicio sea alguno de los prestadores señalados en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

En ningún caso, el concejo municipal es entidad tarifaría local, y por la tanto, no puede definir tarifas."

De las normas referidas es posible colegir, que las Comisiones de Regulación establecen fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, pero es la entidad tarifaría local quien define las tarifas a cobrar en el municipio o distrito, por el servicio respectivo, en este caso el de aseo. En todo caso, para ello, la entidad tarifada local, deberá ceñirse a las fórmulas que defina la respectiva Comisión de Regulación, y durante el período de vigencia de cada fórmula, podrá actualizar las tarifas aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen.

Contenido y alcance del marco tarifario.

El artículo 86 de la Ley 142 de 1994 indica, que el régimen tarifario en los servicios públicos regidos por dicha Ley, está compuesto por reglas relativas a: i. El régimen de regulación o de libertad; ii. El sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas; iii. Las reglas relativas a las prácticas tarifarias restrictivas de la libre competencia, y que implican abuso de posición dominante; y, iv. Las reglas relativas a procedimientos, metodologías, formulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.

Por su parte, el artículo 87 ibídem señala que "el régimen tarifaría estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia".

Así las cosas, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expide el marco tarifario general que contiene las reglas sobre los aspectos expresamente enlistados en el artículo 86 antes referido, el cual debe responder a los criterios establecidos en el artículo 87 mencionado.

En consecuencia, el marco tarifario general no tiene vocación de establecer normas para regular situaciones particulares de un municipio o distrito, siendo competencia del ente territorial y/o de la entidad tarifaria local fijar las tarifas que rijan en el municipio o distrito respectivo, teniendo en cuenta las situaciones propias de su contexto, sin poder desconocer el marco y los parámetros generales contenidos en el marco tarifario expedido por la Comisión de Regulación.

Marco tarifario actual del servicio público de aseo.

El régimen tarifario, aplicable en la actualidad a la prestación del servicio público de aseo en todo el territorio nacional salvo las excepciones señaladas en el parágrafo 1 del artículo 87 la Ley 142 de 1994, corresponde al establecido en la Resolución CRA 351 de 2005.

Este régimen, se sustenta en el desarrollo de costos-techo eficientes para seis componentes de la prestación del servicio: i) Comercialización y manejo del recaudo; ii) Barrido y limpieza; iii) Recolección y transporte de residuos; iv) Transporte por tramo excedente, aplicable sólo cuando el sitio de disposición final esté ubicado a determinada distancia de uh área de servicio; y) Disposición final; y vi) Incentivo al aprovechamiento.

El componente de comercialización, busca reconocer los costos en los que se incurre por catastro, facturación y recaudo por factura, así como aquellos asociados con atención de usuarios y realización de campañas educativas.

El componente de barrido y limpieza, refleja los costos de esas actividades, expresado en pesos por kilómetros de cuneta, y el techo de este componente está estructurado teniendo en cuenta las opciones de barrido mecánico y manual, este último siendo la más utilizada por las empresas del país.

Los costos de recolección y el transporte, están reconocidos a través de un techo expresado en pesos por tonelada, y está estimado, por un modelo de transporte en el que se optimiza el número de viajes a realizar.

Ahora bien, si el sitio de disposición final se encuentra a más de 20 kilómetros del área de prestación de servicio, se establece un componente adicional al de recolección y transporte (costo por tramo excedente), que reconoce un costo por tonelada kilómetro hasta el sitio de disposición final. Este costo es decreciente, reconociendo menos $/tonelada-kilómetro a medida que aumenta la distancia.

El componente de disposición final, está expresado como una función techo, debido a que en esta actividad existen características de costos hundidos y costos marginales decrecientes que posibilitan economías de escala. Por ello, a mayor número de toneladas dispuestas en el sitio de disposición final, menor será el costo de esta disposición, constituyéndose en un incentivo a la regionalización.

Se trata pues; de un incentivo explícito que se encuentra estipulado en el artículo 17 de la Resolución CRA 351 de 2005 y el cual establece lo siguiente:

"Artículo 17. Aprovechamiento. Como incentivo o las actividades de aprovechamiento, éstas se considerarán para efectos de tarifa, como una actividad de disposición final, cuyo costo máximo será igual al valor que genera indiferencia en el costo de disposición final al suscriptor, ajustado por las diferencias generadas por concepto de tramo excedente. "Subrayado fuera de texto.

Este incentivo, se sustenta en lo estipulado en el artículo 5 del Decreto 1505 de 2003, según el cual la tarifa a los usuarios, incluyendo actividades de aprovechamiento, no puede ser superior a la tarifa que se tendría sin realizar las actividades de aprovechamiento.

Para cada uno de los componentes descritos anteriormente, la metodología reconoce los costos máximos de la siguiente manera: 1) Comercialización y manejo del recaudo, 5668/suscriptor a pesos de 2004; ii) Barrido y limpieza, $13.565/kilómetro a pesos de 2004; iii) Recolección y transporte de residuos, $49.472/tonelada a pesos de 2004; iv) Transporte por tramo excedente, como una función de las toneladas transportadas en el tramo excedente, la distancia excedente y el valor de los peajes; y) Disposición final, $50.890/tonelada a pesos de 2004; y el vi) incentivo al aprovechamiento, $11.910/tonelada, cifras éstas expresadas a pesos de junio de 2004.

Vale la pena resaltar, que los valores mencionados corresponden a los costos máximos a reconocer a la empresa del servicio público por la prestación de cada componente. Para obtener las tarifas a cobrar a los usuarios, los costos son transformados considerando variables como el pesaje de los residuos sólidos generados en el área de prestación, el tipo de usuarios existentes en el área de prestación, el número de usuarios por estrato en el área de prestación y los porcentajes de subsidios y aporte solidario definidos a nivel local, tal y como se establece en los Títulos IV, V y Vi de la Resolución CRA 351 de 2005, en la Resolución CRA 352 de 2005 y las normas nacionales correspondientes.

De todo lo expuesto es posible concluir, que la Comisión de Regulación tiene la función de establecer mediante actos generales que rigen a nivel nacional, las fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, las cuales para el servicio público de aseo, se encuentran contenidas en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005; mientras que la autoridad tarifaria local es quien define las tarifas del servicio público de aseo que rigen en el respectivo municipio o distrito, estableciendo las medidas que demande el contexto de la prestación del servicio en el municipio o distrito respectivo, siempre y cuando observe los costos techo y aplique los parámetros contenidos en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005.

De esta manera, la metodología tarifaría actual ofrece al prestador del servicio público de aseo, la autonomía de acogerse o no al precio techo de cada una de las actividades que realiza, incluido el incentivo-techo para la actividad de aprovechamiento y de incluir incentivos tarifarios pata los usuarios que realicen la separación en la fuente.

Cabe aclarar, que el esquema de aprovechamiento a partir de costos evitados, propuesto por esta Comisión de Regulación a la H. Corte Constitucional en cumplimiento al Auto 275 de 2011 y aprobado con el Auto 084 de 2012, es un esquema que se está desarrollando dentro de la revisión quinquenal del marco tarifario para el servicio público de aseo y que se propondrá para la nueva metodología tarifaría del mencionado servicio.

Lo anterior, en el contexto del cronograma del Plan de Acción de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico incluido en el documento aprobado por la H. Corte Constitucional mediante el Auto 084 de 2012.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que la UAESP podría implementar en el corto plazo un esquema operativo que se ajuste a los requerimientos de la H. Corte Constitucional, partiendo de las posibilidades de remuneración que ofrece la metodología tarifaria vigente y a través del pliego de condiciones para la contratación mediante licitación, este último dentro de 51.1 autonomía como responsable de la prestación del servicio público de aseo en el Distrito y para dar cumplimiento del Auto 275 de 2011.

En consecuencia, una vez el ente territorial determine la manera en la que se puede remunerar la actividad de aprovechamiento con la metodología tarifaría actual, como se ha explicado, el éxito de la inclusión de la población recicladora dé conformidad con el Auto 275 de 2011, depende finalmente del esquema administrativo, financiero, económico y operativo que la UAESP determine ejecutar en concordancia con lo establecido en la Ley 142 de 1994,

Cordial saludo,

ALEJANDRO GUALY GUZMÁN

Director Ejecutivo