CONCEPTO 57761 DE 2010

(septiembre 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D.C.

Ref.: Su comunicación del 10 de agosto de 2010

Radicación CRA NS 2010-321-003948-2 del 10 de agosto de 2010

Respetado doctor Roca,

Recibimos la comunicación citada en la referencia, mediante la cual, como representante de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (ANESAPA) de Solivia, remite consulta relacionada con los siguientes aspectos:

a) ¿Existen estructuras tarifarias uniformes que son normadas en su país que son aplicadas por los operadores de los servicios? Uniformes en términos de categorización de usuarios, número de rangos de consumo, valores de ios rangos del consumo, consumos mínimos de categorías, etc

Como primera medida, nos permitimos infórmale que las funciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se encuentran definidas dentro del marco legal de la Ley 142 de 1994 o Régimen de los Servicios Públicos domiciliarios, particularmente en ios artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994 siendo competencia de las Comisiones ''....regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea de hecho posible; y, en los demás cosos, la de promover lo competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán ciertas funciones y facultades especiales, entre las cuales se encuentra el establecimiento de fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos".

Para ello se cuenta con funciones especiales, entre las cuales se encuentra el establecimiento de fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos y señalar cuando hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre. De esta forma, sobre las tarifas señala la facultad de determinar el régimen de libertad regulada o libertad vigilada o cuando hay lugar a la líbre fijación de las tarifas, y cuando se establezca que el régimen aplicable es el de libertad regulada, el deber de establecer los criterios y metodologías aplicables para su determinación, las cuales deben ser adoptadas por todos los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, para determinar o modificar los precios que se deben cobrar a los usuarios.

De manera general, le comentamos que el Título VI, Capítulo II de la Ley 142 de 1994 trata el tema de fórmulas y prácticas de tarifas. El artículo 90 de la ley en comento, establece los elementos de las fórmulas de tarifas, disponiendo que podrán incluirse, entre otros, los siguientes cargos:

"90.1. Un cargo por unidad de consumo o cargo variable, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio".

"90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso".

La metodología tarifaria expedida por esta Comisión en la Resolución CRA N" 287 (1) de 2004 "Por la cual se establece la metodología tarifaria pora regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado", aplica a todas las personas prestadoras de estos servicios tanto en el sector urbano como en el sector rural, salvo las excepciones contenidas en la Ley.

Esta metodología prevé la determinación de unos costos de referencia, identificados como Costo Medio de Administración - CMA a partir del cual se define el Cargo Fijo mensual expresado en $/suscriptor/mes_r y el Cargo por Consumo - CC, siendo éste, el costo de referencia que sirve como base para la determinación del Cargo por Unidad de Consumo, expresado en $/m3, el cual se estima con base en tres componentes: el Costo Medio de Operación y Mantenimiento (CMO), el Costo Medio de Inversión (CMI) y el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT).

Ahora bien, en atención al esquema de solidaridad y redistribución de ingresos establecido por la Constitución Política de Colombia, incorporado por la Ley 142 de 1994 en su artículo 87, se entiende que el régimen tarifario incluye medidas para asignar recursos a "Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos", para que los usuarios de los estratos altos (de mayores ingresos) y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos (de menores ingresos) a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.

Así, los costos de referencia calculados en aplicación de la metodología tarifaria para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado son la base para determinar las tarifas a cobrar a los suscriptores y se diferencian entre estratos y usos del servicio, de acuerdo con el nivel de subsidios y/o aportes solidario que corresponda, en aplicación de la normatividad dispuesta para el efecto en el artículo 99 de la Ley 1151 de 2007 (la cual modificó la Ley 142 de 1994), el numeral 1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 2 de la Ley 632 de 2000 y el Decreto 1013 de 2005.

En relación con el consumo de los suscriptores pertenecientes al estrato 4 y al sector oficial, no existe variación de precio entre los diferentes niveles de consumo descritos anteriormente, dado que no son susceptibles de recibir subsidi o de realizar el pago de aporte solidario (conforme al "criterio de solidaridad y redistribución" de que trata el numeral 3 del artículo 87 de la Ley 142 de 199), por io que pagan las tarifas equivalentes a los "costos de referencia" del servicio.

Los porcentajes de subsidios y aportes solidarios son definidos localmente por los Alcaldes y los Concejos Municipales teniendo en cuenta los porcentajes máximos de subsidio fijados en la normatividad, los cuales para los usuarios residenciales de los estratos 1, 2 y 3 se encuentran establecidos en la Ley 142 de 1994, modificada por la Ley 1151 de 2007, que en ningún caso podrán exceder el valor del costo medio de suministro, por lo que no deberán ser objeto de subsidio los consumos superiores a 20 metros cúbicos.

En relación con los niveles de consumo y las variaciones tarifarias que se presentan entre los mismos, la Resolución CRA No. 151 de 2001, en el Capítulo 2, Definiciones, Sección 1.2., establece entre otras, las definiciones relacionadas con el Consumo Básico, Consumo Complementario (QC) y Consumo Suntuario, señalando:

- Consumo Básico. Es el destinado a satisfacer las necesidades esenciales de consumo de las familias, cuyo valor es definido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Hasta tanto no se expidan normas que lo modifiquen, el valor del consumo básico es equivalente a 20 metros cúbicos por usuario al mes.

- Consumo Complementario (QC). Es el consumo ubicado en la franja entre 20 m3 y 40 m3 mensuales.

- Consumo Suntuario (CtSJ. Es el consumo mayor a 40 m3 mensuales

Lo anterior, teniendo en cuenta que el nivel de "consumo básico" de agua potable es importante como dato de referencia para introducir incentivos de racionalización del consumo dentro de la estructura tarifaria, así como para delimitar objetivamente la aplicación del principio de solidaridad.

Es importante tener presente, que en los términos establecidos por los artículos 5 y 101.1 de la Ley 142 de 1994, la competencia respecto de la realización de la estratificación socioeconómica que permite clasificar los usuarios residenciales para el cobro de los servicios públicos, recae sobre el municipio, ya que es a dicho ente territorial al que le corresponde estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional. Además, es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva; ios estratos más bajos son los que agrupan la población de menores ingresos y en orden ascendente clasifican a la población de mayores ingresos.

Por otra parte, medíante Resolución CRA N^e 03 de 1996 hoy integrada en la Resolución CRA N^e 151 de 2001, se vincula al régimen de libertad regulada a las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, bajo el cual, las tarifas serán fijadas autónomamente por las juntas directivas de las empresas o por quien haga sus veces, o por el alcalde del municipio, cuando los servicios sean prestados directamente por la administración municipal.

De esta manera, Ja aprobación de los estudios de costos y tarifas a aplicar, es responsabilidad de la entidad tarifaria local, la cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución CRA N' 271 de 2003 se define como "lo persona natural o jurídica que tiene la facultad de definir las tarifas de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, a cobrar en un municipio para su mercado de usuarios". De igual modo, el artículo ibídem señala que puede ser entidad tarifaria local, el Alcalde en el caso de los municipios prestadores directos de los servicios públicos, o la Junta a la que hace referencia el artículo 6 de la Ley 142 de 1994, o la Junta Directiva de la persona prestadora o quien haga sus veces cuando se trate de alguno de los prestadores de que trata el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

b) "¿Se aplican tarifas solidarias en beneficio de la población de menos recursos? Que criterios utilizan para determinar las mismas, y a través de qué mecanismos son financiadas".

El artículo 368 de la Constitución Política de Colombia, establece lo siguiente:

"La Nación, los departamentos, ios distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagarlas tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas." {Subraya fuera de texto original)

Igualmente, el artículo 3.7 de la Ley 142 de 1994, establece entre otros, como instrumento de la intervención estatal en los servicios públicos, el otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos.

De igual forma, el numeral 5.3. del artículo 5 de la ley 142 de 1994 señala que es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio

De acuerdo con lo artículo anterior, el otorgamiento de subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios es una responsabilidad que le corresponde a la Nación, los departamentos y los municipios y; sin embargo, es de resaltar, que dicha facultad reviste un carácter potestativo, toda vez que su asignación, está directamente relacionada con los recursos disponibles para tal efecto. Cuando la nación, los municipios y departamentos otorguen subsidios, deben hacerlo de acuerdo con lo establecido en el precitado artículo constitucional y la Ley 14 de 1994 que en el Título IV referente al régimen tarifario, contiene disposiciones frente al tema de los subsidios.

Ahora bien, tanto en la teoría económica, como en el esquema establecido por la Ley 142 de 1994, los subsidios, entendidos éstos como la diferencia entre lo que se paga por un servicio (cobrado a los estratos 1, 2 y 3) y el costo de éste (costo de referencia), cuando tal costo es mayor al pago que se recib, pueden ser otorgado bajos dos modalidades: a la demanda y a la oferta.

Los subsidios a la demanda son aquellos en los que el suscriptor o usuario recibe un aporte para pagar un precio menor al que le habría correspondido sin el subsidio, es decir, que existe un subsidio a la demanda si el consumidor del bien recibe una transferencia que le permite aumentar su consumo de (los) bien(es) o servicio(s) a los precios de mercado. En el caso de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado los subsidios a la demanda se asignan a los estratos subsídiables a través de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI); a los suscriptores de estratos 1, 2 y 3, considerados de menores ingresos.

En el caso de los subsidios a la oferta, éstos se presentan cuando el productor del bien o servicio recibe una transferencia que le permite disminuir sus costos de producción, lo cual le permite poner su bien en el mercado a un precio inferior. Los subsidios a la oferta se han desarrollado de diferentes formas, incluyendo la figura contenida en el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 143 de la Ley 11S1 de 2007, que dispone:

"87.9.- Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice su aporte figure este valor

Por su parte, los artículos 10 y 11 de la Ley 1176 de 2007, señalan la destinación que pueden tener los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico, por parte de las gobernaciones así:

a) Promoción, estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los servicios, de acuerdo con Los planes regionales y/o departamentales de agua y saneamiento.

b) Proyectos regionales de abastecimiento de agua para consumo humano.

c) Proyectos de tratamiento y disposición final de residuos líquidos con impacto regional.

d) Proyectos de tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos sólidos con impacto regional.

e) Pago del servicio de deuda adquirida por el departamento para financiar infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico, en cumplimiento de sus competencias, en el marco del Pian Departamental de Agua y Saneamiento.

Para los distritos y municipios, en actividades tales como:

a) Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiadles de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad vigente.

b) Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la Ley.

c) Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, d) Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural.

e) Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo.

e) Programas de macro y micromedición.

f) Programas de reducción de agua no contabilizada, h) Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico.

i) Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios.

De manera particular, el parágrafo 1 del artículo 11 citado dispone que "Las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo, en tos planes para la gestión integral de los residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio". (Subraya fuera de texto original)

En virtud de lo anteriormente expuesto, la destinación de los recursos de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos es específica, lo cual significa que únicamente pueden destinarse al fin para el cual fueron apropiados; así la cosas, los subsidios se otorgan en el marco de lo señalado por las Leyes 142 de 1994 y 1176 de 2007 y las consideraciones señaladas en los Decretos 565 de 1996 y 1013 de 2005. No obstante, debe tenerse presente que los subsidios se aplican sobre los costos de referencia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, obtenidos con las metodologías definidas por esta Comisión de Regulación.

c) "¿De no existir los citadas tarifas solidarias ¿existe algún otro mecanismo por el cual el Estado subsidia un determinado nivel de consumo a la población más pobre?''.

La repuesta a esta inquietud se encuentra desarrollada en los anteriores literales.

d) "¿De que (sic) manera se incentiva o se facilita el acceso a los servicios de agua y saneamiento (ejecución de conexiones), en especial para aquella población con menos recursos

Cabe señalar que otro de los cargos de las fórmulas tarifarias dispuestos en el mencionado artículo 90 de la Ley 142 de 1994 es el cargo por aportes de conexión, que tiene como fin cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio, el cual puede formar parte de la tarifa; sin embargo y según lo señalado en el artículo 97 de la ley ibídem, con el fin de lograr la masiftcación del uso de los servicios públicos domiciliarios, las empresas prestatarias otorgan plazos para amortizar los cargos de la conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor, los cuales son obligatorios para los estratos 1,2 y 3.

Igualmente, señala que los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser cubiertos por el municipio, ei departamento o la nación a través de aportes presupuéstales para financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se benefician con el servicio.

Es importante resaltar que el sector de agua potable y saneamiento básico se encuentra descentralizado y por tanto, es competencia de los municipios asegurar que se presten a sus habitantes de manera eficiente los servicios públicos domiciliarios. En este contexto, las fuentes de financiamiento para la inversión en infraestructura del sector son: las tarifas a cobrar por la prestación de los servicios públicos domiciliarios a nivel local; los recursos que se transfieren por parte del Gobierno Nacional para el desarrolla y funcionamiento de los departamentos, municipios y distritos (recursos del Sistema General de Participaciones - SGP-); recursos directos de la ración y otros recursos (tales como regalías directas o recursos del Fondo Nacional de Regalías).

Al respecto, la Ley 1151 de 2007 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010", determinó que la estrategia del Gobierno Nacional para el sector de agua potable y saneamiento consiste en impulsar el manejo empresarial y los esquemas regionales a través de la implementación de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento (PDA) en cada uno de los 32 departamentos del país, para el manejo empresarial de los servicios, articulando las diferentes fuentes de recursos, con un mejor control sobre la ejecución de los mismos. Lo anterior, con el propósito de mejorar los niveles de cobertura y calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

"¿Existen algunos componentes específicos relacionados al medio ambiente, que formen parte de la estructura de costos que deban cubrir obligatoriamente las tarifas de los servicios?".

Sobre este particular, el artículo 164 de la Ley de Servicias Públicos Domiciliarios en comento, dispone que con el fin de garantizar el adecuado ordenamiento y protección de las cuencas y fuentes de agua, las fórmulas tarifarias de los servicios de acueducto y alcantarillado incorporarán elementos que garanticen el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y la recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos.

En desarrollo de tal previsión, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en el artículo 37 de la Resolución CRA N' 287 de 2004, se desarrollan las fórmulas tarifarias para la inclusión del componente del Costo Medio Generado por Tasas Ambientales, y que para el servicio de acueducto la referencia es la normatividad ambiental referida a las tasas de uso de agua, y para el servicio de alcantarillado la normatividad relacionada con las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos. Igualmente, dentro del cálculo del Costo Medio de Inversión, el parágrafo 1 del artículo 27 dispone que se permitirá la recuperación de las inversiones ambientales, tales como la recuperación de cuentas y reforestación, exclusivamente en los casos que determin e la ley. (En particular en los términos del artículo 43 de la Ley 99³ de 1993).

c) "¿Qué mecanismos de socialización de las tarifas son aplicados con la población, en forma previa a la aprobación de un Estudio Tarifario por parte del regulador? Como por ejemplo audiencias públicas, consultas con el municipio, consultas con representantes vecinos, etc.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-150/03, definió cuatro criterios guía para la participación ciudadana frente a las Comisiones de Regulación; a saber: (í) que los ciudadanos reciban la información correspondiente sobre el contenido proyectado de la futura regulación de manera oportuna; (//) que puedan presentar propuestas; (iii) que las propuestas que presenten sean consideradas por la comisión de regulación competente en cada caso; y (jv) que la Comisión responda motivadamente las propuestas que se le formulen en relación con la regulación que por su especial trascendencia despertó el interés de los usuarios.

En consonancia con lo anterior, el Decreto 2696 de 2004 define la reglas mínimas para garantizar la divulgación y participación en las actuaciones de las Comisiones de Regulación.

De manera general, esta norma, previo establecimiento de los actos administrativos regulatorios definitivos, señala los mecanismos, procedimientos y trámites a que están sujetas las actuaciones de las comisiones de regulación para que dentro del proceso de participación ciudadana, los agentes (gremios, prestadores, entidades de control y vigilancia, entre otros), los usuarios, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para todos ios temas y la Superintendencia de Industria y Comercio en lo que concierne a la prevención y control de prácticas comerciales restrictivas de la competencia, remitan observaciones, reparos o sugerencias a la propuesta divulgada que consideren pertinentes

De igual manera, en cumplimiento a lo dispuesto en el Título V de la Resolución CRA N' 1S1 de 2001, los prestadores de los servicios públicos, previa aplicación de las tarifas o variaciones de las mismas, deberán dar información a los usuarios de los servicios, a través de audiencia con los vocales de ios Comités de Desarrollo y Control Social inscritos ante la persona prestadora, las autoridades municipales y la publicación en un periódico que circule en el municipio en donde se preste el servicio o en uno de circulación nacional, para explicar la determinación en un lapso máximo de 15 días calendario a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces.

Sin otro particular, reciba un cordial Saludo.

ERICA JOHANA ORTIZ MORENO

Directora Ejecutiva (E)