CONCEPTO 62461 DE 2006

(diciembre 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Ref: Solicitud de concepto, vigencia en el tiempo de la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo

Respetado doctor:

He recibido la solicitud de la referencia, en la que pide a esta Unidad Administrativa Especial emitir concepto en relación con la asunto objeto de la referencia. Sobre el particular, y en ejercicio de la facultad reconocida en Numeral 73.24 del Artículo 73 de la Ley 142, amablemente me permito manifestar lo siguiente:

1. Vigencia del plan:

Se plantea la pregunta respecto a la vigencia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, es del caso poner de presente que el asunto bajo estudio ha sido ya objeto de análisis jurisdiccional por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

En efecto, mediante Concepto 1193 del 23 de agosto de 1999, tal Corporación se manifestó sobre cuestión idéntica a la aquí estudiada, formulada por el entonces Ministro de Minas y Energía en lo concerniente al Plan vigente en ese momento, en los siguientes términos:

“¿Puede considerarse vigente el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por la ley 188 de 1995, en la medida en que ésta no ha sido derogada o sustituida por otra ley?".

Ante tal cuestión, el Consejo de Estado consideró de manera expresa que la Ley del respectivo Plan Nacional de Desarrollo guarda su vigencia mientras no sea promulgada la Ley que lo derogue.

En efecto, en el citado concepto, el Consejo de Estado analizó la vigencia de la ley del plan y concluyó que:

“En relación con la ley 188 de 1995 [Ley del Plan 1994 - 1998] cabe señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 341 constitucional que consagra el carácter especial de la ley del plan y preceptúa que sus mandatos suplen los existentes, aquélla estuvo vigente hasta el 30 de julio del año en curso, fecha en la cual entró a regir la nueva ley del plan, ley 508 de 1999, la que en el artículo 160 deroga en forma expresa la mencionada ley 188, salvo el articulo 39 de la misma, en cuanto los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías hacen parte del Presupuesto General de la Nación",

Ante lo anterior, resulta evidente que, en el caso que nos ocupa, la Ley 812 de 2003 guarda su vigencia mientras no sea promulgada una nueva Ley que lo derogué expresamente. Tal es el sentido del antecedente jurisprudencial aplicable.

1. Vigencia en el tiempo del Parágrafo 1 del Artículo 116 de la Ley 812 de 2003:

De otra parte, bajo el entendido que la ley aprobatoria del Pian de Desarrollo de que trata los artículos 150 numeral 3 y 339 y siguientes de la Constitución Nacional, además de incorporar los elementos propios que integran el respectivo Plan -Parte General y Plan de Inversiones- puede eventualmente incorporar decisiones del legislativo que modifican, adicionan o derogan otras leyes y que por ende tales disposiciones no se agotan con la extinción de la vigencia del Plan, resulta pertinente hacer referencia expresa a lo consultado en cuanto a la vigencia de lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 116 de la ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el actual Plan Nacional de Desarrollo.

Valga destacar que dicho artículo y por ende su Parágrafo 1, no hace referencia ni a la Parte General ni al Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo, sino que, como se advirtió, corresponde a una decisión del legislativo que, de una parte, limita el alcance, y, de otra, modifica disposiciones de otra ley, como es la ley 142 de 1994, en cuanto al porcentaje máximo de subsidios a otorgar a los usuarios de menores ingresos en materia de servicios públicos domiciliarios.

De tal manera que para la interpretación y aplicación de dicho artículo, habrá que recordar (o previsto en el Título Preliminar del Código Civil -Ley 153 de 1887-, en cuanto a la vigencia de la ley y su interpretación.

Así, cabe destacar que la ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación -art. 11 del C.C.-, de manera que mantendrá su vigencia hasta tanto ella misma se agote en el tiempo por la temporalidad que la misma contenga, o hasta tanto otra ley de igual o superior jerarquía así lo señale, o hasta tanto el Juez competente así lo determine.

De otra parte, no puede olvidarse que cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu -art. 27 del C.C., así como que lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación -art. 31 Ibidem-,

Visto lo anterior, aplicando la interpretación gramatical a que hace referencia las reglas de interpretación de las leyes antes enunciadas, del tenor literal del artículo 116 de la ley 812 de 2003, inequívocamente puede concluirse lo siguiente:

1. De una parte, el artículo en su primer y segundo inciso da cuenta de una limitación de forma temporal -para los años 2004, 2005 y 2006- al incremento tarifario en materia de servicios públicos domiciliarios posible de efectuar a los usuarios de los estratos 1 y 2 en relación con sus consumos básicos o de subsistencia, ceñida a la variación del índice de precios al consumidor, imponiendo a las comisiones de regulación incorporar lo dispuesto en la norma.

2. De otra, en su Parágrafo 1, prevé una modificación sin restricción alguna en el tiempo a lo previsto en el artículo 99.6 de la ley 142 de 1994, con relación al límite máximo de subsidios a otorgar a los usuarios del estrato 1 exclusivamente en cuanto los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,

3. Y de otra, en el parágrafo 2, el legislador reitera la vigencia de lo previsto en las leyes 142 y 143 de 1994, en relación con la aplicación de subsidios a los usuarios del estrato 3

Así las cosas, se advierte fácilmente que lo previsto por la ley en los incisos 1 y 2, referido al incremento tarifario, resulta aplicable únicamente para los años 2004, 2005 y 2006, en la medida que la vigencia de la disposición se agota por señalamiento expreso de la misma el 31 de diciembre de 2006. Es decir, con anterioridad incluso a la vigencia de la Parte General y Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo actual, la cual se cumplirá una vez se adopte el nuevo Plan de Desarrollo por parte del Congreso Nacional o por el mismo Gobierno vía decreto, llegado el caso.

Respecto a la previsión del parágrafo 1 del artículo, sea lo primero señalar que además de que el tenor literal no refleja que la disposición se halle sujeta a la misma temporalidad a la que si se encuentra sometida la que contemplan los incisos 1 y 2 del artículo, baste indicar que unos y otro regulan asuntos diferentes que impiden también si quiera pensar que el parágrafo 1 conlleva la suerte de la restricción temporal de que da cuenta el inciso primero del artículo. Esto, en consideración a que entre tanto en el inciso hace referencia al límite del incremento tarifario posible de efectuar a los usuarios de los estratos 1 y 2, el parágrafo 1 lo hace en cuanto al porcentaje de subsidio -que no son tarifas- máximo a aplicar a los usuarios del estrato 1 y 2.

En cuanto, al parágrafo 2, baste indicar que la norma además de que no introduce modificación ni derogatoria alguna, sino que se limita a reiterar la vigencia de las leyes 142 y 143 de 1994 en una materia, tampoco tiene limitación temporal.

Por lo anterior, habrá que señalar que lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 116 de la ley 812 de 2003 se halla vigente y por tanto aplicable, hasta tanto otra ley la derogue o modifique, o el juez competente, llegado el caso, declare su inaplicabilidad por razones de inexequibilidad.

1. Vigencia de las modificaciones a legislación preexistente por parte de la Ley 812 de 2003:

Finalmente, es relevante considerar que el parágrafo 1 del Artículo 116 en comento modificó la Ley 142 de 1994 en lo referente al máximo de subsidio aplicable en acueducto y alcantarillado para el estrato 1, estableciendo un incremento de un subsidio máximo del 50% a un 70% del costo medio. Ante tal modificación, cabe preguntarse sobre la vigencia de la misma, en el marco de la coyuntura legislativa planteada.

La modificación de disposiciones legales por parte de la Ley cuatrianual del Plan es una práctica aceptada de manera expresa por la jurisprudencia aplicable. Así, la Corte Constitucional ha definido en numerosos pronunciamientos lo que pone de presente de manera clara en Sentencia C-015 de 1996:

"Como lo señala de modo expreso la Constitución, los mandatos contenidos en la Ley del Plan constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía superior de dicha Lev implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados." (subrayado fuera del texto).

Ahora bien, la aplicación de tal principio generó la modificación de la Ley 142 de 1994 en los términos explicados. Como ya se explicó, la Ley 142 de 1994 fue modificada por el Parágrafo 1 del Artículo 116 de la Ley 812 de 2003.

En tal medida, los límites a subsidios establecidos por la Ley 812 de 2003 mantendrán su vigencia mientras no sea promulgado un nuevo Plan de Desarrollo que derogue el parágrafo 1 del Artículo citado.

Una vez ocurra tal derogatoria expresa del Plan Nacional de Desarrollo, los límites perderán su vigencia. Sin embargo, el Artículo modificado de la Ley 142 de 1994 no recuperará la suya. En consecuencia, en caso de que el Gobierno Nacional tenga por política mantener el actual nivel máximo de subsidios, es necesario que los límites sean incluidos en el nuevo Plan de Desarrollo a ser adoptado.

En efecto, es necesario entender que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de una norma derogatoria por parte de la Corte Constitucional son diferentes a la derogatoria de la misma por parte del legislador. Mientras que declaratoria de inexequibilidad de una norma derogatoria implica que la norma derogada “revive"², la derogatoria (sea esta expresa o tácita) de una disposición modificatoria no tiene igual efecto. En este caso, la derogatoria de la norma modificatoria no “revive” la norma modificada.

Así, el actual Plan Nacional de Desarrollo mantendrá su vigencia hasta tanto no sea promulgada la Ley que lo derogue expresamente. En consecuencia, el actual nivel máximo de subsidios, contenidos en la Ley 812 de 2003, modificatoria de la Ley 142 de 1994, guarda su vigencia hasta tanto no sea promulgada la Ley que derogue expresamente el actual Plan.

Por su parte, la derogatoria del actual Plan hará perder vigencia a la modificación de la Ley 142 de 1994 contenida en la Ley 812 de 2003, pero no implica que la norma modificada “reviva". Es decir, los límites contenidos en la Ley 142 de 1994 no recobrarán su vigencia al perder la suya la norma que los derogó. Tal es la consecuencia de la diferencia de efectos entre la declaratoria de inexequibilidad y la derogatoria.

En consecuencia, si la ley del nuevo Plan que derogue expresamente el Plan actual no incluye un límite de subsidios, el límite de subsidios de la Ley 142 de 1994 se entenderá derogado, y no existirá limite aplicable.

Conclusiones:

En atención a lo explicado con anterioridad, se concluye:

1. La Ley 812 de 2003 estará vigente hasta tanto no se promulgue una nueva Ley de igual rango que la derogue expresamente.

2. El parágrafo 1 del Artículo 116 de la Ley 812 de 2003 no contiene limitaciones en cuanto a su vigencia en el tiempo, y estará vigente hasta tanto no sea derogado por una disposición de igual rango.

Sin embargo, los límites a los subsidios aplicables en acueducto y alcantarillado desaparecerán cuando el actual Plan Nacional de Desarrollo sea

derogado expresamente. En consecuencia, en caso de que la política del Gobierno Nacional indique mantener los actuales limites, se recomienda incluir los mismos en el nuevo Plan, o manifestar expresamente que el Parágrafo 1 del Artículo 116 mantiene su vigencia.

Espero haber resuelto satisfactoriamente su solicitud.

Cordial Saludo

JOSE FRANCISCO MANJARRES IGLESIAS

Director Ejecutivo