CONCEPTO 20260120068981 DE 2026

(abril 7)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-004197-2 de 17 de marzo de 2026.

Respetada señora Yate:

Recibimos la comunicación radicada con el numero del asunto, mediante la cual presenta una serie de interrogantes relacionados con el deleito de defraudación de fluidos y la imposición de multas por partes de las personas prestadoras de los servicios públicos.

Previo a dar respuesta a su consulta, nos permitimos manifestarle que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientadores que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares; la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que otras entidades consideren sobre el particular en el ámbito de sus competencias.

Aclarado lo anterior, procedemos a dar respuesta a sus solicitudes en el mismo orden planteado por usted, en los siguientes términos:

"1. La viabilidad jurídica de imponer multas a los usuarios del servicio de acueducto que incurran en conductas de defraudación de fluidos."

Al respecto, debe señalarse que la viabilidad jurídica de imponer multas a los usuarios del servicio de acueducto que incurran en conductas de defraudación de fluidos es improcedente cuando se trata de sancionar la conducta como tal. La defraudación de fluidos constituye un ilícito penal tipificado en el artículo 256 del Código Penal, cuya investigación y juzgamiento corresponde exclusivamente a la jurisdicción penal.

En este sentido, no puede perderse de vista que la conducta de apropiación clandestina del servicio –ya sea mediante conexiones ilegales o alteración de medidores– trasciende el ámbito contractual y se ubica en la esfera del derecho penal, lo que excluye la competencia de las empresas de servicios públicos para imponer sanciones de carácter punitivo por dicho comportamiento. Para determinar la existencia de responsabilidad penal es el juez penal, sin que las empresas puedan sustituir dicha función.

En consecuencia, la imposición de multas por defraudación de fluidos, entendidas como sanción por la conducta delictiva, no resulta jurídicamente viable para las empresas prestadoras. Ello obedece a que es necesario distinguir con claridad dos planos jurídicos distintos: de un lado, la relación contractual existente entre la empresa y el usuario, regida por el contrato de condiciones uniformes –CCU–, en la cual la empresa puede ejercer facultades propias del ámbito contractual, como la facturación, la suspensión (artículo 140 de la Ley 142 de 1994) o el corte del servicio ante incumplimientos; y de otro, la órbita penal, en la que se enmarca la conducta de defraudación de fluidos como delito autónomo. En este último escenario, la empresa no ostenta facultades sancionatorias ni de juzgamiento, limitándose su actuación a poner los hechos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación mediante la denuncia correspondiente, para que sean las autoridades competentes quienes adelanten la investigación y, en su caso, impongan las sanciones a que haya lugar. De este modo, no es jurídicamente admisible trasladar al ámbito contractual consecuencias propias del derecho penal, ni atribuir a la persona prestadora competencias que el ordenamiento reserva de manera exclusiva a la jurisdicción penal

"2. El sustento normativo aplicable, en particular frente a lo establecido en la Ley 142 de 1994, el Código Penal (delito de defraudación de fluidos) y demás normas concordantes."

La Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, delimitando claramente la relación jurídica entre empresa y usuario a través del contrato de condiciones uniformes. Esta ley no otorga a las empresas facultades sancionatorias de naturaleza penal, sino prerrogativas de carácter contractual y operativo, tales como la suspensión (artículo 140) o corte del servicio (artículo 141) frente al incumplimiento de las obligaciones del usuario.

Por su parte, el Código Penal tipifica la defraudación de fluidos como un delito contra el patrimonio económico, con consecuencias de prisión y multa impuestas por autoridad judicial competente. Adicionalmente, normas como el Decreto 302 de 2000 hoy compilado en el Decreto 1077 de 2015 facultan a las empresas para suspender el servicio en casos de conexiones fraudulentas, lo cual constituye una medida administrativa y no una sanción penal. En este contexto normativo, se evidencia una clara separación entre las consecuencias contractuales y administrativas que puede aplicar la empresa, y las sanciones penales que solo pueden ser impuestas por un juez de la República.

"3. La posibilidad de incluir este tipo de sanciones en el contrato de condiciones uniformes y los límites de dicha facultad.

4. El procedimiento que debe adelantarse para garantizar el debido proceso, incluyendo etapas, notificaciones y recursos."

En este punto, es importante distinguir entre las actuaciones administrativas o contractuales de la persona prestadora y el proceso penal. En el ámbito empresarial, cualquier medida como la suspensión (artículo 140 de la Ley 142 de 1994) o corte del servicio (artículo 141 de la Ley 142 de 1994) debe respetar las garantías del debido proceso administrativo: identificación de la conducta, comunicación al usuario, oportunidad de defensa, decisión motivada y posibilidad de interponer recursos.

Ahora bien, conforme al desarrollo normativo, estas actuaciones no se enmarcan en un procedimiento administrativo sancionatorio en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino en una actuación de naturaleza contractual prevista en el contrato de condiciones uniformes, en la cual la empresa debe garantizar los derechos de defensa y contradicción del usuario, sin que ello implique el ejercicio de una potestad sancionatoria en sentido estricto. En esa medida, la suspensión y el corte del servicio constituyen mecanismos legítimos de reacción frente al incumplimiento del contrato –incluido el fraude a las conexiones o medidores–, siempre que se encuentren previamente definidos en la ley y en el contrato, y se apliquen con observancia de los parámetros del debido proceso y de los límites constitucionales, especialmente cuando puedan verse comprometidos derechos fundamentales o situaciones de especial protección.

En este mismo sentido, debe resaltarse que la persona prestadora está obligada a adelantar una actuación previa en la que informe al usuario sobre la posible adopción de la medida, le permita controvertir los hechos, aportar pruebas y ejercer los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, de conformidad con lo previsto en la Ley 142 de 1994. Incluso, la adopción de estas medidas no puede ser automática ni arbitraria, pues debe considerar circunstancias particulares del usuario, como su condición de sujeto de especial protección constitucional o la posible afectación de derechos fundamentales, casos en los cuales la empresa deberá abstenerse de suspender totalmente el servicio o, en su defecto, garantizar condiciones mínimas de acceso, como el denominado mínimo vital.

Sin embargo, cuando se trata de la conducta de defraudación de fluidos en sí misma, la persona prestadora debe poner los hechos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación mediante la correspondiente denuncia penal, a fin de que se inicie la investigación. A partir de allí, el proceso seguirá las etapas propias del procedimiento penal, culminando eventualmente con una decisión judicial en la que un juez determine la responsabilidad y, de ser el caso, imponga la pena correspondiente. Este trámite resulta ineludible, en la medida en que la empresa carece de competencia para investigar, juzgar o sancionar penalmente, limitándose su intervención al ámbito contractual y a la activación de los mecanismos institucionales previstos para la persecución del delito.

"5. Los criterios para la determinación del valor de las eventuales multas, en caso de ser procedentes."

Al respecto, debe insistirse en que, tratándose de la conducta de defraudación de fluidos como delito, no corresponde a la persona prestadora fijar ni imponer sanciones pecuniarias. Las multas derivadas de este delito son de naturaleza penal y deben ser

determinadas por el juez dentro del proceso respectivo, conforme a los parámetros del Código Penal.

En el ámbito contractual, las personas prestadoras podrían prever ciertas consecuencias derivadas del incumplimiento de obligaciones contractuales –siempre que exista vínculo contractual–, pero estos no pueden asimilarse a sanciones por la comisión de un delito ni pueden configurarse como mecanismos punitivos autónomos por fuera del marco legal. En efecto, la Ley 142 de 1994 no otorga facultades a las personas prestadoras de servicios públicos para imponer multas o sanciones pecuniarias directamente a los usuarios, de modo que su ámbito de actuación económica se restringe al cobro de consumos efectivamente prestados, a la recuperación de costos asociados a daños en equipos atribuibles al usuario y al ejercicio de las acciones de cobro correspondientes frente a facturas impagas.

Bajo esta lógica, cualquier consecuencia económica que se derive del contrato de condiciones uniformes debe tener un carácter estrictamente resarcitorio o compensatorio, y no punitivo, pues las empresas carecen de potestad sancionatoria. De allí que, aunque el contrato de condiciones uniformes (CCU) constituye el instrumento que regula la relación entre la empresa y el usuario, y permite establecer medidas como la suspensión o el corte del servicio por incumplimiento –de conformidad con los artículos 130, 140 y 141 de la Ley 142 de 1994–, estas medidas no equivalen a sanciones pecuniarias ni pueden transformarse en mecanismos de castigo económico.

6. La diferencia entre la recuperación de consumos dejados de facturar y la imposición de sanciones pecuniarias.

Finalmente, resulta fundamental diferenciar entre la recuperación de consumos dejados de facturar y la imposición de sanciones pecuniarias. La primera tiene una naturaleza resarcitoria o compensatoria, orientada a recuperar el valor del servicio efectivamente prestado y no pagado, en la medida en que exista un vínculo jurídico que lo permita y bajo los límites legales y regulatorios aplicables.

La segunda, en cambio, tiene un carácter sancionatorio y punitivo. En el caso de la defraudación de fluidos, incluso la posibilidad de recuperar consumos presenta

limitaciones cuando no existe contrato, pues el usuario fraudulento no forma parte del contrato de condiciones uniformes y, por tanto, no es sujeto de facturación en los términos ordinarios. De ahí que la respuesta institucional frente a estas conductas se articule principalmente a través de medidas como la suspensión del servicio y la denuncia penal, más que mediante la imposición de multas por parte de las personas prestadoras.

"7. Cualquier otra consideración que esa Superintendencia estime pertinente sobre el particular." (SIC)

No se advierten consideraciones adicionales a las ya expuestas en las respuestas precedentes. En tal sentido, las conclusiones ya desarrolladas recogen los criterios normativos aplicables, por lo que no se considera necesario efectuar precisiones adicionales sobre la materia objeto de consulta.

Cordialmente,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica