CONCEPTO 109181 DE 2025

(octubre 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Fecha: 03-10-2025

Bogotá D.C.

Señores

ASOCIACIÓN DE RECICLADORES SUPER ASOECOVIDA

Señora

XXXXX

Asunto: Respuesta radicado CRA 20253210093352 del 19 de agosto de 2025.

Respetada señora XXXX,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

1. El costo de la deuda (Kd) para las ORO se asume en 10,60% nominal. Dada la informalidad histórica y la frecuente falta de historiales crediticios, ¿es este un supuesto realista o es probable que las entidades financieras asignen a las ORO tasas de interés significativamente mayores debido a un mayor riesgo percibido?

2. La estructura de capital (54,8% deuda / 45,2% patrimonio) (Tabla 5, pág. 45), ¿se basa en un análisis específico de la capacidad de endeudamiento de las ORO existentes o es un promedio del sector de aseo en general, dominado por grandes empresas?

3. ¿Se ha considerado un WACC diferencial para las inversiones iniciales de una ORO en proceso de formalización, que enfrenta un riesgo mucho mayor que una empresa consolidada?

4. En caso de que una ORO se declare inviable y deba liquidarse, ¿el modelo contempla algún fondo o provisión para cubrir los costos de cierre y las obligaciones laborales?

5. ¿Cómo se ha modelado el impacto en los ingresos totales si un 20% de los grandes generadores solicita un aforo que resulta ser inferior a la producción estimada por los factores de producción?

6. ¿Con qué tasa de rentabilidad se espera que se administre el fondo de provisión social para que preserve su valor real a largo plazo frente a la inflación?

7. Si una ORO decide invertir en un software de optimización de rutas para mejorar su eficiencia, ¿se le permite deducir esa inversión de alguna manera o retener los ahorros generados?

8. ¿Se ha considerado el costo del seguro para la maquinaria y equipos dentro de la ECA contra robo, incendio o daño?

9. ¿Cómo se asegura que los vehículos adquiridos cumplan con las normativas de emisiones (Euro VI, etc.) y que el costo reconocido sea suficiente para adquirir tecnología limpia?

10. ¿La remuneración de la ECA contempla un costo por la gestión de inventarios (organización, control de rotación) del material clasificado?

11. ¿Cuál es el criterio técnico para que un "punto de transbordo" sea considerado adecuado desde el punto de vista urbanístico y ambiental? ¿Quién cubre el costo de su adecuación?

12. ¿Se ha evaluado el costo de la infraestructura de carga eléctrica si una ORO opta por una flota de vehículos eléctricos ligeros?

13. ¿Qué plan de contingencia operativo se debe activar si la compactadora principal de la ECA sufre una avería mayor que tarda una semana en repararse?

14. ¿Se ha definido un tiempo máximo de respuesta para la atención de una PQR por parte de la ORO antes de que se considere un incumplimiento?

15. ¿Cuál es el procedimiento si un gran generador (ej. un centro comercial) reporta una emergencia (ej. un derrame que contamina los reciclables) que requiere atención inmediata?

16. ¿Cómo se medirá la continuidad del servicio? ¿Se considera un incumplimiento si se omite una cuadra en una ruta o solo si se falla la ruta completa?

17. ¿El modelo reconoce el costo de la señalización de seguridad (conos, cintas) que debe usar el personal durante las operaciones de recolección en vías de alto tráfico?

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. El costo de la deuda (Kd) para las ORO se asume en 10,60% nominal. Dada la informalidad histórica y la frecuente falta de historiales crediticios, ¿es este un supuesto realista o es probable que las entidades financieras asignen a las ORO tasas de interés significativamente mayores debido a un mayor riesgo percibido?

En la sección 6.1.2 del documento de trabajo que acompaña el proyecto de resolución, se presenta el cálculo de la tasa de deuda para el componente de aprovechamiento. Este valor corresponde al promedio de las tasas de crédito Ordinario, Preferencial y Tesorería para el periodo 2019-2023, lo que arroja un 10,60% nominal. Cabe resaltar que esta tasa es superior al 9,73% nominal definido para el segmento GEA y para la actividad de disposición final, reflejando el menor poder de negociación de los prestadores de aprovechamiento frente al mercado financiero. Así las cosas, el cálculo del WAAC ya incorpora escenarios de acceso al crédito según el tipo de prestador.

En este sentido, el regulador define una tasa de deuda promedio a la que un prestador eficiente puede acceder dentro del mercado financiero. Sin embargo, la regulación no puede trasladar al usuario, vía tarifa, situaciones en donde el prestador tenga dificultades de acceso (historial crediticio limitado, informalidad, poca capacidad de garantías, etc.) ya que se estarían trasladando esas ineficiencias al usuario.

2. La estructura de capital (54,8% deuda / 45,2% patrimonio) (Tabla 5, pág. 45), ¿se basa en un análisis específico de la capacidad de endeudamiento de las ORO existentes o es un promedio del sector de aseo en general, dominado por grandes empresas?

En este punto cabe precisar que, tal y como se explica en el documento de trabajo y en el estudio de parámetros de Remuneración, publicado por la CRA, ante la ausencia de información proveniente de estados financieros para las actividades de aprovechamiento y tratamiento de residuos, se tomó, bajo criterio del regulador, el mismo porcentaje de deuda (Wd) de la muestra global.

3. ¿Se ha considerado un WACC diferencial para las inversiones iniciales de una ORO en proceso de formalización, que enfrenta un riesgo mucho mayor que una empresa consolidada?

Tal y como se describe en el documento de trabajo, en la sección 6. se definió un WAAC diferencial por segmento y por actividad, el cual recoge las particularidades en cuanto al poder de negociación y acceso al crédito de los prestadores.

En el caso de la actividad de aprovechamiento, se estimó una tasa única del 10,87% bajo la técnica de precio techo, en línea con los criterios de neutralidad, eficiencia y simplicidad tarifaria definidos en la Ley 142 de 1994.

Por otro lado, en concordancia con la metodología empleada para el cálculo, no existe información suficiente, robusta y homogénea que permita calcular costos de capital diferenciados en función de las particularidades de los prestadores de la actividad de aprovechamiento.

5. ¿Cómo se ha modelado el impacto en los ingresos totales si un 20% de los grandes generadores solicita un aforo que resulta ser inferior a la producción estimada por los factores de producción?

Es necesario precisar que, con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

Ahora bien, al momento de llevar este costo a Tarifa se debe tener en cuenta si se trata de un suscriptor no aforado o aforado tal y como se describe en el artículo 5.3.2.3.1.11. Componentes de la Facturación, del proyecto de Resolución.

En el caso de ser aforado ya no se tendrán en cuenta las Toneladas Efectivamente Aprovechadas no aforadas según tipo de vinculación v (usuario - UNV UNV o suscriptor no aforado - SNAF SNAF) y tipología de suscriptor u (toneladas/suscriptor-mes), sino que la tarifa se calculará tomando el Costo de Aprovechamiento CA y las Toneladas de Residuos Aprovechables aforadas por suscriptor í de la persona prestadora de aprovechamiento r en el APS z (toneladas/suscriptor-mes).

En este sentido, al tratarse de un aforo, el suscriptor estaría pagando por lo que produce y el Precio Techo actúa como límite máximo para ese cobro, garantizando al mismo tiempo la protección del usuario y la sostenibilidad financiera de la ORO.

7. Si una ORO decide invertir en un software de optimización de rutas para mejorar su eficiencia, ¿se le permite deducir esa inversión de alguna manera o retener los ahorros generados?

Con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible. Ahora bien, respecto de la pregunta concreta, justamente ese es el objetivo del precio techo estimular que los prestadores implementen iniciativas como el ejemplo que se expresa en la pregunta para optimizar la planeación y configuración de rutas, y con ello reducir los costos y aumentar los márgenes de beneficio para el prestador.

8. ¿Se ha considerado el costo del seguro para la maquinaria y equipos dentro de la ECA contra robo, incendio o daño?

El costo de los diferentes seguros se contempló como un gasto administrativo, el cual se remunera mediante el ajuste del 5% aplicado a los costos administrativos de todas las actividades tarifarias reconocidas, conforme a lo establecido en el documento de trabajo, numeral 7.4.7.3.2 “Factor de Gestión Comercial y Administrativa".

9. ¿Cómo se asegura que los vehículos adquiridos cumplan con las normativas de emisiones (Euro VI, etc.) y que el costo reconocido sea suficiente para adquirir tecnología limpia?

El Costo de Recolección y Transporte Selectivo de la Actividad de Aprovechamiento (CRTA) se calcula considerando el costo de inversión de vehículos motorizados nuevos. La Tabla 123 del documento de trabajo (pág. 186) especifica los valores de inversión para vehículos como motocarguero y camión mediano, asegurando que el costo de esta tecnología ya está incluido en la tarifa.

Por otro lado, la regulación propuesta no exige una inspección técnica de emisiones para cada vehículo, sino que asegura el cumplimiento a través de la exigencia de que los vehículos sean nuevos y de la verificación documental.

La sección 7.4.9.2.5. del documento de trabajo establece que los vehículos adquiridos para la transición "deben cumplir la condición de ser vehículos nuevos" (pág. 187). La justificación explícita para este requisito es la necesidad de garantizar el "cumplimiento normativo de los vehículos (ambiental, técnico y de seguridad)" (pág. 187). Esto implica que, al ser nuevos, deben cumplir con las normativas de emisiones vigentes en Colombia al momento de su compra, como la norma Euro VI, que es la tecnología de referencia para bajas emisiones mencionada en el documento de trabajo para la actividad de recolección y transporte.

10. ¿La remuneración de la ECA contempla un costo por la gestión de inventarios (organización, control de rotación) del material clasificado?

El marco tarifario contempló el costo laboral de un operario de gestión del almacenamiento. Sin embargo, la responsabilidad de la gestión del inventario, dependerá de decisiones operativas de cada prestador, en cuanto puede delegar de manera fraccionada esta gestión en diferentes roles que laboral dentro de la ECA.

11. ¿Cuál es el criterio técnico para que un "punto de transbordo" sea considerado adecuado desde el punto de vista urbanístico y ambiental? ¿Quién cubre el costo de su adecuación?

El modelo tarifario de la actividad de aprovechamiento no reconoce el costo del uso o de la adecuación de espacios arrendados, infraestructura especializada, adecuaciones de espacios físicos, cajas de contenedores y similares, dispuestas para llevar a cabo el transbordo, esto en razón a la definiciones y parámetros establecidos normativamente relacionados con el trasbordo de residuos sólidos aprovechables del decreto 1077 de 2015.

En este sentido el Artículo 2.3.2.5.2.8 del decreto 1077, determina los aspectos a considerar en la recolección, trasbordo y transporte de residuos sólidos ordinarios aprovechables, así:

"La definición de frecuencias y horarios para la recolección de los residuos sólidos ordinarios aprovechables, por parte de las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en su programa de prestación de servicio. Con el fin de hacer más eficiente la prestación del servicio, esto podrá ser coordinado con la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables.

La recolección de los residuos sólidos ordinarios aprovechables deberá efectuarse a partir de los residuos presentados en andén, en unidades de almacenamiento, y/o en mobiliario público diseñados para tal fin, manteniendo la condición de limpieza del área para evitar la generación de puntos críticos y el esparcimiento de residuos en vía pública.

En el caso de las organizaciones de recicladores de oficio que empleen vehículos de tracción humana y tracción humana asistida para el transporte de los residuos sólidos ordinarios aprovechables, podrán hacer trasbordo a vehículos motorizados únicamente en los sitios que se definan en el programa de prestación del servicio. Lo anterior, sin generar afectaciones a la comunidad o al entorno, ni la libre circulación vehicular y peatonal.

En todo caso, el trasbordo podrá realizarse únicamente en áreas alejadas de hospitales, bibliotecas, parques, hogares geriátricos, guarderías, colegios, zonas exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, hotelería y hospedajes, sin generar afectaciones a la comunidad, al entorno y a la libre circulación vehicular y peatonal. Una vez terminada la labor, el sitio deberá quedar libre de equipos de recolección, herramientas y cualquier tipo de material, so pena de las sanciones correspondientes.

Cuando existan restricciones para la recolección en zonas de difícil acceso, se podrán utilizar vehículos con características distintas a las establecidas en el presente decreto para la recolección y posterior trasbordo al vehículo motorizado asignado a la respectiva microruta."

En conclusión, es claro entonces que la normativa no exige que para el realizar el transbordo deba incorporarse arrendamientos de espacios físicos, o adecuación de infraestructura especializada para este fin.

12. ¿Se ha evaluado el costo de la infraestructura de carga eléctrica si una ORO opta por una flota de vehículos eléctricos ligeros?

Es importante señalar que el modelo de costos del Componente de Recolección y Transporte en Aprovechamiento -CRTA-, definido en el estudio técnico y en el proyecto de resolución en participación ciudadana, se estructuró tomando como referencia tres tipologías de vehículos: tracción humana, motocarguero y camión mediano. Para la estimación de costos se consideraron cotizaciones de vehículos a gasolina, sin que se incluyera en esta fase un análisis específico de tecnologías eléctricas ni de infraestructura de carga.

Es así que la metodología tarifaria definida por la Comisión se basa en esquemas de costos eficientes, lo que implica que los prestadores cuentan con la libertad de definir las alternativas tecnológicas más adecuadas a sus condiciones operativas y financieras. En ese sentido, una parte de la tarifa reconoce las inversiones en vehículos y la provisión para la transición tecnológica; correspondiendo a cada organización determinar si dicha transición se realiza hacia vehículos eléctricos ligeros u otras opciones motorizadas más eficientes, esto dependerá de las posibilidades económicas y aprovisionamientos con el cual cuente la ORO.

13. ¿Qué plan de contingencia operativo se debe activar si la compactadora principal de la ECA sufre una avería mayor que tarda una semana en repararse?

La definición e implementación de los planes de contingencia corresponden a una decisión operativa de la organización en su proceso de planeación de la operación, que dependerá de muchos factores, entre otros, si tienen otras compactadores, y es posible programar turnos que compensen la producción del equipo cesante, o la posibilidad de maquilar de manera subcontratada la compactación entre otras posibilidades, entre otras.

14. ¿Se ha definido un tiempo máximo de respuesta para la atención de una PQR por parte de la ORO antes de que se considere un incumplimiento?

Los tiempos de respuesta de una PQR están definidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecido en la Ley 1437 de 2011.

16. ¿Cómo se medirá la continuidad del servicio? ¿Se considera un incumplimiento si se omite una cuadra en una ruta o solo si se falla la ruta completa?

El Artículo 5.3.2.4.3.3. INCUMPLIMIENTO DE RUTAS, HORARIOS Y FRECUENCIAS DE RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE es aplicable a las Organizaciones de Recicladores de Oficio acogidas al régimen de regularización, sin embargo, este indicador se empezará a calcular finalizada la fase 2 cuando a la ORO se le exija el cumplimiento del aspecto "Definir las microrutas de recolección de aprovechamiento" y la adopción del Contrato de Condiciones Uniformes, aspectos de las fases de regularización establecidos en el artículo 2.3.2.5.3.5. del Decreto 1077 de 2015.

El descuento por este tipo de incumplimiento se efectuará sobre la tarifa del usuario y/o suscriptor que haya interpuesto la PQR y se le haya resuelto a su favor, en primera o en segunda instancia.

17. ¿El modelo reconoce el costo de la señalización de seguridad (conos, cintas) que debe usar el personal durante las operaciones de recolección en vías de alto tráfico?

Es importante destacar que el modelo de CRTA fue estructurado bajo el principio de garantizar costos eficientes y condiciones óptimas de operación, contemplando de manera detallada los insumos necesarios para la adecuada prestación del servicio. Para la estimación de los tiempos de recolección y transporte, se recurrió a modelos sustentados en técnicas de analítica descriptiva aplicadas a operaciones comparables, en los cuales se incluyen los recursos e insumos requeridos para la ejecución de las labores en vía pública. Sin embargo, es pertinente precisar que, de acuerdo con la normatividad vigente, el uso de elementos como conos o cintas de señalización no constituye un requisito obligatorio específico para la prestación del servicio público de aseo, aunque sí se mantiene la obligación general de garantizar la seguridad de los trabajadores, usuarios y la operación.

Se indica que las preguntas número 4, 6 y 15, las cuales no fueron respondidas en este documento se clasifican como opiniones, observaciones, sugerencias, propuestas alternativas y/o comentarios al proyecto de marco tarifario para el servicio público de aseo, por ende, se dará respuesta si se aceptan, se rechazan o se aclaran en el documento respectivo al que se refiere el numeral 11.6 del artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015 que deberá elaborar el Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el cual será publicado cuando se expida la resolución respectiva.

Para mayor claridad, se cita la norma mencionada: "11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuáles se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos.

Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cuál cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral."

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A COPETE RÍOS

Subdirector de Regulación