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DOCUMENTO CONPES 3918 DNP DE 2018
(Bogotá, Marzo 15 de 2018)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE
DESARROLLO SOSTENIBLE (ODS) EN COLOMBIA
Departamento Nacional de Planeación
Presidencia de la República
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
Agencia Presidencial de Cooperación APC - Colombia
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación Departamento Administrativo de la Función Pública
Versión aprobada
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
CONPES
Juan Manuel Santos Calderón
Presidente de la República
General (R) Óscar Adolfo Naranjo Trujillo
Vicepresidente de la República
| Guillermo Abel Rivera Flórez Ministro del Interior | María Ángela Holguín Cuéllar Ministra de Relaciones Exteriores |
| Mauricio Cárdenas Santamaría Ministro de Hacienda y Crédito Público | Enrique de Jesús Gil Botero Ministro de Justicia y del Derecho |
| Luis Carlos Villegas Echeverri Ministro de Defensa Nacional | Juan Guillermo Zuluaga Cardona Ministro de Agricultura y Desarrollo Rura |
| Alejandro Gaviria Uribe Ministro de Salud y Protección Social | Griselda Janeth Restrepo Gallego Ministra de Trabajo |
| Germán Arce Zapata Ministro de Minas y Energía | María Lorena Gutiérrez Botero Ministra de Comercio, Industria y Turismo |
| Yaneth Giha Tovar Ministra de Educación Nacional | Luis Gilberto Murillo Urrutia Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible |
| Camilo Armando Sánchez Ortega Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio | David Luna Sánchez Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones |
| Germán Cardona Gutiérrez Ministro de Transporte | Mariana Garcés Córdoba Ministra de Cultura |
| Mauricio Perfetti del Corral Director Departamento Administrativo Nacional de Estadística | Liliana Caballero Durán Directora Departamento Administrativo de la Función Pública |
| Alejandro Olaya Dávila Director General de Colciencias | Nemesio Roys Garzón Director General de Prosperidad Social |
Luis Fernando Mejía Alzate
Director General del Departamento Nacional de Planeación
| A*lejandra Corchuelo Marmolejo Subdirectora General Sectorial | Santiago Mantalla Méndez Subdirector General Territorial |
Resumen ejecutivo
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son el producto de un consenso general en torno a un marco medible para alcanzar niveles mínimos que garanticen la prosperidad, el bienestar de las personas y la conservación del ambiente.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus ODS integran en sus tres dimensiones social, económica y ambiental, importantes retos a nivel global y nacional. Entre ellos se encuentra la necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional para promover acciones transversales, la capacidad del Gobierno para cuantificar los avances de las metas propuestas, la alineación de la agenda con los instrumentos de política territoriales, la coordinación de acciones con diferentes actores sociales, así como la movilización de recursos en todos los niveles.
Colombia se ha destacado por liderar la implementación de agendas como la de los ODS, las alianzas por el cambio climático y la adopción de estándares mundiales como los desarrollados por la Organización para la Cooperación yDesarrollo Económico (OCDE). A través de los ODS, el país tiene el reto de avanzar sobre metas concretas y consolidar avances en materia de pobreza, educación y protección del medio ambiente, entre las principales.
El presente documento establece las metas y las estrategias para el cumplimiento de la Agenda 2030 y sus ODS en Colombia. Genera una hoja de ruta para cada una de las metas establecidas, incluyendo indicadores, entidades responsables y los recursos requeridos para llevarlas a buen término.
TABLA DE CONTENIDO
| 1. INTRODUCCIÓN | 8 |
| 2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN | 9 |
| 2.1. Antecedentes | 9 |
| 2.2. Justificación | 13 |
| 3. MARCO CONCEPTUAL | 14 |
| 4. DIAGNÓSTICO | 16 |
| 4.1. Balance de los ODM | 17 |
| 4.2. Retos en la implementación de los ODM y lecciones aprendidas | 22 |
| 4.2.1. Falta de un esquema de seguimiento para los ODM | 23 |
| 4.2.2. Deficiencias en la información para el seguimiento a los ODM | 25 |
| 4.2.3. Ausencia de una estrategía de los ODM a nivel territorial | 25 |
| 4.2.4. Baja articulación con otros actores alrededor de los ODM | 28 |
| 4.3. Interrelación de la Agenda 2030 y sus ODS con otras agendas de desarrollo | 29 |
| 5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA | 29 |
| 5.1. Objetivo general | 30 |
| 5.2. Objetivos específicos | 31 |
| 5.3. Plan de acción | 31 |
| 5.3.1. Lineamiento 1: esquema de seguimiento y reporte | 31 |
| 5.3.2. Lineamiento 2: plan de fortalecimiento estadístico | 37 |
| 5.3.3. Lineamiento 3: estrategia territorial | 43 |
| 5.3.4. Lineamiento 4: interlocución y promoción de alianzas con actores gubernamentales | 47 |
| 5.4 Seguimiento | 57 |
| 5.5. Financiamiento | 57 |
| 6. RECOMENDACIONES | 59 |
| ANEXOS | 61 |
| Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS) | 61 |
| Anexo B. Resultado de los ODM en Colombia 1991-2015 | 62 |
| Anexo C. Seguimiento a metas trazadoras por ODS | 63 |
| Anexo D. Seguimiento a indicadores por ODS | 64 |
| Anexo E. Entidades líderes y acompañantes de la implementación de las metas ODS | 65 |
| Anexo F. Metodología definición metas trazadoras ODS nacionales | 66 |
| Anexo G. Regionalización metas trazadoras ODS y metodología | 67 |
| Anexo H. Vacíos de información en materia de indicadores ODS | 68 |
| Anexo I. Áreas de intervención en indicadores, DANE y SNU en Colombia | 69 |
| Anexo J. Relación entre indicadores del Índice de Ciudades Modernas (ICM) y ODS | 70 |
| Anexo K. Metodología de cálculo de los costos de la implementación de las metas trazadoras de los ODS a 2030 | 71 |
| BIBLIOGRAFÍA | |
| ÍNDICE DE MAPAS | |
| Mapa 1. Incorporación de los ODS en los PDT, 2016-2019 | 12 |
| ÍNDICE DE FIGURAS | |
| Figura 1. Porcentaje de avance en el cumplimiento de los ODM | 17 |
| ÍNDICE DE TABLAS | |
| Tabla 1. ODM, desagregación departamental y periodicidad | 24 |
| Tabla 2. Metas trazadoras para cada ODS, 2018 y 2030 | 33 |
| Tabla 3. Temas priorizados para el foro político de alto nivel de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible | 49 |
| Tabla 4. Metas asociadas a la movilización nacional de recursos | 51 |
| Tabla 5. Costo de implementación estimado a 2030 y distribución entre fuentes de financiación | 57 |
| ÍNDICE DE GRÁFICOS | |
| Gráfico 1. Incidendia de pobreza rural y urbana, 2002 y 2015 | 26 |
| Gráfico 2. Indicadores de capacidad institucional | 27 |
| Gráfico 3. Regionalización indicativa porcentaje de hogare urbanos con déficit cuantitativo de vivienda | 36 |
SIGLAS Y ABREVIACIONES
| APC-Colombia | Agencia Presidencial de Cooperación APC-Colombia |
| CEPAL | Comisión Económica para América Latina y el Caribe |
| Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible | |
| CONPES | Consejo Nacional de Política Ecónomica y Social |
| CO2 | Dióxido de Carbono |
| DANE | Departamento Administrativo Nacional de Estadística |
| DNP | Departamento Nacional de Planeación |
| ECH | Encuesta Continua de Hogares |
| ECV | Encuesta Nacional de Calidad de Vida |
| EEVV | Estadísticas Vitales |
| ENDS | Encuesta Nacional de Demografía y Salud |
| ENSIN | Encuesta Nacional de Situación Nutricional |
| ENUT | Encuesta Nacional del Uso del Tiempo |
| ESAP | Escuela Superior de Administración Pública |
| GEI | Gases de Efecto Invernadero |
| GEIH | Gran Encuesta Integrada de Hogares |
| Gg | Giga gramos |
| GPOR | Gestión Pública Orientada a Resultados |
| Ha | Hectáreas |
| HLPF | High-level Political Forum on Sustainable Development |
| IAEG-SDG | Inter-Agency and Expert Group on Sustainable Development Goal Indicators |
| ICBF | Instituto Colombiano de Bienestar Familiar |
| Ideam | Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales |
| INVEMAR | Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras |
| IPM | Índice de Pobreza Multidimensional |
| MERPD | Misión para el Diseño de una Estrategía para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad |
| MESEP | Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad |
| MRV | Sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación del financiamiento climático |
| ODM | Objetivos de Desarrollo del Milenio |
| ODS | Objetivos de Desarrollo Sostenible |
| OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Ecónomico |
| OHI | Ocean Health Index |
| ONU | Organización de Naciones Unidas |
| PAS | Plan de Acción y Seguimiento |
| PDT | Plan de Desarrollo Territorial |
| PEN | Plan Estadístico Nacional |
| PIB | Producto Interno Bruto |
| PND | Plan Nacional de Desarrollo |
| PNUD | Programa de las Naciones de Áreas Protegidas |
| POMCA | Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas |
| PPA | Paridad de Poder Adquisitivo |
| RUNAP | Registro Único Nacional de Áreas Protegidas |
| RUV | Registro Único de Víctimas |
| SDMX | Statistical Data and Metadata eXchange |
| SEN | Sístema Estadístico Nacional |
| Sinergía | Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados |
| SISAIRE | Sístema de Información sobre la Calidad del Aire |
| SIVICAP | Sístema de Información de la Vigilación de la Calidad del Agua para Consumo Humano |
| SIVIGILA | Sístema Nacional de Vigilancía en Salud Pública |
| SPNN | Sistema de Parques Nacionales Naturales |
| TIC | Tecnologías de la Información y las Comunicaciones |
| UARIV | Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas |
| UNDESA | United Nations Department of Economic and Social Affairs |
| UNGRD | Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres |
| UPME | Unidad de Planeación Minero Energética |
En septiembre del año 2000, 189 países adoptaron la Declaración del Milenio en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas, en la cual se comprometieron a alcanzar, en un plazo de quince años, un conjunto de ocho objetivos orientados a solucionar los principales problemas del desarrollo en el ámbito global. Estos objetivos, conocidos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), ofrecieron a las naciones un discurso común y permitieron a los Gobiernos plantearse metas específicas, facilitando su cuantificación y seguimiento. El balance en relación con su cumplimiento fue positivo y marcó un punto de partida para que fuera posible pensar en una agenda de desarrollo sostenible.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Rio+20), celebrada en junio de 2012, reconoció los avances logrados por los diferentes países en el marco de los ODM e identificó la necesidad de ampliar la visión de desarrollo contemplada en la Declaración del Milenio. También se identificó la importancia de establecer metas más ambiciosas a nivel mundial para mejorar la calidad de vida de la población. Colombia jugó un papel protagónico en estas negociaciones internacionales al proponer la estructuración de esta nueva agenda global de desarrollo orientada a solucionar los principales obstáculos identificados en los quince años de implementación de los ODM.
Con el apoyo de numerosos países y la vinculación de organizaciones internacionales y actores no gubernamentales, se logró la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), por parte de 193 países miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU), en septiembre de 2015. La nueva agenda global adopta una visión transformadora del desarrollo y, por lo tanto, plantea retos importantes en términos institucionales y de política necesarios para su implementación. En el caso de Colombia, los desafíos pueden ejemplificarse en la necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional para promover acciones transversales, la capacidad del Gobierno (en todos los niveles) para cuantificar los avances de las metas propuestas, la alineación de la agenda con los instrumentos de política territorial y la coordinación de acciones con diferentes actores sociales.
Los ODS constituyen un elemento integrador de todas las agendas que actualmente adelanta el país en materia de desarrollo, así como un marco que permite alinear de manera coherente acciones tanto públicas como privadas alrededor de un objetivo común. En este sentido, el Gobierno nacional ha aunado esfuerzos con diferentes sectores de la sociedad para el alistamiento y efectiva implementación de la Agenda 2030 y la articulación de los ODS con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018 Todos por un nuevo país; el proceso de ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera; el Acuerdo de París para la lucha contra el cambio climático y la estrategia de Crecimiento Verde. Lo anterior, como apuesta transversal para el desarrollo de las políticas del país.
Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) la estrategia de implementación de los ODS en el país. Define un conjunto de indicadores y metas para el seguimiento a la implementación de los ODS, sus respectivos responsables, el plan de fortalecimiento estadístico necesario para robustecer los sistemas de información, la estrategia de territorialización de los ODS y los lineamientos para la interlocución con actores no gubernamentales.
El documento se estructura en seis secciones, incluyendo esta introducción. La segunda sección presenta los antecedentes y justificación de la estrategia para la implementación de los ODS. La tercera sección incluye un breve marco conceptual sobre las dimensiones del desarrollo contempladas en la Agenda 2030. La cuarta sección da cuenta de los avances del país en la implementación de los ODM e identifica áreas donde es necesario multiplicar esfuerzos. La quinta sección establece los lineamientos de la política e identifica las entidades a cargo, así como las pautas para que estas trabajen con actores internacionales, territoriales y no gubernamentales. La última sección presenta las principales recomendaciones de política.
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN.
Con la firma de la Declaración del Milenio, Colombia se comprometió a superar la pobreza y atender las necesidades básicas de la población más vulnerable a partir del marco definido en los ODM. Con la determinación de cumplir con los ocho objetivos establecidos y las metas asociadas, se formuló el Documento CONPES Social 91 Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrolo del Milenio - 2015(1) y el Documento CONPES Social 140 Modificación a CONPES Social 91 del 14 de junio de 2005: Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrolo del Milenio - 2015(2) en 2005 y 2011, respectivamente. De esta manera, el país estableció las metas nacionales para 2015, así como los principales lineamientos estratégicos para alcanzarlas. El balance del cumplimiento de estos objetivos se presenta en el diagnóstico del presente documento.
Apoyada por las demás naciones, Colombia lideró la discusión alrededor de la necesidad de ampliar la agenda de ODM para concertar metas más ambiciosas posteriores a 2015. Se buscaba que la nueva agenda trascendiera la dimensión social del desarrollo e incluyera aspectos económicos y ambientales con el fin de tener una visión más integral y que involucrara a todos los países.
De manera paralela a la negociación final de la Agenda 2030 y los ODS, se aprobó el PND 2014-2018 que integra esta nueva visión de desarrollo. En particular, a través del artículo 1 de la Ley 1753 de 2015(3) la visión de desarrollo del Gobierno nacional para este cuatrienio quedó alineada con los ODS y permitió iniciar su implementación incluso antes de que estos fueran aprobados en Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015.
El PND 2014-2018 adopta el crecimiento verde como un enfoque transversal y envolvente que busca el bienestar económico y social de la población para asegurar que la base de los recursos naturales provea los bienes y servicios ambientales que el país necesita para lograr un desarrollo económico sostenible. En este sentido, la Estrategia de Crecimiento Verde tiene como objetivo avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono, proteger y asegurar el uso del capital natural, mejorar la calidad y gobernanza ambiental, y lograr un crecimiento resiliente que reduzca la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres naturales y al cambio climático. En este sentido, el crecimiento verde se constituye en un medio para avanzar hacia la implementación de los ODS y de otros instrumentos como la Declaración de Crecimiento Verde de la OCDE y los compromisos en materia de cambio climático suscritos por Colombia bajo el Acuerdo de París en 2015.
El liderazgo de Colombia al incluir los ODS en el PND 2014-2018 se complementa, de manera vinculante, con la apuesta por la territorialización de las políticas mediante un enfoque territorial para el cierre de brechas y la convergencia en el bienestar de la población. Así quedó establecido en los Planes de Desarrollo Territoriales (PDT) aprobados para el período 2016-2019.
Reconociendo la importancia de los PDT como marco de referencia principal para orientar los procesos de desarrollo en las entidades territoriales del país, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) estableció los lineamientos y propuestas para la incorporación de los ODS en dichos instrumentos de planeación territorial, insumos que hicieron parte del Kit Territorial(4) En esta herramienta web, concebida para dar apoyo técnico a todos los nuevos gobiernos territoriales, se consolidaron las metodologías, herramientas y orientaciones para la gestión pública territorial.
Una vez finalizada la etapa de aprobación de los PDT, se analizó la inclusión de los ODS en dichos instrumentos para el período 2016-2019. Para ello, se tomó una muestra de 63 PDT (de 32 departamentales y 31 de ciudades capitales). Si bien la incorporación de los ODS se evidenció en el 100 % de los planes analizados(5) esta se dio en diferentes grados: en 24 PDT se dio de forma general; en otros 24 se presentó una incorporación media; mientras que, en 15 de ellos se evidenció una incorporación alta(6) (Mapa 1)
Mapa 1. Incorporación de los ODS en los PDT, 2016-2019
Fuente: Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas, DNP (2017).
Así mismo, la Misión para el Crecimiento Verde, liderada por el DNP en el marco de lo establecido en el artículo 170 de la Ley 1753 de 2015, generará insumos para la formulación de una Política de Crecimiento Verde a largo plazo con objetivos y metas de crecimiento económico sostenible a 2030. Esta política está intrínsecamente ligada con las esferas sociales, económicas y ambientales propuestas por los ODS.
Adicionalmente, y como una apuesta novedosa en materia institucional, el país reconoció la importancia de avanzar en los arreglos institucionales necesarios para materializar dicha agenda, tarea que inició con la creación de la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS- (Comisión ODS), mediante el Decreto 280 de 2015(7) Esta comisión es presidida por el DNP, entidad que a su vez está encargada de ejercer la Secretaría Técnica de la misma. Además, debido a su relación con los ODS, seis entidades más la conforman: el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (Prosperidad Social), la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La Agencia Presidencial de Cooperación APC-Colombia y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) participan como invitados permanentes.
A la fecha, la comisión ha avanzado en un trabajo de priorización de políticas, programas, indicadores y posicionamiento con otros actores, trabajo que se ve reflejado en el presente documento CONPES. Así mismo, la comisión se ha consolidado como una instancia de referencia para el alistamiento institucional y la puesta en marcha de una estrategia concreta de implementación de políticas públicas, planes, programas, así como de monitoreo, seguimiento y evaluación de los ODS con sus respectivas metas.
Luego de tres años de negociaciones, la Agenda de Desarrollo 2030 con sus ODS fue adoptada mediante la Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas en la ciudad de Nueva York. La nueva agenda constituye un conjunto de acciones orientadas a mejorar la calidad de vida de la población desde un enfoque integral que contempla todas las dimensiones del desarrollo, representadas en 17 Objetivos y 169 metas. Esta agenda se construye sobre los ODM y la experiencia ganada por los países en su implementación, extendiendo así lecciones aprendidas y aunando esfuerzos en retos que todavía están pendientes en materia de lucha contra la pobreza, la garantía de derechos y el acceso a bienes públicos.
Lo anterior implica al menos cuatro nuevos retos que aplican tanto para Colombia como para los demás países. En primer lugar, la adopción de los ODS y el enfoque de desarrollo sostenible ponen de presente la necesidad de adoptar una visión de largo plazo que permita la estabilidad y consistencia de la implementación de políticas públicas a pesar de la naturaleza de los periodos de gobierno en cada país.
En segundo lugar, la necesidad de promover un balance e interdependencia entre las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo. Esto es un llamado para que Colombia fortalezca y se apropie de una visión intersectorial en la formulación de acciones e intervenciones públicas de carácter transversal, teniendo en cuenta sus implicaciones en las mencionadas dimensiones del desarrollo.
En tercer lugar, la nueva agenda está estructurada sobre la concepción de que el desarrollo no es responsabilidad única de los Gobiernos, sino por el contrario un mandato para todos los actores de la sociedad. De esta manera, los países se enfrentan al reto de articular las acciones del sector privado, la academia y la sociedad civil con los esfuerzos gubernamentales para cumplir las metas propuestas. En otras palabras, no será posible cumplir la agenda sin alianzas entre los distintos actores de la sociedad.
Por último, la naturaleza de las metas asociadas a los ODS establece desafíos en materia de medición y producción de información de calidad para el monitoreo de los indicadores. Lo anterior hace imperativo robustecer los sistemas de información existentes en el país y buscar nuevas formas complementarias de medición que permitan evaluar el progreso y tomar decisiones de manera oportuna.
Teniendo en cuenta la apuesta de Colombia por superar los retos de política pública para cumplir con los ODS en 2030, el presente documento CONPES define la estrategia para su implementación, la cual tiene como objetivo superar los retos mencionados. En este sentido, procura la integración con otras agendas de desarrollo en todos los niveles, generando un marco de gestión territorial e integrando los sectores y actores clave para su cumplimiento.
La transición de los ODM hacia la nueva agenda global implicó un cambio de enfoque frente a la visión tradicional del desarrollo. El enfoque de desarrollo sostenible, la inclusión de la sociedad civil, el sector privado y otros sectores en la definición de las metas y objetivos plasmados en la Agenda 2030, permitió ampliar e introducir nuevos conceptos que son de vital importancia para entender la naturaleza de los compromisos adquiridos por Colombia para los próximos quince años.
Los obstáculos identificados en la implementación de los ODM permitieron imprimir en la nueva agenda de desarrollo el principio rector orientado a “no dejar a nadie atrás”. Lo anterior, implica dos oportunidades sin precedentes en el nuevo marco de acción de los Gobiernos y de los ciudadanos: por un lado, la integración de la totalidad de países del mundo en el nuevo discurso, independiente de su región o nivel de desarrollo; y por el otro, orientar toda la gestión del desarrollo a cerrar las brechas y desigualdades entre los distintos grupos poblacionales para brindar a la totalidad de la población las capacidades y herramientas necesarias para vivir plenamente.
En este sentido, el enfoque de planeación basado en metas(8) propuesto por Naciones Unidas para que los países avancen en el diseño de políticas para la implementación de los ODS, promueve la colaboración entre países, moviliza a todos los actores involucrados y genera acciones concretas alrededor de cada meta. En específico, con este enfoque se busca:
- Contar con una narrativa compartida de desarrollo sostenible y ayudar a guiar el entendimiento público de retos complejos. Para esto, es fundamental el desarrollo de herramientas de comunicación y de conceptos que convoquen a reflexiones en torno a problemáticas y temas comunes.
- Unir a la comunidad global y movilizar a todos los actores a trabajar en pro de propósitos comunes alrededor de cada ODS. Contrario al proceso de construcción de hace quince años, este proceso de estructuración colectiva de la hoja de ruta del desarrollo imprimió en la agenda el concepto de corresponsabilidad del bienestar. Esto hace referencia al deber que tiene cada uno de estos actores de trabajar por las metas trazadas dado que su naturaleza sobrepasa las dimensiones de la esfera pública. Lo anterior implica la necesidad de institucionalizar mecanismos de interlocución entre los diferentes sectores con el objetivo de alinear prioridades y acciones para el cumplimiento de los compromisos.
- Promover reflexiones en las que converjan los diferentes temas. Los retos que traen consigo los ODS son integrales y deben ser trabajados de manera conjunta más que cada uno aisladamente. La interrelación entre las distintas metas que conforman la agenda es una oportunidad para avanzar desde múltiples escenarios en el impulso de la implementación de los ODS.
- Apoyar enfoques de largo plazo hacia el desarrollo sostenible. La temporalidad de la Agenda 2030 la convierte en un marco que promueve la consistencia y coherencia de la política con una visión de largo plazo que supere los obstáculos naturales que implican los ciclos de gobierno. En efecto, esta agenda insta a los países a adoptar mecanismos para garantizar la estabilidad de las acciones orientadas a cumplir con los compromisos adquiridos hacia el futuro.
Definir responsabilidades y promover la rendición de cuentas. En el marco de una agenda tan amplia hay tantos responsables como metas. Sin embargo, el llamado a los gobiernos, como quienes naturalmente deben impulsar esta agenda, es a definir lineamientos de política para establecer responsabilidades concretas para así hacer seguimiento a la implementación de los ODS de manera periódica y facilitar con ello ejercicios de rendición de cuentas basados en diálogo y control social de la ciudadanía.
En otras palabras, la nueva agenda propone adoptar una nueva visión en la cual se integrarán las distintas dimensiones del desarrollo. Las discusiones internacionales alrededor de esta premisa reconocieron la importancia de garantizar la sostenibilidad de las acciones orientadas a mejorar la calidad de vida de la población. Para ello, los ODS se diseñaron manteniendo un equilibrio entre las tres dimensiones del desarrollo: ambiental, social y económica. Esta decisión está fundamentada sobre la concepción de que el fortalecimiento de cada dimensión, y la interrelación entre las mismas, es imprescindible para transformar la vida de las personas. El esfuerzo que debe hacerse para alcanzar una integración de las distintas dimensiones del desarrollo implica el reto de adoptar el enfoque de coherencia de política(9) El presente documento CONPES es un punto de partida para la definición de indicadores, acciones y metas que generen sinergias entre los diferentes sectores en la escala nacional para que sirvan como insumo para el desarrollo de programas, proyectos e iniciativas a nivel local en torno al desarrollo sostenible; así como para garantizar el seguimiento y la rendición de cuentas frente a los avances de los mismos.
Para definir el marco de implementación de los ODS es importante presentar el balance de cumplimiento de las metas trazadas por el país para los ODM. Estos resultados definen el grado en el que el país podrá, por un lado, priorizar y aunar esfuerzos en aquellas esferas rezagadas y, por otro lado, trabajar en la sostenibilidad de lo ya alcanzado.
Así mismo, se presenta el ejercicio de interrelación entre la Agenda 2030 y sus ODS y otras agendas relevantes para Colombia, tales como, el Acuerdo Final de Paz, el acceso de Colombia a la OCDE y la Estrategia de Crecimiento Verde, entre las principales. Esto con el fin de establecer el grado de incidencia que tiene la Agenda 2030 como base de la visión de crecimiento sostenible que se plantea en el presente documento CONPES.
La implementación de los ODM en Colombia fue una apuesta ambiciosa para la construcción de capital humano y la focalización de la inversión en los grupos más vulnerables de la población. Las acciones orientadas al cumplimiento de estos objetivos permitieron la superación de los obstáculos propios de los ciclos políticos, así como la coherencia y continuidad de las políticas del Gobierno nacional alrededor de estos objetivos. Particularmente, el impulso de la política social, que complementó los programas sociales enfocados en la protección con otros dirigidos a la promoción, logró resultados importantes en diferentes frentes sociales.
El balance general del país en el cumplimiento de los ODM es positivo: se alcanzó un promedio de cumplimiento de 86,8 % para los ocho objetivos establecidos en la Declaración del Milenio(11) De los 50 indicadores planteados para medir el avance de esta agenda, el país logró un cumplimiento superior al 92 % en 33 indicadores, y superior al 80 % en 8 indicadores. En los 9 indicadores restantes existen retos que configuran puntos de partida para la definición de prioridades en la implementación de los ODS. La Figura 1 ilustra el avance alcanzado por el país para cada uno de los ODM, mientras que el Anexo B incluye el avance para sus 50 indicadores.
Figura 1. Porcentaje de avance en el cumplimiento de los ODM
Fuente: DNP (2017).
A continuación, se describen los principales logros por cada ODM y los retos enfrentados con la implementación de los ODS.
ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre:
Los principales logros de este objetivo se alcanzaron en pobreza extrema, desempleo y bajo peso al nacer. A 2015, el nivel de pobreza extrema llegó al 7,9 % de la población, es decir 0,9 puntos porcentuales (p.p.) por debajo de la meta establecida (8,8 %), con lo cual se logró el cumplimiento de la meta en 100 %. En reducción de la tasa de desempleo, esta se ubicó en 8,9 %, 0,4 puntos porcentuales por encima de la meta estimada (8,5 %). Así mismo, disminuyó el porcentaje de niños con bajo peso al nacer, que se ubicó por debajo del 10 % (8,8 %), logrando el cumplimiento de la meta en un 100 %.
Entre los retos que persisten está aumentar el empleo formal, con el fin de disminuir la tasa de informalidad(12) Esto debido a que, entre 2001 y 2015 este indicador tan solo disminuyó 6,4 puntos porcentuales, (54,5 % y 48,1 % respectivamente), lo que no fue suficiente para alcanzar la meta propuesta de 45 %. Adicionalmente, se requiere realizar esfuerzos frente a la cantidad de personas ocupadas que vive con ingresos inferiores a 1,25 dólares y 2 dólares, dado que, a cierre de 2014, se cuentan con datos parciales que demuestran que no se han alcanzado las metas propuestas (Anexo B)
ODM 2. Lograr la enseñanza primaria universal
El país logró anticipadamente el cumplimiento del indicador de la tasa de cobertura bruta en el año 2003, la cual se situó en 100 %. Lo anterior, debido a las acciones adelantadas por el Gobierno nacional para garantizar el acceso a la educación básica (i.e. transición, básica primaria, básica secundaria). Así mismo, el indicador de años promedio de educación de la población entre 15 y 24 años avanzó en el 92 %, lo que indica que, la población en este rango de edad, en promedio, ha alcanzado como mínimo el nivel de básica secundaria, es decir, 9,78 años de escolaridad.
No obstante, a pesar de haber alcanzado la meta en enseñanza básica, el Gobierno nacional debe realizar mayores esfuerzos en materia de analfabetismo de personas entre los 15 y 24 años. Esto, dado que en 2015 esta tasa se ubicó en 1,47 %, 0,47 puntos porcentuales por encima de la meta que para ese año era del 1 %.
ODM 3. Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer
A 2015, la población femenina logró una mayor participación en el mercado laboral, lo cual permitió reducir la brecha en 20,4 puntos porcentuales, acercándose al cumplimiento de la meta establecida para el cierre del milenio (20) en un 97,3 %. Adicionalmente, para el cuatrienio 2014-2018 respecto al periodo de gobierno 2010-2014, se evidenció un aumento de las mujeres que ocuparon escaños en el Congreso de la República: la composición femenina en el Senado y de la Cámara de Representantes fue del 23 % y 20 %, respectivamente (0,7 y 0,8 puntos porcentuales respectivamente, por encima del cuatrienio anterior).
Sin embargo, Colombia tiene como reto seguir trabajando para alcanzar la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer. Para esto, se requiere concentrar los esfuerzos en el impacto de los derechos humanos de las mujeres, así como seguir trabajando para reducir las desigualdades económicas, sociales y políticas entre hombres y mujeres, con el fin de disminuir las brechas existentes (Anexo B)
ODM 4. Reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años
En Colombia la tasa de mortalidad infantil en menores de un año ha venido disminuyendo en los últimos años. Para 2015, la tasa alcanzó 17,1 muertes por cada 1.000 nacidos vivos superando la meta establecida para el milenio (17,46). Cabe resaltar que este indicador se cumplió anticipadamente en el año 2013, en el cual la mortalidad infantil logró reducirse a más de la mitad con respecto a la línea base de 1990, que fue de 38,38 muertes por cada 1.000 nacidos vivos. Así mismo, durante 2015 la mortalidad en menores de 5 años por cada 1.000 nacidos vivos alcanzó un nivel de cumplimiento del 97 % sobre la meta establecida (17,73).
Por otra parte, la cobertura de la vacuna que inmuniza contra la difteria, tétanos y tosferina (DPT), para el año 2015, se ubicó en 91,2 %, lo que demuestra un avance del 96 % en la meta establecida (95 %); y la cobertura de vacunación con triple viral en menores de un año se situó en 92,4 %, alcanzando de esta manera el 97,3 % de la meta establecida (95 %). Lo anterior, es un reflejo de las acciones emprendidas en los últimos quince años para el mejoramiento del estado de salud de los niños y las madres gestantes del país y muestra la importancia de continuar con el desarrollo de las mismas.
ODM 5. Mejorar la salud sexual y reproductiva
Con el objetivo de reducir la tasa de mortalidad materna en el país, en 2013 los indicadores relacionados con la atención institucional de los partos superaron las metas establecidas de manera anticipada. Para los indicadores de porcentaje de atención institucional del parto y porcentaje de atención institucional del parto por personal calificado, se llegó al cumplimiento del 100 % respecto a las metas establecidas. Sin embargo, a pesar de mejorar la atención institucional, para 2015 el número de madres fallecidas por cada cien mil nacimientos tan solo se redujo poco más de la mitad respecto a lo observado en 1998 (línea base: 100). Es así como el número de madres fallecidas fue de 53,7 por cada cien mil nacidos vivos, con lo cual se llegó a un porcentaje de avance de 84,2 % respecto a la meta establecida para el cierre del año (45 por cien mil nacidos vivos).
Sin embargo, aún existen áreas en las que es necesario multiplicar esfuerzos (AnexoB) en particular se requiere aumentar la promoción de la salud sexual y reproductiva, dado que el porcentaje de mujeres entre 15 y 19 años que han sido madres o están en embarazo fue de 17,4 % en 2015, superando la meta establecida para dicho año, donde esperaba alcanzar con un indicador inferior al15 %.
ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Con el propósito de monitorear la evolución del VIH/SIDA y la implementación de medidas para combatirla, una de las metas establecidas para 2015 fue mantener la prevalencia de VIH por debajo del 1 % en población entre 15 a 49 años, lo cual se cumplió llegando en 2015 a 0,20 %. Sin embargo, la tasa de mortalidad asociada a VIH/SIDA en 2015 cerró en 5,08 muertes por cada 100 mil personas, llegando tan solo a un porcentaje de avance del 39 %. Por esta razón, se requiere adelantar estrategias de prevención que permitan disminuir la mortalidad relacionada con el VIH/SIDA.
Por otra parte, entre los principales logros en la lucha contra otras enfermedades, se destaca el aumento en la cobertura de terapia antirretroviral, la cual pasó de 52,3% en 2003 a 95,89 % en 2015, superando la meta establecida para este último año (88,5 %). De la misma manera, la mortalidad por malaria disminuyó a 26 casos en 2015, logrando así un porcentaje de avance del 100 % frente a la meta para dicho año (34 casos), y la letalidad por dengue se ubicó por debajo del 2 % (i.e. 0,16 %) en 2015, con lo cual se cumplió la meta establecida para el cierre de los ODM.
ODM 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental
En materia de sostenibilidad ambiental, Colombia logró un avance significativo en la mayoría de los indicadores. Cabe destacar el cumplimiento anticipado de algunos de los objetivos, por ejemplo, en lo que respecta al consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono y en la proporción de la superficie protegida por el Sistema de Parques Nacionales Naturales. En ambos casos, el país cumplió con el 100 % de los objetivos trazados antes de la fecha prevista. Para 2013, se logró la eliminación del 10 % de sustancias agotadoras de la capa de ozono (SAO) y para 2014, se alcanzaron 32.143 hectáreas anuales reforestadas superando la meta de cierre del milenio (23.000 ha por año) y la superficie total protegida por el Sistema de Parques Nacionales Naturales alcanzó el 6,9 % del territorio nacional, 0,3 puntos porcentuales por encima de la meta establecida para 2015 (6,6 %). Lo anterior refleja esfuerzos importantes que ha realizado el país en esta materia. Ahora bien, el mayor atraso se presenta en la formulación de planes de manejo de las áreas protegidas, para lo cual el nivel de cumplimiento fue inferior al 80 %.
La consolidación de un sistema de monitoreo de bosques para el país ha sido el primer paso para controlar la deforestación y administrar los bosques de manera sostenible. Esto ha permitido contar con datos e información robustos y confiables sobre estos ecosistemas, lo que ha servido para detectar alertas tempranas en temas de deforestación. Como un mecanismo importante de coordinación de las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), se formuló el Plan Nacional de Restauración, Restauración Ecológica, Rehabilitación y Recuperación de Áreas Disturbadas. No obstante, a cierre de cumplimiento de los ODM no se alcanzaron articulaciones relevantes con el sector privado y las ONG.
Con respecto a la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), los resultados totales nacionales entre 1990 y 2010 presentan una tendencia creciente en emisiones GEI, con un total de 58.908 Gg de CO2 equivalente (/'.e. giga gramos -miles de toneladas- en emisiones de dióxido de carbono) más en 2010 con respecto a 1990. Por el contrario, se presentó una disminución de 45.691 Gg de CO2, equivalente en las emisiones totales del 2012 respecto a las del 2010. Esto debido al descenso en 2012 de las emisiones calculadas para el sector de agricultura, forestal y otros usos del suelo que se presentó principalmente por el cambio en el área de bosques naturales a áreas de pastizales, que en términos de emisiones de GEI pasó de 61.088 Gg de CO2 en 2010 a 24.676 Gg de CO2 en 2012. Igualmente, son considerables las reducciones de las emisiones dadas por el cambio en el contenido de carbono de la biomasa de bosques naturales a tierras de cultivo, con una reducción de 9.536 Gg de CO2 equivalente en 2012 respecto a 2010.
A pesar de estos avances, son muchos los retos que tiene el país y el mundo en materia ambiental. Varios de ellos derivados del uso intensivo de la tierra por procesos agrícolas, la colonización (principalmente ganadería), la minería, los incendios forestales, los cultivos ilícitos, la ampliación de infraestructura, la urbanización y la extracción de madera, entre otros, con efectos nocivos en producción de gases efecto invernadero (GEI) y el deterioro en la calidad del aire y el agua con amplias consecuencias en la salud humana.
De otro lado, la provisión de servicios públicos básicos (agua potable y saneamiento básico) y vivienda presentaron avances importantes (Anexo B) Pese a lo anterior, se alcanzó a cumplir las metas en un 96,8 %, lo cual genera grandes retos al Gobierno nacional en el fortalecimiento de las competencias de las entidades territoriales para destinar recursos para aumentar la cobertura, el acceso al agua y el saneamiento adecuados para la población rural y urbana, así como viviendas dignas con el fin de contar con una menor proporción de hogares con asentamientos precarios.
Al igual que otros indicadores, la provisión de servicios públicos básicos presenta enormes diferencias en las zonas urbanas y rurales y disparidades territoriales. Así, la proporción de la población con acceso a métodos de abastecimiento de agua adecuados (conexión a acueducto) en la zona urbana, en 2014, es cercana al 97 % en todo el país. Pese a ello, este indicador exhibe importantes brechas territoriales que merecen atención prioritaria, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una necesidad vital básica. En Chocó, por ejemplo, uno de cada dos hogares no cuenta con acceso a agua potable en zonas urbanas, cifra que empeora en zonas rurales, donde dos de cada tres hogares no cuentan con conexión adecuada ni soluciones alternativas a este servicio.
Lo anterior muestra la importancia de garantizar la integración de las estrategias en el ámbito urbano y rural en la escala nacional y local. Se ha evidenciado una falla en la incorporación de estas estrategias en la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, pues las estrategias nacionales no garantizaron los recursos presupuestales para su implementación en el nivel local.
ODM 8. Fomentar una sociedad mundial para el desarrollo
El país superó la meta de acceso universal a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), al lograr una penetración de 118,9 abonados móviles por cada 100 habitantes en 2015, lo que evidencia la masificación de este servicio entre la población del país. De la misma manera, en 2015, se alcanzó un promedio de 78,9 usuarios de internet por cada 100 habitantes, sobrepasando la meta de 60 usuarios que se había definido para dicho año. Lo anterior se explica por la dinámica que ha presentado el país en el acceso a internet en los tres primeros lustros del siglo XXI. Además, se presentaron importantes avances en el acceso a equipos de cómputo, alcanzando un promedio de 34 computadores por cada 100 habitantes en 2015, cifra superior a la meta propuesta para ese año (23,8 computadores).
No obstante, uno de los retos del acceso universal a las TIC es llegar a la población más dispersa del país. En la medida en que la medición de los indicadores de esta meta se concentró en las grandes ciudades, se genera una brecha que afecta principalmente a las zonas rurales, donde el acceso a las TIC es más limitado.
4.2. RETOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ODM Y LECCIONES APRENDIDAS.
Al igual que los demás países, Colombia ha venido reconociendo en el plano internacional los logros asociados al cumplimiento de los ODM. Sin embargo, el país ha sido igual de insistente en presentar los retos identificados en este proceso. Dichos retos están relacionados principalmente con cuatro elementos: (i) el esquema de seguimiento para los ODM; (ii) los indicadores para el seguimiento oportuno y desagregado de los ODM; (iii) ausencia de una estrategia de los ODM a nivel territorial; y (iv) dificultades de articulación con otros actores, particularmente con organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil. A continuación, se exponen los principales retos que estas problemáticas representan para la efectiva implementación de los ODS en Colombia.
4.2.1. Falta de un esquema de seguimiento para los ODM
Siguiendo los esfuerzos internacionales para realizar seguimiento a los indicadores propuestos, el país aprobó en 2005 el Documento CONPES Social 91 Metas y estrategias Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio - 2015(13) a través del cual se adoptaron las metas internacionales asociadas con los 48 indicadores comunes a todos los países, y se tomó como línea base el año 1990. Posteriormente, en 2011 mediante el Documento CONPES Social 140 Modificación a CONPES Social 91: Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrolo del Milenio - 2015(14) se complementaron los indicadores ODM y se definió un total de 58 indicadores susceptibles de medición, se ajustaron las líneas base y se precisaron las metas inicialmente adoptadas
(Tabla 1)
El seguimiento a los ODM se fue construyendo de manera paulatina a partir de los mencionados documentos CONPES. Sin embargo, no se desarrolló un esquema o mecanismo abierto en el que todos los actores involucrados pudieran observar los avances en el cumplimiento de esta agenda. El seguimiento, a cargo de la Dirección de Desarrollo Social del DNP, se adelantó de manera coordinada con las entidades involucradas en las metas definidas. Estos reportes se hicieron en un archivo Excel que posteriormente alimentaban el informe anual correspondiente.
Los informes de avance se publicaron de manera anual entre 2005 y 2015 (con excepción de los años 2009 y 2010) y se coordinaron de manera permanente con el Sistema de Naciones Unidas. Su estructura general giraba en torno a los 8 ODM y las acciones adelantadas en cada uno. Además, se definió la entidad a cargo del reporte de estas actividades, así como de los avances de las metas definidas para cada ODM. Se destaca el informe de 2005, en el que se estableció la metodología de recolección de información para cada uno de los objetivos, se definieron las líneas base para los indicadores establecidos y se presentó un diagnóstico general para cada uno de los ODM.
En este sentido, hay varios aprendizajes en relación con la necesidad de articular de manera permanente el seguimiento de los ODS al seguimiento de las metas de Gobierno, así como aquellas de otros actores involucrados. Además, se requiere que el seguimiento al cumplimiento de las metas sea accesible a la ciudadanía a través de ejercicios de rendición de cuentas. Es relevante destacar que uno de los aprendizajes centrales es la importancia de generar un estándar de seguimiento entre los objetivos y el Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluación (Sinergia) que monitorea los avances en todos los indicadores y metas del Gobierno nacional, definidos en los planes nacionales de desarrollo.
Tabla 1. ODM, desagregación departamental y periodicidad
Fuente: Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas, DNP (2017).
En el ODM 9, los indicadores tienen seguimiento de referencia más no evaluación respecto a una meta.
4.2.2. Deficiencias en la información para el seguimiento a los ODM
La medición de los avances en el cumplimiento de los ODM fue un reto para la mayoría de países en desarrollo. Cuando se adaptaron al caso de colombiano, no se contaba con todos los indicadores necesarios para definir líneas base y fijar metas a 2015 para los ocho objetivos definidos.
No obstante los esfuerzos realizados, los indicadores ODM presentaban problemas en términos de la periodicidad de la información para el reporte, dado que los datos de algunos indicadores provenían de encuestas con significativos rezagos en su aplicación en virtud de su complejidad y alto costo. Por ejemplo, la información para el reporte de ocho indicadores, vinculados a los ODM 1 (erradicar el hambre y la pobreza extrema) y 5 (mejorar la salud sexual y reproductiva), provenían de encuestas como la ENSIN (Encuesta Nacional de Situación Nutricional) y la ENDS (Encuesta Nacional de Demografía y Salud), instrumentos cuyos resultados se generan quinquenalmente.
Adicionalmente, a pesar de contar con un número suficiente de indicadores para cubrir la mayoría de metas definidas en el marco de los ODM, dichos indicadores presentaron deficiencias en términos de desagregación. Solo nueve indicadores asociados con los ODM 2 (lograr la enseñanza primaria universal) y 4 (reducir la mortalidad infantil) podían encontrarse desagregados a nivel municipal, mientras que la mayoría se encontraban disponibles a nivel nacional (algunos discriminados para el total urbano y rural), y otros hasta el nivel departamental.
De acuerdo con lo anterior, tanto el rezago en la disponibilidad de la información como la ausencia de su desagregación territorial, limitaron la oportuna y efectiva toma de decisiones de política pública. En tal sentido, uno de los retos en la definición de los indicadores para los ODS radica en la identificación de soluciones y alternativas viables que permitan llenar los vacíos de información para tomar decisiones oportunas en la definición e implementación de acciones de política.
4.2.3. Ausencia de una estrategia de los ODM a nivel territorial
Si bien los resultados a nivel nacional en el cumplimiento de los ODM son positivos, a nivel territorial se evidencian disparidades importantes que sugieren un avance desigual en las diferentes zonas del país. Un ejemplo son las diferencias existentes en términos de pobreza entre las áreas urbanas y rurales: mientras que, en 2002 la pobreza rural era 1,4 veces la pobreza urbana, en 2015 esta razón era de 1,7 (Gráfico 1) Según la Encuesta de Calidad de Vida (2015), mientras que el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) es de 40% en la zona rural, solo 14,4 % de la población urbana se encuentra en esta condición. Teniendo en cuenta las características de los indicadores que componen el IPM, esta diferencia se puede interpretar como deficiencias en las oportunidades de la población rural que originan bajos niveles de capital humano, lo que se agrava por las dificultades en el acceso a bienes y servicios sociales básicos.
Gráfico 1. Incidencia de pobreza rural y urbana, 2002 y 2015
Fuente: ECH (2002-2005) y GEIH (2008-2015), DANE.
Esta realidad es transversal a la totalidad de compromisos y se ve representada en desigualdades urbanas y rurales en la mayoría de metas asociadas a los ODM. Lo anterior generó una serie de brechas regionales que, a pesar de los avances registrados, persisten y que deben constituirse en prioridad de las acciones emprendidas en el marco de la nueva agenda de desarrollo.
De igual forma, la disparidad en las capacidades institucionales de los territorios hace que las regiones más atrasadas no cuenten con las condiciones mínimas para potenciar su desarrollo y cerrar las brechas existentes. Como se muestra en el Gráfico 2,existen fuertes diferencias en la autonomía fiscal para invertir en proyectos de impacto regional y según las necesidades de la población (Panel A), en la capacidad de ejecución de las entidades territoriales (Panel C), los niveles de eficiencia (Panel B) y la inversión de calidad (Panel D). Esto, a su vez, está delimitado por condiciones geográficas de los municipios como el grado de ruralidad(15)
Gráfico 2. Indicadores de capacidad institucional
Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP (2016).
Así mismo, el país continúa enfrentando problemas en la disponibilidad de información regional y desagregaciones que permitan establecer de manera efectiva las diferencias entre los territorios en las distintas dimensiones del desarrollo. De acuerdo con la revisión territorial de la OCDE para Colombia, la mayoría de las estadísticas que se utilizan para diseñar, orientar y hacer seguimiento a las políticas públicas territoriales son proyecciones que no permiten aproximarse de forma adecuada a la realidad. Esto se debe a que los datos se encuentran desactualizados o los instrumentos con los que se recoge la información no son representativos para todos los municipios (OCDE, 2014).
Adicionalmente, es pertinente señalar que en los ODM no se realizó un ejercicio de territorialización de dichos objetivos, por lo que el énfasis estuvo en el seguimiento al cumplimiento de los metas nacionales. Lo anterior ha hecho evidente la necesidad de contar con mediciones territoriales y lineamientos de política que permitan articular esfuerzos para asumir los retos y contar con elementos objetivos para hacer seguimiento al cierre de las brechas existentes al interior del país.
4.2.4. Baja articulación con otros actores alrededor de los ODM
El proceso de implementación de los ODM tuvo limitaciones en el involucramiento con la sociedad civil y el sector privado en la formulación, implementación y monitoreo de las acciones emprendidas por el Gobierno nacional. Una tendencia mundial al respecto es que esta primera agenda de desarrollo estuvo más enfocada en generar condiciones para que las personas pudieran satisfacer necesidades básicas, así como ejercer derechos de primer nivel, tareas que recaen principalmente sobre los Estados. Sin embargo, la experiencia permitió identificar la importancia de estos actores para promover un desarrollo integral en cada una de las esferas sociales.
En este sentido, el paso fundamental hacia los ODS debe tener como uno de los ejes de trabajo el reconocimiento de la importancia de promover alianzas con diversos actores de la sociedad civil, el sector privado y la academia. Una agenda que va más allá de las esferas básicas de desarrollo, y que promueve objetivos y metas con enfoque de cierre de brechas territoriales, de género, étnicas y brechas entre países, va más allá del enfoque poblacional que fue el espíritu central de los ODM.
Dentro de los temas relacionados con la articulación con otros actores, se presentó un problema transversal asociado con la financiación para el cumplimiento de los ODM. Esto, porque estos objetivos se formularon sin tener muy claros los costos de su implementación. A nivel global se manejaron varias cifras conforme se implementaba la agenda, con un enfoque de ayuda de los países más desarrollados a los países que tenían que invertir y hacer esfuerzos mayores para el cumplimiento de los objetivos y estrategias planteadas. En 2001, la Organización de Naciones Unidas estimó que cumplir la agenda costaría aproximadamente USD 61 billones; en 2002 el economista en jefe del Banco Mundial para África estableció que la implementación estaría alrededor de USD 63 billones y USD 72 billones; y en 2005 el Milenium Project estimó que el costo estaría entre USD 82 billones y USD 152 billones (The Guardian, 2012). A la fecha, no se tiene una cifra concreta sobre el costo de la implementación de los ODM.
En el caso de Colombia, la implementación de los ODM se soportó en recursos propios del Gobierno nacional, con un fuerte énfasis en superación de pobreza, acceso a salud y educación, ejes de los Gobiernos comprendidos entre 1990 y 2005. Sin embargo, los recursos no fueron suficientes, por un lado, por la falta de planeación financiera de la estrategia de implementación y, por otro, por la dificultad para costear una agenda tan ambiciosa por un periodo largo (Martin y Walker, 2015).
Los programas y políticas a través de las cuales se apalancó la implementación de los ODM en Colombia tenían una asignación presupuestal orientada al cumplimiento de criterios definidos en los Planes de Desarrollo y en las prioridades del Gobierno nacional. Además, al igual que otros países en el mundo, según el reporte de gasto de los Gobiernos a nivel mundial en los ODM, los recursos invertidos en medio ambiente fueron limitados, siendo en la mayoría de los casos la partida de menor inversión.
En este sentido, una lección para la implementación de los ODS es la necesidad de avanzar en el ejercicio de costear cada objetivo con el ánimo de orientar una planeación realista para el alcance de las metas propuestas en tiempos que coincidan con los calendarios presupuestales y de política. Esto, además, servirá para movilizar recursos por fuera de la esfera gubernamental.
4.3. INTERRELACIÓN DE LA AGENDA 2030 Y SUS ODS CON OTRAS AGENDAS DE DESARROLLO.
Otro elemento que se debe resaltar son los resultados del trabajo que ha adelantado la Comisión para la implementación de los ODS en Colombia durante los últimos dos años sobre la convergencia que existe entre los ODS y las principales agendas de desarrollo que orientan las políticas y programas en el país.
Como parte de este ejercicio, se analizó la correspondencia de las 169 metas ODS con el PND 2014-2018, el proceso de acceso a la OCDE, la estrategia transversal de Crecimiento Verde y los Acuerdos de Paz. Este análisis evidenció una alineación de los ODS alrededor de todas estas agendas: 92 metas ODS tienen acciones específicas definidas en el PND 2014-2018; los esfuerzos realizados por el país para ser admitido en los 23 Comités de la OCDE han permitido avances importantes en 87 metas ODS; la estrategia de Crecimiento Verde está relacionada directamente con 86 metas de la agenda ODS; y la implementación de los Acuerdos de Paz suscritos por el Gobierno nacional tendrán un impacto directo en al menos 68 de las metas ODS. También se han observado sinergias entre los ODS y agendas específicas como Habitat III y el Acuerdo de París sobre Cambio Climático, entre las principales.
Teniendo en cuenta el contexto anteriormente descrito, este documento CONPES se constituye en una de las herramientas para la puesta en marcha de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y sus ODS. El marco de acción que abarca este documento busca establecerse como punto de referencia en la formulación de lineamientos de política en temas que están bajo el liderazgo del Gobierno nacional, así como complementar con un enfoque integral de desarrollo las agendas que son jalonadas por otros actores que se posicionan como igualmente relevantes en el momento de definir las metas del país a 2030.
Vale la pena aclarar que este documento CONPES será un referente para la definición de estrategias de trabajo dentro y fuera del Gobierno nacional. En el caso de las entidades del Gobierno, estas contarán con un plan de trabajo que define sus responsabilidades frente a cada meta, así como los tiempos para su cumplimiento y las acciones a seguir para realizar ejercicios de rendición de cuentas. Estos planes de trabajo serán desarrollados con el acompañamiento de la Secretaría Técnica para la implementación de los ODS, una vez aprobado el presente documento CONPES. En el caso de los actores no gubernamentales, no se busca definir agendas fijas, sino generar unos lineamientos que sirvan como insumo para la formulación de estrategias que se orienten al cumplimiento de los ODS con el acompañamiento de la Secretaría Técnica.
La estrategia de implementación de los ODS avanza de manera más amplia e integral en una agenda que pasa de cubrir el acceso a bienes básicos y el alcance de condiciones mínimas, a consolidar el trabajo en temas que congregan por igual a los países en desarrollo con aquellos denominados desarrollados. La inclusión de objetivos que promueven la conservación ambiental y el uso eficiente de recursos, así como el crecimiento económico sostenible, convoca a trabajar de manera sostenida y estrecha a países que antes no tenían agendas de trabajo conjuntas. Esto abre un nuevo enfoque de reciprocidad en pro del desarrollo de temas concretos como el crecimiento verde, la innovación y el empleo, entre los principales. De igual manera, se abren líneas de trabajo en cuanto al desarrollo de metodologías para mejorar la producción de información, el seguimiento a los avances y la identificación de rezagos de manera oportuna. No es solamente el qué, sino el cómo lo que convoca nuevas formas de cooperación entre países y en el interior de los mismos.
Definir la estrategia de implementación de los ODS en Colombia, estableciendo el esquema de seguimiento, reporte y rendición de cuentas, el plan de fortalecimiento estadístico, la estrategia de implementación territorial y el mecanismo de interlocución con actores no gubernamentales.
OE 1. Definir un esquema de seguimiento y reporte de los avances en la implementación de los ODS en Colombia, a partir de un conjunto de indicadores nacionales que cuenten con una línea de base y su respectiva meta a 2030.
OE 2. Definir un plan de fortalecimiento de la producción y el manejo de datos para la medición del desarrollo sostenible, en particular para aquellos objetivos y metas para los cuales no se cuenta con información al momento de la elaboración de este documento CONPES.
OE 3. Establecer las líneas estratégicas para el acompañamiento del Gobierno nacional a los gobiernos locales en la implementación de los ODS en los territorios.
OE 4. Desarrollar los lineamientos para la estrategia de interlocución con actores no gubernamentales, materializando así el enfoque multiactor de la Agenda 2030, y la definición de alianzas para su activo involucramiento y participación en la implementación y control social a través de ejercicios de rendición de cuentas.
La estrategia de implementación de los ODS propone lineamientos que serán implementados a 2030, de acuerdo con el Plan de Acción y Seguimiento (PAS), presentado en el Anexo A.
5.3.1. Lineamiento 1: esquema de seguimiento y reporte
Desde la década de los noventa, el Gobierno nacional ha venido consolidando un modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión, con énfasis en la generación de resultados y no solo en los procedimientos. De esta forma, se ha adoptado la Gestión Pública Orientada a Resultados (GPOR) como el vehículo para cumplir las metas y objetivos de desarrollo del país, a través de la integración de la planeación estratégica, la programación presupuestal, la implementación de programas y proyectos, el seguimiento y evaluación, y la rendición de cuentas.
Uno de los pilares de dicha estrategia es el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (Sinergia), coordinado por el DNP. El modelo de seguimiento y evaluación de Colombia ha sido reconocido internacionalmente, por su carácter técnico e integral, como una de las mejores herramientas para hacer seguimiento al avance de las metas nacionales definidas en los Planes Nacionales de Desarrollo, y ha sido catalogado por el BID como una herramienta con un nivel alto de desarrollo entre los países de la región (BID, 2015).
Con el propósito de formular un mecanismo de seguimiento y reporte a la implementación de los ODS en el país, se replican los siguientes elementos del modelo de Sinergia: (i) la identificación de las entidades líderes y acompañantes de las 169 metas ODS; (ii) la definición de indicadores nacionales y las metas del país para el año 2030 incluyendo la regionalización de las metas trazadoras; y (iii) la definición del esquema de reporte de información para los indicadores.
Entidades líderes y acompañantes de las 169 metas ODS
Como se mencionó anteriormente, la implementación exitosa de los ODS en el país implica alinear las acciones de todo el Gobierno nacional para el cumplimiento de las 169 metas acordadas en el marco de las negociaciones internacionales. En este sentido, se asigna una entidad líder y un conjunto de entidades acompañantes para cada una de las metas inscritas en la agenda.
- Entidad líder: entidad o instancia del Gobierno nacional encargada de movilizar y coordinar acciones para el cumplimiento de una meta ODS. Esta entidad es la encargada del reporte de avance de la meta correspondiente.
- Entidad acompañante: entidad o instancia del Gobierno nacional encargada de apoyar, desde su misión, las acciones de política pública para el cumplimiento de una meta ODS.
Del universo de 169 metas, solo 147 tienen entidades asignadas dado que el cumplimiento de las 22 metas restantes obedece a dinámicas globales que requieren esfuerzos conjuntos, principalmente de organizaciones internacionales y países desarrollados. El listado de entidades líderes y acompañantes para estas 147 metas ODS se incluye en el Anexo E.
Indicadores nacionales y metas del país a 2030
El DANE, en su rol de coordinador del Sistema Estadístico Nacional (SEN), garantiza la producción de estadísticas oficiales nacionales y territoriales de calidad. En el ejercicio de esta función misional, ha sido el encargado de liderar el proceso de definición de indicadores nacionales ODS desde 2016.
Con el fin de determinar los indicadores a ser priorizados, para este documento CONPES se realizaron una serie de talleres con la participación de 235 personas de 44 entidades del Gobierno nacional. En dichos talleres se seleccionaron los indicadores con los respectivos responsables y se definieron las metas país a 2018 y 2030. De esta manera, se llegó a un grupo de 156 indicadores, a partir de los cuales, el país podrá medir su avance en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Anexo D)
La definición de indicadores es un ejercicio que se irá alimentando conforme se cuente con nueva producción de información. De igual manera, se buscará crear sinergias con mediciones que se desarrollen en otras agendas, como la establecida en el Plan de Implementación del Acuerdo de Paz y la adopción del Acuerdo de París, entre otras.
Teniendo en cuenta el número de indicadores incorporados en este documento, y con el objetivo de focalizar la atención en metas trazadoras que faciliten la movilización de acciones tendientes a jalonar el cumplimiento de cada objetivo, este documento CONPES establece 16 grandes apuestas del Gobierno nacional para el cumplimiento de los ODS. Para cada una de estas apuestas, se derivan 16 indicadores trazadores sobre los cuales se tendrá un monitoreo particular y un esquema de seguimiento a la financiación para el cumplimiento de los ODS (Tabla 2)(Anexo C)
Tabla 2. Metas trazadoras para cada ODS, 2018 y 2030
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Secretaría Técnica Comisión ODS.
Nota: (a) La metodología para la definición de las metas trazadoras se incluye en el Anexo F.
En el caso del ODS 17 Alianzas para Lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible, es necesario contar con un esquema de seguimiento de todos los recursos, públicos y privados, nacionales e internacionales, que contribuyan al logro de las metas propuestas. Dicho esquema se desarrolla en detalle en el lineamiento 5.3.4 de este documento CONPES.
Regionalización de las metas
Uno de los elementos centrales de la Agenda 2030 y sus ODS lo constituye su principio rector de “no dejar a nadie atrás”. En tal sentido, es necesario precisar el alcance territorial para el cumplimiento de los ODS a través de la regionalización de los indicadores y metas trazadoras con el propósito de cerrar las brechas existentes y alcanzar mayores niveles de bienestar en el país. En el proceso de implementación y seguimiento de los ODM se identificaron retos relacionados con la desagregación territorial de dichos objetivos, así como con deficiencias en la apropiación de estos a nivel territorial.
En este sentido, la estrategia de seguimiento a la implementación de las metas trazadoras de ODS a nivel territorial busca tener puntos de referencia en la medición y el monitoreo, así como identificar aquellas líneas de trabajo mediante las cuales se pueden potenciar las agendas de desarrollo de cada territorio.
De acuerdo con lo anterior, este documento define metas trazadoras a nivel regional, con el fin de brindar una guía para orientar acciones de política en los territorios(16) Para su definición se tomaron como base las metas trazadoras nacionales, las cuales fueron regionalizadas a partir de las siguientes aproximaciones metodológicas(17) (i) el cierre de brechas, relacionado con los esfuerzos regionales requeridos para reducir las disparidades territoriales (DNP, 2014); y (ii) la selección de ponderadores idóneos y pertinentes para cada ODS (por ejemplo, población total, población rural, población económicamente activa, hogares urbanos, viviendas y PIB departamental, entre otros).
El Gráfico 3 muestra un ejemplo de la regionalización de metas asociadas al indicador trazador del ODS 11, correspondiente al porcentaje de hogares urbanos en condiciones de déficit de vivienda cuantitativo. Allí se visualizan tanto la línea base como las metas (2018 y 2030) para el indicador en mención, evidenciando que los mayores desafíos para el cierre de brechas se presentan en las regiones de Pacífico y Caribe. En el Anexo G se incluye el detalle de la regionalización de las metas trazadoras de los ODS para las cuales se dispone de información a nivel territorial.
Gráfico 3. Regionalización indicativa porcentaje de hogares urbanos con déficit cuantitativo de vivienda(a)
Fuente: Cálculos DNP (2017) con base en DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Ponderación de metas por cierre de brechas y hogares urbanos.
Nota: (a) La metodología está disponible en el Anexo G.(b) Las metas de las regiones de Llanos y Centro-Sur-
Amazonía fueron estimadas para los departamentos de Meta (Llanos) y Caquetá; Huila y Tolima (Centro-Sur - Amazonía), dado que la GEIH no tiene representatividad para todos los departamentos del país.
Esquema de reporte de la información
Con el objetivo de reportar la información de avance para los indicadores nacionales priorizados(18) el Gobierno nacional contará con tres productos:
En primer lugar, el reporte de avance anual: las entidades del Gobierno nacional deberán reportar los avances de los indicadores de su responsabilidad, con corte a diciembre del año inmediatamente anterior, en los tres meses siguientes al cierre de la vigencia (cuando aplique(19)) a partir de la fecha de aprobación del presente documento CONPES. Dicha información será reportada al DANE, en su calidad de coordinador y regulador del Sistema Estadístico Nacional (SEN), conforme a los protocolos y mecanismos que dicha entidad disponga para la entrega de información.
En segundo lugar, el Gobierno nacional desarrollará un portal web (www.ods.gov.co) dirigido a los distintos actores de la sociedad, donde se desplegará el avance de los indicadores nacionales para la implementación de los ODS en el país. Dicha plataforma será alimentada por el DANE.
En tercer lugar, con el objetivo de rendir cuentas sobre la implementación de los ODS en el país, la Secretaria Técnica de la Comisión de ODS elaborará un balance anual del año inmediatamente anterior en los primeros seis meses, luego del cierre de cada vigencia. Dicho balance será de carácter público y servirá de insumo para los reportes voluntarios nacionales que haga el país en el marco del Foro Político de Alto Nivel en Naciones Unidas, cuando así se establezca, o en otras instancias de carácter oficial. Durante la elaboración de los reportes voluntarios se tiene prevista la participación de actores no gubernamentales.
5.3.2. Lineamiento 2: plan de fortalecimiento estadístico
Una de las lecciones principales de los ODM es la necesidad de contar con un proceso sistemático de seguimiento y revisión durante la implementación. Las revisiones sistemáticas, robustas, inclusivas y dirigidas por los países serán fundamentales para lograr los ODS, dada su complejidad y amplitud. Por estas razones, la Agenda 2030 incluye un marco integral de seguimiento y revisión integrado, que abarca y promueve el seguimiento a nivel nacional, regional y mundial.
La presentación de informes nacionales en el marco del Foro Político de Alto Nivel, organizado por Naciones Unidas en junio de cada año, es el nivel más significativo del proceso de revisión de los ODS. Este proceso fortalece la apropiación nacional, asegura la transparencia y la inclusión y respalda una implementación más profunda y efectiva. Tanto las revisiones a nivel nacional como subnacional serán también parte fundamental de los reportes nacionales a cargo de la Comisión ODS, con insumos referentes al componente estadístico por parte del DANE. Teniendo en cuenta la amplitud de la Agenda 2030, el proceso de elaboración de informes nacionales debe abarcar todo el sistema estadístico nacional, con la participación de todos los ministerios y entidades gubernamentales pertinentes que recopilan regularmente datos.
Los retos y oportunidades asociados a la implementación nacional de la Agenda 2030 se unen a aquellos planteados por la definición y el seguimiento de la agenda internacional. Por mandato de la Comisión Estadística de Naciones Unidas, en marzo de 2015 se creó el Grupo Inter-Agencial y de Expertos sobre indicadores ODS (IAEG-SDG), conformado por 28 institutos nacionales de estadística que representan a 193 países. Este grupo tiene como objetivo definir el marco global de seguimiento a la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. El DANE fue escogido para participar como representante de la subregión de países andinos (Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam).
El resultado del trabajo del IAEG-SDG es una batería de 232 indicadores para el reporte global de avances en la implementación de los ODS. Una versión inicial fue presentada en la sesión 47 de la Comisión Estadística de Naciones Unidas, en marzo de 2016 y fue respaldada como punto de partida. Posteriormente, en la sesión 48 de marzo de 2017, se presentó una versión refinada y los países acordaron una resolución para su adopción formal por parte del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y la Asamblea General de Naciones Unidas, el 7 de junio de 2017. Estos indicadores fueron clasificados en tres grupos: alto (verde), medio (amarillo) y bajo (rojo), según su grado de desarrollo metodológico y disponibilidad de información. Para cada indicador se asignó una agencia custodia, encargada de recopilar la información de los países para consolidar la base de datos para el reporte global, proponer planes de trabajo para el desarrollo metodológico de los Tier III y apoyar la construcción de capacidades de los países para la medición de indicadores.
Necesidades de fortalecimiento de capacidades estadísticas
El DANE, junto con otras entidades, adelantó un diagnóstico preliminar sobre la disponibilidad de información del país para responder a los indicadores globales definidos por el IAEG-SDG. De este ejercicio se consolidó un tablero que muestra un 54 % de indicadores clasificados como verdes para los que se cuenta con información; un 30 % amarillos, que cuentan con información parcial o requieren mejoras; y un 16 % rojos, para los que no se cuenta con información o no hay aún una metodología definida. Con base en esta clasificación, se han definido líneas de acción para la implementación del marco de monitoreo global de los ODS.
Teniendo en cuenta este proceso y las metodologías que acompañaron la definición de los indicadores a nivel global y nacional, el lineamiento de fortalecimiento estadístico para los ODS tendrá tres líneas de acción: (i) la articulación del Sistema Estadístico Nacional (SEN) para los ODS; (ii) el trabajo articulado con el Sistema de Naciones Unidas en Colombia; y (iii) el trabajo en el marco del Global Partnership for Sustainable Development Data.
Articulación del Sistema Estadístico Nacional (SEN) para los ODS
Para lograr que el país cuente con la información que necesita para el seguimiento a los ODS, es fundamental la consolidación institucional del sector estadístico. Como hito en este sentido, el artículo 160 de la Ley 1753 de 2015, reglamentado mediante el Decreto 1743 de 2016(20) creó formalmente el Sistema Estadístico Nacional (SEN) y designó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) como ente rector y, por tanto, como coordinador y regulador del SEN.
En línea con una perspectiva de datos abiertos, y con el fin de producir estadísticas oficiales y mejorar su calidad y coherencia, la Ley 1753 de 2015 permite al DANE tener acceso a los registros administrativos con potencial estadístico que los integrantes del SEN posean, así como intercambiar información, incluso en el nivel de microdato. Estas dos disposiciones abren sinnúmero de posibilidades para producir nuevas estadísticas y mejorar las existentes con mayor robustez y menores costos.
De igual manera y con el ánimo de promover y facilitar la coordinación y el intercambio de información para fines estadísticos, esta ley creó el Consejo Asesor Nacional de Estadísticas como órgano de carácter consultivo. Este Consejo aprobó, el 27 de abril de 2017, el Plan Estadístico Nacional (PEN) que fija la hoja de ruta del país en materia de información estadística para los próximos cinco años. Entre las necesidades de ampliación de oferta de información que considera el PEN se incluyeron las identificadas para el seguimiento a la Agenda 2030 y sus ODS.
Con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos, el PEN 2017-2022 define nueve estrategias que serán desarrolladas durante los próximos cinco años por los miembros del SEN(21) Con base en estas estrategias, y para apoyar la implementación del PEN 2017-2022, específicamente en el objetivo de ampliar la oferta de información estadística nacional y territorial del SEN para dar respuesta a compromisos internacionales, como la Agenda 2030 y sus ODS, así como el proceso de ingreso de Colombia a la OCDE, se proponen las siguientes acciones:
Las entidades que hacen parte del SEN establecerán proyectos y compromisos para garantizar la producción estadística de los 62 vacíos de información que dan respuesta a requerimientos ODS(22) Cada proyecto se definirá tomando en cuenta si se debe generar nueva información, fortalecer la ya existente y avanzar en ejercicios de estandarización de información como registros administrativos, entre otros. Este listado se encuentra en el AnexoH.
El DANE, en el ejercicio de definir las estadísticas oficiales del país entre 2017 y 2022, priorizará y evaluará la calidad del proceso estadístico de, al menos, el 75 % de aquellas operaciones estadísticas incluidas en el PEN 2017-2022 que aporten al seguimiento de los ODS. La evaluación de la calidad se encuentra sujeta a la disponibilidad de recursos de las entidades del SEN responsables de las operaciones en mención. El DANE, de forma conjunta con el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, informarán a las entidades del SEN que tienen indicadores ODS sobre la necesidad de priorizar recursos de inversión para garantizar la evaluación de la calidad estadística y, con ello, garantizar la oficialidad de las estadísticas que reportan indicadores ODS(23)
El DANE, en conjunto con las entidades del SEN, priorizará y realizará el diagnóstico de al menos el 75 % de los registros administrativos que puedan contribuir a la generación de información de indicadores ODS. Esto, para identificar y promover su aprovechamiento estadístico. Las entidades objeto de diagnóstico de registros administrativos, que den respuesta a indicadores ODS, deberán garantizar la implementación de los planes de mejoramiento que se deriven del diagnóstico y presentar reportes de seguimiento al DANE sobre el estado de implementación de dichos planes. El reporte del cumplimiento de los planes de mejoramiento de las entidades identificadas se realizará bajo las condiciones que el DANE disponga.
El DANE definirá los lineamientos y acompañará a las entidades responsables de reportar los indicadores ODS para adoptar el estándar SDMX (Statistical Data and Metadata Exchange) en la transmisión de información. Esto se realizará a través de capacitaciones y de otros mecanismos que defina el DANE.
El DANE y el DNP, con el propósito de ampliar el alcance y la meta de la estrategia de fortalecimiento de la capacidad estadística territorial prevista en el PEN 2017-2022, aunarán esfuerzos con aliados estratégicos para que en 2025 se pueda pasar de 5 a 40 territorios fortalecidos en sus capacidades estadísticas para el seguimiento de los ODS a ese nivel.
El DANE presentará ante la Comisión Interinstitucional para los ODS el seguimiento del PEN 2017-2022 en relación con el objetivo de ampliar la oferta de información estadística nacional y territorial del SEN. Lo anterior, para dar respuesta a compromisos internacionales como la Agenda 2030 y sus ODS, así como el acceso de Colombia a la OCDE. Esto se realizará en los tiempos que la Comisión y su Secretaría Técnica lo requieran.
El DANE deberá ser fortalecido a través de la asignación de presupuesto en su calidad de entidad rectora del SEN para garantizar el cumplimiento del PEN 2017-2022, específicamente en el objetivo de ampliar la oferta de información estadística nacional y territorial del SEN para dar respuesta a compromisos internacionales como la Agenda 2030 y sus ODS, así como el acceso de Colombia a la OCDE.
Trabajo articulado con el Sistema de Naciones Unidas en Colombia
Como una de las estrategias para lograr el cierre de brechas de los indicadores, aterrizar metodologías y construir las condiciones adecuadas para la generación de información que hoy no existe en el país, el DANE y el Sistema de Naciones Unidas (SNU) en Colombia conformaron un grupo de trabajo con el objetivo de acelerar el cumplimiento de la meta 17.18 para 2020. Este grupo de trabajo incluye las siguientes líneas estratégicas:
La primera línea de trabajo consiste en la producción de datos y la reducción de brechas de indicadores disponibles. En una primera fase, Naciones Unidas prestará asistencia técnica sobre los 42 indicadores en categorías amarilla y roja definidos por el DANE (Anexo I)y, en una segunda fase, apoyará transfiriendo metodologías al SEN para indicadores en Tier III.
La segunda línea de trabajo consiste en fortalecer la producción y mantenimiento de capacidades estadísticas territoriales para la medición de los ODS. Esto implica la generación de herramientas y mecanismos para que las entidades territoriales produzcan, difundan y usen la información para el diseño y evaluación de políticas y la toma de decisiones, como apoyo para alcanzar los ODS. Este trabajo, que se desarrollará entre 2018 y 2020, consiste en identificar, a través de un diagnóstico, las necesidades de los territorios en cuanto a: (i) su capacidad estadística, entendida como la existencia de una estructura permanente y sostenible, con los recursos humanos, financieros y físicos necesarios para la producción de datos estadísticos relevantes y de calidad; (ii) la disponibilidad de información, es decir, la accesibilidad y calidad de los datos; y (iii) el uso de datos para la toma de decisiones. La ampliación de la información relacionada con este trabajo conjunto entre el DANE y el sistema de Naciones Unidas se encuentran en el Anexo I.
Para la selección de los municipios, se tendrá en cuenta la sinergia con otras iniciativas adelantadas en territorio por parte de entidades como el DNP y el mismo DANE. De esta manera, el diseño de herramientas de apoyo para los territorios, la identificación y puesta en marcha de ejercicios piloto y la implementación en todo el territorio colombiano partirá de las necesidades identificadas en el presente documento CONPES.
Trabajo en el marco del Global Partnership for Sustainable Development Data
Colombia hace parte del Global Partnership for Sustainable Development Data (GPSDD), que cuenta con más de 150 asociados y tiene como objetivo construir un entorno propicio para aprovechar la revolución de datos para el desarrollo sostenible. En ese contexto, el DANE ha recibido apoyo de expertos en el desarrollo de proyectos relacionados con la medición de indicadores para el seguimiento de la Agenda 2030 y, en particular, para la medición del consumo de suelo urbano en relación con el crecimiento poblacional (indicador global 11.3.1) a través del uso de imágenes satelitales.
El DANE recibió asesoría y retroalimentación sobre la metodología diseñada, lo cual facilitó escalar los algoritmos para todo el país y automatizar el proceso de clasificación de imágenes, con lo cual se realizó el cálculo de dicho indicador para las seis áreas metropolitanas de Colombia. Actualmente, se están procesando las imágenes para realizar el cálculo para 151 ciudades.
Actualmente el DANE también viene trabajando en la implementación de proyectos para la medición de los indicadores globales 9.1.1 y 11.7.1, a través de la combinación de diferentes fuentes.
En este sentido, uno de los principales resultados esperados del trabajo con la GPSDD es la generación y creación de capacidades representados en recursos humanos e infraestructura tecnológica para apoyar la incorporación de nuevas fuentes de información en la generación de indicadores de ODS.
5.3.3. Lineamiento 3: estrategia territorial
Los ODS son objetivos deseables en cuanto promueven, desde diferentes enfoques, el desarrollo de las personas, así como el del entorno construido y el natural. Innovan en cuanto a la inclusión transversal del concepto de sostenibilidad, como también de su territorialización. En efecto, si bien los ODS corresponden a objetivos globales, su logro depende de la habilidad de volverlos realidad en las ciudades, regiones y municipios. Es a esta escala que se deben definir objetivos y metas, medios de implementación, así como el uso de indicadores para definir tanto las líneas de base como el monitoreo de su progreso.
El reto para la implementación de los ODS a nivel regional se abordará a través de cinco líneas de acción principalmente, que complementan el ejercicio de seguimiento presentado en el lineamiento 5.3.1 del presente documento CONPES: (i) pedagogía sobre los ODS; (ii) seguimiento a los avances de los ODS a nivel territorial; (iii) visibilización de buenas prácticas locales para la implementación de ODS; (iv) implementación de marcadores ODS en los instrumentos de planeación y presupuesto regional; y (v) acompañamiento diferenciado a los territorios para la implementación de los ODS.
Pedagogía sobre los ODS
La implementación de la nueva agenda de desarrollo implica nuevos retos para la gestión pública. De igual forma, la interrelación existente entre los 17 ODS demanda de los gobiernos departamentales y locales la capacidad de construir un proceso eficaz de elaboración de políticas públicas que asegure la coherencia entre los diversos sectores y actores, y entre los niveles de gobierno para la solución de las problemáticas, la adopción de decisiones y la asignación de recursos acordes con una gobernanza eficaz. Por ello, se evidencia la necesidad de repensar el rol que jugará la gestión pública a fin de convertirse en herramienta primordial para la consecución de los ODS.
En tal sentido, el Departamento Administrativos de la Función Pública (DAFP) como entidad encargada de fortalecer la gestión de las entidades públicas nacionales y territoriales, además del mejoramiento del desempeño de los servidores públicos al servicio del Estado, adelantará acciones de pedagogía sobre los ODS en el todo el territorio nacional, con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Lo anterior, con el propósito de asegurar con eficacia los niveles adecuados de cualificación profesional que se requieren para contar con servidores públicos capaces de diseñar e implementar políticas públicas en función de los objetivos y metas de desarrollo sostenible. Además, dicho departamento administrativo, con el apoyo de la ESAP, brindará capacitaciones a los candidatos a las alcaldías y gobernaciones para la adecuada apropiación de los ODS y su inclusión en la definición de programas de gobierno y en los procesos de planeación territorial.
Seguimiento a los avances en el cumplimiento de los ODS a nivel territorial
El seguimiento a los planes departamentales y municipales de desarrollo configuran el punto de partida para la lectura de cómo avanzan los entes territoriales en la implementación de los ODS. A partir del ejercicio de análisis de la incorporación de los ODS en los planes de desarrollo de los departamentos y de ciudades capitales para el período 2016-2019, se estableció que existe un nivel alto de inclusión de los ODS en estos instrumentos.
Sin embargo, es importante hacer el seguimiento a la implementación de los mismos para establecer si, a diferencia de lo ocurrido con los ODM, los territorios han logrado la apropiación de los ODS y respaldan su implementación con políticas, programas y presupuesto para el cumplimiento de la Agenda 2030. Para esto, el DNP en coordinación con los gobiernos subnacionales y usando las herramientas de seguimiento territorial existentes, identificará planes o programas territoriales específicos que apoyen o estén orientados al cumplimiento de los ODS.
De igual manera, en coordinación con el DANE y las entidades que conforman la Comisión ODS, se avanzará en la definición de criterios que permitan no solamente hacer seguimiento a la orientación de los planes, sino que ayuden a los territorios a incluir y definir lineamientos e indicadores. Esto último permitirá, por un lado, fortalecer sus esfuerzos para el cumplimiento de los ODS y que vean esta tarea como una oportunidad de mejorar sus políticas y robustecer sus indicadores y esquemas de seguimiento; y, por otro lado, conformar bancos de indicadores estandarizados que permitan realizar comparaciones objetivas en términos del avance o de los retos frente a la implementación de los ODS.
Visibilizar las buenas prácticas locales en la implementación de los ODS
La implementación efectiva de los ODS se da a nivel local, teniendo en cuentas las particularidades de cada territorio y su entorno de desarrollo. En este sentido, es indispensable visibilizar las iniciativas exitosas, a partir de las cuales se identifiquen y brinden insumos para las estrategias de implementación en el orden internacional, nacional y local. De esta forma, será posible establecer alianzas, generar y aprovechar sinergias, acciones y recursos para la materialización de los ODS.
Para esto, es necesario identificar las experiencias exitosas, sistematizarlas y generar canales para su difusión. La Agencia Presidencial de Cooperación (APC-Colombia) ha desarrollado una metodología para la documentación de experiencias nacionales denominada Saber Hacer Colombia. Los casos que se han documentado hasta la fecha están asociados con los ODS y nutren el portafolio de experiencias nacionales a compartir a través de proyectos y programas de Cooperación Sur-Sur, Triangular y Col-Col(24)
Partiendo de esta experiencia se propone avanzar en la sistematización de prácticas locales para la implementación de los ODS, en cabeza de la Secretaría Técnica para los ODS, las cuales serán difundidas a través del portal www.ods.gov.co.Dicha sistematización podrá ser adelantada por actores tanto públicos como privados, y será puesta a disposición del público, lo que facilitará el intercambio de conocimiento y soluciones efectivas para el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, un punto de partida para el seguimiento de los avances territoriales de los ODS lo constituye el Observatorio del Sistema de Ciudades, en cabeza del DNP. En efecto, como parte de la medición que se realiza a partir del Índice de Ciudades Modernas (ICM) ya se cuenta con al menos 27 indicadores que tienen relación directa con los ODS en los territorios, a partir de los cuales es posible empezar a medir los avances en esta materia, tal como se ilustra en el Anexo J.
Este observatorio realizará esfuerzos para incrementar y mejorar la batería de indicadores para medir el avance de las ciudades en el logro de los ODS. Para esto, se considerarán experiencias locales (por ejemplo, Medellín está en proceso de definir su propia batería de indicadores de manera participativa) y los avances descritos en el lineamiento 5.3.2 del presente documento CONPES.
Establecer marcadores ODS en instrumentos de planeación y presupuesto regional
Existe una amplia oferta de instrumentos de planeación y presupuesto en el nivel territorial. No obstante, el reto radica en establecer cómo pueden visibilizar o incorporar los ODS desde su fase de formulación. Algunos de los instrumentos de presupuesto guardan relación con los recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR) y del Sistema General de Participaciones (SGP), mientras que entre los instrumentos de planeación se encuentran los Planes de Ordenamiento Territorial (POT); también se identifican instancias de articulación entre diferentes niveles de gobierno, a travéz de las cuales se conciertan y priorizan inversiones, tales como los Contratos Plan y los Contratos Paz.
Los instrumentos en mención constituyen una oportunidad para identificar y asociar recursos específicos para apoyar el efectivo cumplimiento de los ODS por parte de las entidades territoriales del país. De tal forma, el DNP, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las demás entidades pertinentes que conforman la Comisión para los ODS, identificará y definirá criterios para priorizar y establecer marcadores asociados con dichos objetivos en las principales fuentes de inversión pública que tienen programación y ejecución territorial, así como en instrumentos de planeación territorial e instancias de articulación de acciones y recursos entre diferentes niveles de gobierno. Este ejercicio se complementa con el uso de los clasificadores ya existentes, así como los sistemas de información presupuestal ya en marcha, tales como el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP) y sistema de información de gestión de proyectos (GESPROY), entre otros.
Acompañamiento diferenciado para la implementación de ODS
La capacidad de una organización o entidad territorial se refiere al atributo que se crea o se fortalece con el fin de incrementar su potencial para desarrollar una acción concreta. Esta capacidad se relaciona con las habilidades de los actores para responder a los nuevos retos que traen las necesidades y retos de los territorios, así como con la habilidad de absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la rendición de cuentas(25)
Sin embargo, las entidades territoriales no siempre cuentan con la información y la capacidad de hacer el monitoreo pertinente. Con el fin de fortalecer capacidades territoriales para la implementación de los ODS en materia de definición de metas, recolección de información, construcción de indicadores, seguimiento de las metas y generación de lineamientos para lograr su cumplimiento en los territorios, se proponen diferentes estrategias orientadas a las entidades territoriales.
En este sentido, el DNP, en conjunto con el DANE y el resto de entidades que conforman la Comisión para los ODS, están llamados a diseñar metodologías de acompañamiento, capacitación, asistencia técnica, redes de conocimiento y de seguimiento que apunten al fortalecimiento o desarrollo de capacidades en las entidades territoriales. Este acompañamiento debe tener en cuenta el nivel y entorno de desarrollo municipal o departamental y las capacidades existentes.
Con base en lo señalado anteriormente, las líneas estratégicas para el acompañamiento a los gobiernos subnacionales, a cargo del DNP, para la implementación de los ODS comprenden los siguientes aspectos(26)
- Identificar las necesidades de acompañamiento por parte de las entidades territoriales para la implementación y seguimiento de los ODS.
- Definir la oferta, desde el nivel nacional, para el apoyo técnico en la implementación y seguimiento de los ODS a nivel local.
- Definir orientaciones para el seguimiento a la implementación de los ODS a nivel territorial.
- Identificar y acompañar casos piloto de entidades territoriales (departamentos, ciudades capitales y municipios) en la implementación y seguimiento de los ODS, a partir de lo señalado en sus Planes Territoriales de Desarrollo.
- Documentar e identificar lecciones aprendidas y retos en el acompañamiento a la implementación y seguimiento a los ODS a nivel local.
5.3.4. Lineamiento 4: interlocución y promoción de alianzas con actores no gubernamentales
A diferencia de los ODM, que fueron una agenda de desarrollo global diseñada exclusivamente por los gobiernos, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus ODS es el resultado de un proceso intergubernamental abierto e inclusivo y con activa participación de actores no gubernamentales estratégicos para su consecución. El texto de la Agenda 2030 reconoce la necesidad de adoptar un enfoque multiactor, que involucre a todos los actores del desarrollo, entendidos como Gobiernos, representantes de las otras ramas de poderes públicos, las instituciones internacionales, autoridades locales, representantes de diferentes etnias, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado, los medios de comunicación, la comunidad científica y académica y la ciudadanía.
Lograr la concurrencia efectiva y armónica del conjunto de actores del desarrollo sostenible constituye uno de los principales retos en la implementación de los ODS, pues exige intervenciones que ganen, en primera instancia, la voluntad y la confianza de las partes para realizar un trabajo intersectorial en torno a los mismos objetivos. Partiendo de la base de que existe voluntad y confianza, se debe avanzar en garantizar las condiciones, desarrollar los mecanismos e instrumentos que van a facilitar la interacción e interlocución de los actores, así como el monitoreo y la evaluación de la acción intersectorial en torno a los ODS.
De esta manera, un esquema de implementación en el que converjan diversos actores e iniciativas de acción para el desarrollo sostenible implica la formulación de intervenciones de corto y mediano plazo entre las que se han definido las siguientes: (i) mecanismos de diálogo e interlocución con actores no gubernamentales; (ii) alianzas para el financiamiento; (iii) alianzas para la movilización de los actores (iv) alianzas para el conocimiento; y (vi) alianzas entre países y el ámbito internacional.
Mecanismo de diálogo e interlocución con actores no gubernamentales
Con el propósito de hacer de los ODS una agenda que involucre a todos los actores de la sociedad, se propone la institucionalización de un espacio de diálogo y participación continua y formal, denominado plataforma multiactor, cuyo objetivo principal es la alineación de esfuerzos para avanzar hacia el desarrollo sostenible en los próximos trece años.
Esta plataforma, cuya puesta en marcha desde el Gobierno nacional estará a cargo de la Secretaria Técnica de la Comisión Interinstitucional para los ODS, se define como el espacio de interlocución oficial constante entre dicha comisión y los actores no gubernamentales y máxima instancia de participación para las gestiones asociadas con el desarrollo de la Agenda 2030. En este sentido, contará con la participación del Gobierno nacional, el sector privado, la sociedad civil organizada, los organismos multilaterales y la academia. Entre sus objetivos se encuentran: gestar iniciativas y proyectos con participación de diferentes actores, el intercambio de experiencia y cooperación entre sectores para la implementación de los objetivos y metas globales; plantear un conjunto de acciones concretas para impulsar la coordinación de los diferentes sectores en la implementación de los ODS en el país; y definir lineamientos para la rendición de cuentas a través de espacios de diálogo y control social.
Para el establecimiento de la plataforma multiactor, la Secretaría Técnica de la Comisión Interinstitucional para los ODS se definirá la estructura, organigrama, misión, objetivos y mecanismo de financiación, a través de un órgano colegiado de decisión con representantes de cada una de las partes involucradas. Los miembros de este órgano rotarán cada dos años. Así mismo, la comisión diseñará un mecanismo institucionalizado de seguimiento a las metas ODS.
En el marco de esta plataforma multiactor, cuya puesta en marcha no debe exceder un año a partir de la aprobación del presente documento CONPES, se programarán reuniones anuales con el Comité Técnico ODS y la Comisión ODS. Esto, para presentar los avances en la implementación de los temas priorizados y recibir retroalimentación para mejorar la coordinación y colaboración entre el Gobierno nacional y la sociedad civil en la efectiva implementación de los ODS en Colombia, así como su articulación con otras agendas de desarrollo, tales como la política de crecimiento verde.
La Tabla 3 muestra los ODS sobre los cuales los países reportarán año a año, definidos en el foro político de alto nivel (HLPF por sus siglas en inglés) de la ONU en 2016. Como punto de partida para el diálogo con los actores, se realizarán encuentros temáticos regionales sobre los ODS priorizados. Igualmente, se estudiará la creación de grupos de trabajo temáticos y regionales
Tabla 3. Temas priorizados para el foro político de alto nivel de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible
Fuente: Asamblea General de Naciones Unidas (julio, 2016). A/RES/70/299 Folow-up and review of the 2030 Agenda for Sustainable Development at the global level.
Alianzas para el financiamiento y puesta en marcha de la Agenda
La financiación de los ODS está en el centro de las discusiones sobre la posibilidad o no de cumplir con la Agenda 2030. Se ha hablado de los costos de la implementación de manera paralela a la búsqueda de los mecanismos para su financiación. La concurrencia con agendas como la de Addis Abeba(27) y el Acuerdo de París(28) entre otras, ponen de presente que la de los ODS debe ser una agenda realista y que las acciones deben estar respaldadas no solo por voluntad política sino por apuestas de financiación concretas, en donde converjan los sectores público y privado.
En este sentido, el Gobierno nacional plantea una estrategia de financiamiento y presupuestación para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible liderada por el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dicha estrategia tiene dos propósitos fundamentales. El primero es rastrear y cuantificar todos los recursos que contribuyen al cumplimiento de los ODS independientemente de su fuente. Cada uno de los 17 objetivos deberá contar con un esquema de seguimiento a la destinación de los recursos dispuestos para el cumplimiento de las metas definidas en cada objetivo. Este esquema debe incorporar no solo el Presupuesto General de la Nación (PGN), sino también recursos públicos de los entes territoriales entre los cuales se encuentra el Sistema General de Participaciones (SGP) y los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), entre otros. Adicionalmente es necesario incorporar progresivamente a este esquema de seguimiento los recursos provenientes de iniciativas del sector privado (empresas, fundaciones), la banca multilateral y la cooperación internacional.
Con el fin de poner en marcha este sistema de seguimiento, el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizarán las adaptaciones necesarias en los sistemas de información presupuestarios, de tal forma que se pueda operativizar el monitoreo a los recursos del orden nacional destinados al cumplimiento de los ODS. Así mismo, definirán metodologías de rastreo, recolección y sistematización de información presupuestal para las otras fuentes de financiación identificadas.
El segundo objetivo de esta estrategia busca la movilización de recursos para el logro de los ODS, particularmente para el cumplimiento de aquellas metas que de manera explícita lo definen. De acuerdo con el análisis de las 169 metas ODS, se identificaron 12 metas que definen explícitamente el compromiso de movilizar recursos adicionales para la consecución de los objetivos. Estas metas se distribuyen en seis objetivos (Tabla 4)
Tabla 4. Metas asociadas a la movilización nacional de recursos
Fuente: Secretaría Técnica Comisión ODS - DNP.
A partir de esta identificación, la Comisión ODS, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DNP y la Agencia Presidencial de Cooperación APC-Colombia, deberán definir un plan de trabajo para avanzar en la consecución de estas metas tomando como referencia el coste inicial de financiación descrito anteriormente. Dicha estrategia identificará nuevas oportunidades de financiación, público y privado, nacional e internacional, con el fin de aumentar progresivamente la destinación de recursos orientados al cumplimiento de estas metas ODS. Para ello, se deberá visibilizar el aporte de recursos bajo la óptica de ODS, alineando los esfuerzos de financiación existentes.
Adicionalmente, esta nueva agenda debe tener en cuenta las nuevas herramientas de financiamiento para el desarrollo como los bonos de impacto social, los bonos verdes, los bonos de carbono, los negocios sociales, los negocios verdes, y las alianzas público-privadas que buscan incrementar la efectividad de la inversión social y la innovación en el sector público y privado. En materia de alianzas público-privadas, el país recoge una experiencia de gestión y articulación intersectorial que contribuye al logro de los ODS. Para la fase de alistamiento, el sector privado y las alianzas público-privadas registraron en el mapa social(29) un cumplimiento del 46 % de metas del pilar social de la agenda, particularmente los objetivos de hambre cero, educación de calidad, reducción de la desigualdad, infraestructura y ciudades y comunidades sostenibles.
Así mismo, nuevas formas de negocio innovadoras como la economía colaborativa, la economía circular y la utilización de los datos (Big Data), como generadores de soluciones sociales, pueden fortalecerse y ampliarse en un contexto de implementación de los ODS.
Alianzas para la movilización
Promover las acciones necesarias para favorecer y visibilizar la importancia de la participación es una oportunidad que abre la Agenda 2030. Elevar la conciencia y lograr que tanto los actores gubernamentales, como los no gubernamentales, comprendan y asuman la importancia de avanzar en el desarrollo sostenible, es una condición sin la cual no se logrará una implementación exitosa.
La movilización es una estrategia que trasciende la comunicación del mensaje y abre un lineamiento de trabajo con actores no gubernamentales. Movilizar actores en torno a las metas está en la esencia de los ODS. La movilización en torno a objetivos concretos busca sumar esfuerzos de manera puntual generando roles que aporten de manera concreta al alcance de cada meta ODS.
En este sentido, el Gobierno nacional a través de la Comisión ODS, convocará a los actores a ser corresponsables en la implementación, a través de mecanismos como la plataforma multiactor, definida en este documento CONPES. Esto, con el objetivo de que la Agenda 2030 y sus ODS, se incorporen en la narrativa y la operación de los actores no gubernamentales. En este sentido, es estratégico que estos actores se conviertan en amplificadores del mensaje del desarrollo sostenible, a través de su propio quehacer económico, social y ambiental, habilitándolos como actores activos en la implementación y el seguimiento de los ODS.
Alianzas para el conocimiento
La implementación de la Agenda 2030 requiere de una apropiada gestión integral del conocimiento. Gestionar integralmente el conocimiento implica no solamente producir y recopilar información alrededor del desarrollo sostenible, sino también organizarla de manera sistemática para que pueda ser transferida y difundida para mejorar procesos, la toma de decisiones y, en general, para acelerar y amplificar el logro de los ODS. De igual manera, se deben generar criterios para la evaluación de políticas públicas orientadas a entender el cumplimiento de los ODS. Estas acciones serán acompañadas por parte de la Secretaría Técnica para los ODS y definida de manera conjunta por los actores involucrados, una vez identificados.
En este sentido los actores no gubernamentales cobran especial importancia por ser los actores clave para la generación de conocimiento. La academia, desde la investigación teórica y aplicada, y por supuesto desde su quehacer educativo, tiene una enorme responsabilidad en el ámbito de la innovación y en la formación para la sostenibilidad de las futuras generaciones. De las 169 metas globales de los ODS, se ha identificado que en 47 de ellas la academia puede tomar un liderazgo transformador, entendiendo que los procesos que se desarrollan en el ámbito académico tardan más tiempo en producir resultados (en términos de tecnología, innovación y educación para la sostenibilidad), pero que en el largo plazo tendrán impactos significativos.
De otro lado el conocimiento desde el sector privado proviene de diversas fuentes: la primera es la información cuantitativa y cualitativa consignada en los informes de sostenibilidad de las empresas; la segunda es la información cualitativa proveniente de buenas prácticas y modelos aplicados a la gestión y producción; y la tercera, es información proveniente de sus desarrollos en tecnología e innovación para mejorar la eficiencia, la productividad y la competitividad.
En cuanto a la sociedad civil, centros de pensamiento, observatorios y en general organizaciones que producen información y conocimiento cuantitativo y cualitativo, cumplen un papel esencial pues son quienes ejercerán el papel de veeduría ciudadana a la implementación de la Agenda 2030, en el marco de ejercicio de rendición de cuentas, según lineamientos metodológicos que se establezcan en el Manual Único de Rendición de Cuentas con enfoque basado en derechos humanos y paz elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Además, son quienes elaboran análisis y recomendaciones de carácter multidisciplinar, reconocidas y valoradas no solamente por los Gobiernos para la toma de decisiones, sino también por la opinión pública. Experiencias como las desarrolladas por el grupo interno de trabajo de Innovación Pública Digital del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Centro de Innovación Social del Departamento para la Prosperidad Social son de relevancia en este trabajo.
Con el fin de potenciar todo este conocimiento alrededor de los ODS, se deberá establecer una red que integre a los diferentes actores y les permita compartir y difundir todo el conocimiento generado para el desarrollo sostenible. Esta tarea será liderada por Colciencias como la entidad encargada de formular e impulsar las políticas de corto, mediano y largo plazo en materia de ciencia, tecnología e innovación (CTeI), de acuerdo con el Decreto 849 de 2016(30)
Dicha red deberá ser abierta, incluyente y con participación de organizaciones tanto públicas como privadas interesadas en aportar soluciones y alternativas para avanzar en el cumplimiento de los ODS. Esta alianza se articulará con la plataforma multiactor, de acuerdo con el plan de trabajo de la misma y los temas priorizados cada año.
De igual manera, es importante aclarar que esta red no es un centro de estudios o producción de conocimiento puramente académico, sino que deberá producir insumos para la toma de decisiones, definición de estrategias y otras actividades con impacto directo sobre el cumplimiento de los ODS. Esta red puede ser un espacio útil para identificar necesidades de estudios que provean evidencia para nutrir la política pública. Por ejemplo, estudios que ayuden a plantear maneras de enfrentar los retos de las interdependencias entre los distintos ODS y contrarrestar los efectos negativos de tendencias mundiales como la migración o el bono demográfico y establecer formas efectivas de participación ciudadana en la toma de decisiones, entre otros asuntos. En segundo lugar, esta red puede contribuir a la creación de un espacio de discusión sobre políticas públicas integrales. En este sentido, su objetivo será reunir a la academia, la industria, el Gobierno y la sociedad civil organizada para identificar sinergias, vacíos y conflictos de las distintas políticas y estrategias públicas para alcanzar los ODS. Finalmente, esta red servirá para avanzar en metodologías de apoyo para proponer agendas de investigación a largo plazo relacionadas con los ODS. Esto incluye agendas participativas, interdisciplinarias y regionales que ayuden a planear los esfuerzos nacionales de inversión en CTeI.
Alianzas entre países y en el ámbito internacional
Parte fundamental de las metas que hacen parte de los ODS es el trabajo entre países. No solamente el objetivo 17 sobre alianzas establece retos para la interlocución entre países, sino que hay otros temas relacionados con los ODS, tales como, los de medioambiente o aquellos que tienen que ver con innovación y producción industrial, integración en las cadenas globales de valor, desarrollo y acceso a tecnología y conocimientos, que buscan impulsar nuevas agendas de trabajo y cooperación con países que enfrentan retos similares o que pueden complementar las estrategias que desarrolle Colombia para alcanzar las metas trazadas.
De igual manera, en el marco de instancias en las que convergen países, tales como la CEPAL, la OCDE y la misma ONU, se encuentran oportunidades para el intercambio de experiencias en pro de metas de países con retos similares para su consecución.
El Ministerio de Relaciones Exteriores como ente rector del relacionamiento bilateral y multilateral de Colombia estará encargado del proceso de promoción y vinculación de la Agenda 2030 y sus ODS en la agenda internacional. Se espera que, a través de las siguientes líneas estratégicas, el país mantenga su visión propositiva a lo largo del proceso de implementación y evaluación de los ODS:
En primer lugar, la sensibilización y armonización del lenguaje en materia de implementación y evaluación de los ODS, dada su diversa naturaleza temática e interrelación con los múltiples organismos, países y demás agencias internacionales. El propósito es unificar el mensaje internacional sobre esta materia, reflejando los intereses y prioridades de Colombia en todos los ámbitos internacionales.
Segundo, la promoción de la visión estratégica de Colombia en escenarios internacionales. Esto, con el objetivo de velar por que la visión estratégica del proceso de implementación y seguimiento de Colombia quede reflejada apropiadamente en el proceso de discusión y negociación de instrumentos internacionales.
Tercero, la articulación de la Agenda 2030 con otras agendas internacionales. Promover una visión transversal de los ODS en el proceso de discusión con los distintos organismos o instrumentos internacionales con el fin de generar sinergias en los diversos escenarios internacionales. Esto, para articular esfuerzos en la consecución del desarrollo sostenible.
Cuarto, la inclusión de la Agenda 2030 y sus ODS en la agenda bilateral de alto nivel. Se espera crear vínculos de cooperación técnica con otros países en el tema de implementación para compartir la experiencia colombiana.
Finalmente, liderar y asegurar la coherencia en la participación de Colombia en escenarios internacionales, relacionados con el proceso de implementación y evaluación de los ODS, para contar con una visión estratégica del país.
Para el seguimiento a los avances en la implementación de los ODS en Colombia, la Secretaría Técnica de la Comisión ODS presentará un reporte anual como parte del balance de resultados del DNP en el que se incluirán los avances para cada ODS y sus respectivas metas. Además, tanto el DNP como el DANE, actualizarán la plataforma www.ods.gov.cocon dicha información, de tal forma que sea de público acceso.
De otra parte, el seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones propuestas para el cumplimiento del objetivo del presente documento CONPES se realizará a través del Plan de Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra en el Anexo A.Allí se señalan las entidades responsables de cada acción, los periodos de ejecución de las mismas, los recursos necesarios y disponibles para llevarlas a cabo, y la importancia de cada acción para el cumplimiento del objetivo general de la política. El reporte periódico al PAS lo realizarán todas las entidades concernidas en este documento CONPES y será consolidado según los lineamientos del DNP. Este reporte será semestral con corte de 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, a partir de su fecha de aprobación hasta diciembre de 2030, fecha en la cual se hará un informe de cierre del seguimiento de la política. En total se harán 26 seguimientos a la política propuesta.
A continuación, se presenta un costeo indicativo a 2030 para implementar cuatro de las diecisiete metas trazadoras definidas y las fuentes de financiación identificadas (Tabla 5) El costo total estimado para implementar estas cuatro metas trazadoras a 2030 es de 108,19 billones de pesos y están asociadas a la oferta básica institucional del Estado. Para mayor detalle de los cálculos de costos referirse al Anexo K.
Tabla 5. Costo de implementación estimado a 2030 y distribución entre fuentes de financiación
Fuente: Cálculos Departamento Nacional de Planeación, Secretaría Técnica Comisión ODS.
Para efectos del cumplimiento de los objetivos de esta política, las entidades ejecutoras, en el marco de sus competencias, gestionarán y priorizarán recursos para la financiación de las estrategias que se proponen, de acuerdo con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y Marco Fiscal de Mediano Plazo del sector.
Otros tipos de financiación, tales como los provenientes de cooperación internacional o actores privados a ejecutar por organismos no gubernamentales, no hacen parte del presente documento CONPES y se desarrollarán en estrategias de trabajo a cargo de la Secretaría Técnica de los ODS en coordinación con las entidades y actores que correspondan.
La estrategia de financiamiento estará atada al desarrollo de los planes de trabajo de las entidades, una vez se apruebe el presente documento CONPES, así como al diseño y puesta en marcha de las estrategias de alianzas con otros actores.
La Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Departamento Administrativo de la Función Pública, y la Agencia Presidencial de Cooperación APC-Colombia, recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y Social:
1. Aprobar los lineamientos para la implementación de los ODS en Colombia, establecidos en el presente documento CONPES.
2. Solicitar a todos los ministerios y departamentos administrativos del orden nacional involucrados en el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) (Anexo A) alinear sus planes de trabajo, de acuerdo con la agenda definida para la implementación de cada meta ODS. Esto es de particular importancia para aquellas entidades que tienen el rol de líder en cada una de las metas de los ODS para la implementación del PAS, con el fin de articular sus estrategias sectoriales con el cumplimiento de estas metas.
3. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación acompañar a las entidades en la priorización de recursos, de acuerdo con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo vigentes, con el fin de dar cumplimiento a las acciones que les correspondan en el marco del cumplimiento de la Agenda ODS.
4. Solicitar al Departamento Administrativo de la Función Pública incluir en el Manual Único de Rendición de Cuentas con enfoque basado en derechos humanos y paz y su relación con los objetivos, metas e indicadores de los ODS, así como los lineamientos metodológicos que deben seguir las entidades para garantizar rendición de cuentas del cumplimento de ODS.
5. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación:
a. En su rol de presidente y Secretario Técnico de la Comisión ODS, adelantar todas las acciones necesarias para definir las estrategias de trabajo que complementen el presente documento CONPES, teniendo en cuenta el rol vital de los actores gubernamentales en el cumplimiento de la Agenda ODS.
b. Consolidar y divulgar la información del avance de las acciones según lo planteado en el Plan de Acción y Seguimiento (PAS). La información deberá ser proporcionada por las entidades involucradas, en estrecha coordinación con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística y la Secretaría Técnica de la Comisión ODS, de manera oportuna.
6. Solicitar a las entidades que conforman la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento para la implementación de la Agenda Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en coordinación con las entidades que forman parte del Gobierno nacional impulsar la reglamentación para la creación y administración del sistema de seguimiento a los ODS en el país en los términos establecidos en el primer lineamiento del presente documento. La reglamentación definirá los roles, responsabilidades y protocolos de reporte, validación y publicación de la información desde la fecha de aprobación hasta el 2030, en el marco del Sistema Estadístico Nacional (SEN) y de conformidad con lo establecido en el artículo 160 de la Ley 1753 de 2015, y el Decreto 1743 de 2016.
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)
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Anexo B. Resultados de los ODM en Colombia 1991-2015
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Anexo C. Seguimiento a metas trazadoras por ODS
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Anexo D. Seguimiento a indicadores por ODS
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Anexo E. Entidades líderes y acompañantes de la implementación de las metas ODS
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Anexo F. Metodología definición metas trazadoras ODS nacionales
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Anexo G. Regionalización metas trazadoras ODS y metodología
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Anexo H. Vacíos de información en materia de indicadores ODS
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Anexo I. Áreas de intervención en indicadores, DANE y SNU en Colombia
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Anexo J. Relación entre indicadores del Índice de Ciudades Modernas (ICM) y ODS
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Anexo K. Metodología de cálculo de los costos de la implementación de las metas trazadoras de los ODS a 2030
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Asamblea General de Naciones Unidas. (2016, julio). A/RES/70/299 Follow-up and review of the 2030 Agenda for Sustainable Development at the global level. Disponible en: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/299&Lang=E
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Disponible en:
https://unstats.un.org/unsd/publication/SeriesM/Seriesm 67rev2s.pdf (acceso: octubre 01, 2017).
1. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/91.pdf
2. Disponible en: https:/ /colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/140.pdf
3. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país.
4. Disponible en: https://portalterritorial.dnp.gov.co/#/
5. La metodología implementada comprendió las siguientes fases: (i) identificación del compromiso político con los ODS en el PDT; (ii) identificación de la inclusión de los ODS en los componentes estratégicos del PDT (visión, pilares, objetivos, programas); y (iii) análisis y síntesis de los resultados.
6. Los criterios para analizar la inclusión de los ODS en la muestra de PDT fueron los siguientes: (i) incorporación general: mención de los ODS en al menos una sección del plan (diagnóstico, componente estratégico, plan de inversiones); (ii) incorporación media: inclusión de los ODS en más de una sección del PDT y relación con ejes o dimensiones del mismo; y (iii) incorporación alta: inclusión de los ODS en diferentes secciones del PDT y asociación explícita entre los ODS con los programas, subprogramas, metas o indicadores del plan.
7. Por el cual se crea la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible. En este decreto se especifica que el objeto de esta Comisión será el alistamiento y la efectiva implementación de los ODS a través de políticas públicas, planes, acciones y programas, con planificación prospectiva, y el monitoreo, seguimiento y evaluación de estos objetivos, con sus respectivas metas.
8. United Nations Sustainable Development Solutions Network, 2015. Getting started with the Sustainable Development Goals: a guide for stakeholders.
9. Definido por la OCDE (2016) como la necesidad de los países de fortalecer sus capacidades para explorar sinergias a lo largo de diferentes áreas de política con dimensiones transversales tales como: comercio, inversión, agricultura, educación, salud, medio ambiente, migración y cooperación del desarrollo para crear condiciones que conduzcan al desarrollo.
10. La información contenida en esta sección se construyó con base en los reportes oficiales de balance emitidos por parte de la Dirección de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación para los años 2014 y 2015.
11. A la fecha, 5 de los 50 indicadores de seguimiento de los ODM, aún se encuentran pendientes de reporte; la información aquí suministrada no es definitiva.
12. La tasa de informalidad corresponde a la de tamaño de empresa (hasta 5 trabajadores) (DANE- ECH, 2002) (GEIH, 2013).
13. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/91.pdf
14. Disponible en: https:/ /colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/140.pdf
15. La Misión para la Transformación del Campo (DNP, 2014) propuso unas categorías de ruralidad. Estas categorías respetan las divisiones político-administrativas, parten del sistema de ciudades y utilizan la densidad, el tamaño de las cabeceras y la distribución entre la cabecera y el área dispersa como criterios básicos de clasificación.
16. Es pertinente señalar que el documento CONPES como instrumento de política pública del Gobierno nacional resulta vinculante para las entidades nacionales e indicativo para las entidades territoriales, en virtud del reconocimiento del principio de autonomía territorial consagrado en la Constitución Política, así como de lo señalado en jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional (Sentencia C-524 de 2003).
17. En algunos casos, dada la baja disponibilidad de información no se definieron metas regionales, sino que se privilegió la lógica sectorial para la precisión de las mismas (por ejemplo, en el caso del ODS 13, las metas se desagregaran por sectores). Además, en el caso de los ODS 12 y 14, se identifican vacíos de información, que se constituyen en retos para precisar acciones que permitan la medición y seguimiento de los indicadores trazadores a nivel territorial.
18. Entre los indicadores priorizados también se realizará seguimiento a aquellos con metas regionalizadas en este documento CONPES, a través de los productos que se señalan en esta sección. Sin embargo, lo anterior no es una limitación para que las entidades territoriales, de acuerdo con sus particularidades y en virtud de su autonomía, y tomando como guía de carácter indicativo los lineamientos e indicadores del documento CONPES, adelanten procesos autónomos de implementación y seguimiento a los ODS en sus territorios.
19. Cada uno de los indicadores contará con una ficha metodológica que establecerá la disponibilidad de la información, así como la periodicidad del reporte.
20. Por el cual se reglamenta el artículo 160 de la Ley 1753 de 2015.
21. Estas estrategias son: (i) la definición de la oferta de operaciones estadísticas que se deben producir de manera continua; (ii) la promoción, la difusión y el acceso a la información estadística; (iii) el fomento al mejoramiento de la calidad de las estadísticas oficiales; (iv) la identificación y promoción del aprovechamiento estadístico de registros administrativos; (v) la promoción de la inclusión del enfoque diferencial e intersectorial en la producción y difusión de las estadísticas del SEN; (vi) la promoción de procesos de innovación, aprendizaje y gestión del conocimiento para la producción estadística; (vii) la implementación de acuerdos sobre la producción de las estadísticas que requiere el país; (viii) la integración entre la información estadística y la información geoespacial; y (ix) el fortalecimiento de la capacidad estadística territorial.
22. Estos proyectos fueron identificados y priorizados por el Consejo Asesor Nacional de Estadística (CANE) en el Plan Estadístico Nacional 2017-2022 y aún no cuentan con un compromiso específico para su producción estadística.
23. El Decreto 1743 de 2016, en su artículo 2.2.3.2.1. establece las condiciones y características de las estadísticas oficiales y señala que las operaciones estadísticas que las generan deben estar incorporadas en el PEN y su calidad aprobada según la evaluación establecida por el SEN.
24. La Cooperación Sur-Sur es una modalidad en la que dos o más países en desarrollo intercambian recursos, conocimientos y experiencias para beneficiar a sus poblaciones. La Cooperación Triangular es una modalidad mixta, que combina la cooperación tradicional (Norte-Sur) con la Cooperación Sur-Sur, con el fin de beneficiar a un tercer país en desarrollo. Finalmente, la Cooperación Col-Col promueve el desarrollo local en Colombia, mediante el intercambio de conocimiento y su posterior apropiación y adaptación en diversos contextos territoriales del país. Más información en: https://www.apccolombia.gov.co/seccion/saber-hacer-colombia
25. Definiciones y propuestas que se derivan del documento Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades territoriales, documento de trabajo, Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, DNP marzo 2014.
26. En este documento CONPES no se identifican entidades territoriales específicas en la definición de la oferta para el acompañamiento diferenciado. Esto, dado que se trata de una estrategia que se irá implementando durante su vigencia, de acuerdo con las necesidades territoriales y la oferta asociada, y tomando como referentes las líneas estratégicas aquí señaladas.
27. Agenda adoptada en 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución A/RES/69/313 con el objetivo de establecer lineamientos sobre la financiación para el Desarrollo.
28. Es un acuerdo mundial sobre cambio climático que se alcanzó el 3 de diciembre de 2015 en París.
29. Mapa Social fue creado en el 2013 por el Departamento para la Prosperidad Social, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y Microsoft. Es una plataforma web para el intercambio de información con privados, otros actores públicos y cooperantes.
30. Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - Colciencias.
