CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

EXPEDIENTE  No.     : 3703

FECHA               : Mayo 2 de 1996

CONSEJERO PONENTE : Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz

<TESIS - Relatoría del Consejo de Estado>.

FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Protección derechos de los usuarios / CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Regulación / COMISIONES DE REGULACION- Competencia/ FACTURACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Exceso de reglamentación / SUSPENSION PROVISIONAL - Procedencia

Conforme al Artículo 73 numeral 21 ibídem, corresponde a las Comisiones de Regulación "Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobreabuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario". Las consideraciones precedentes justifican el decreto de la medida precautoria impetrada respecto de los efectos del Artículo 1o. acusado y, por ende, de los Artículos 3o. y 4o. ibídem, que imponen obligaciones a cargo de las entidades vigiladas, como consecuencia de la regulación contenida en aquél.

<ENCABEZADO DEL EXPEDIENTE>.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero Ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

Referencia: Expediente No. 3703. Actor: Héctor Emilio Pacheco.

Acción: Nulidad.

El ciudadano Héctor Emilio Pacheco, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución No. 1180 de 21 de noviembre de 1995 "por la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios precisa a las entidades vigiladas los criterios provenientes de la Ley 142 de 1994 y del Decreto 1842 de 1991, que se utilizan para determinar la oportunidad en la entrega y recibo de las facturas", expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

I- LA ADMISION DE LA DEMANDA.

Como la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los Artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso proceder a su admisión y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

II- LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL.

II.1. Aparece sustentada en escrito separado de la demanda, del cual se extrae principalmente, lo siguiente (fls. 23 a 25 Cdno. Ppal.):

1o. El Artículo 12 del Decreto 1842 de 1991, que sirvió como fundamento para la expedición de la Resolución acusada, no está vigente, ya que una ley posterior (la 142 de 1994, en su Artículo 186), definió expresamente que ella reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, por lo cual, conforme al mandato del Artículo 3o. de la Ley 153 de 1987 aquél se considera insubsistente.

En este caso, y por razón de la expedición de dicha ley, no sólo deberá tenerse como insubsistente el Decreto 1842 de 1991 sino que debe inaplicarse por decaimiento del mismo, conforme a lo normado en el Artículo 66 numeral 2 del C.C.A.

2o. El Artículo 150 de la Ley 142 de 1994 dispone:

"De los cobros inoportunos al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario".

Los alcances de esta disposición no pueden ser definidos por un acto de la Superintendencia de Servicios Públicos, en virtud de lo señalado en el artículo 79 inciso final ibídem que prevé que "salvo cuando se trate de las funciones a las que se refieren los numerales 79.3, 79.4 y 79.13 el Superintendente y sus delegados no producirán actos de carácter general para crear obligaciones a quienes estén sujetos a su vigilancia".

Igualmente el acto acusado está invadiendo el ámbito de competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (Artículo 73 numeral 21 ibídem).

3o. La Resolución acusada viola los Artículos 189 numeral 11 y 211 de la Carta Política porque establece en su Artículo 1o. definiciones y una escala de sanciones por facturación inoportuna y extemporánea que no contempla la Ley 142 de 1994; establece en su Artículo 2o. casos de exoneración en el pago de servicios prestados no contemplados en dicha ley, contrariando así lo dispuesto en el Artículo 150 de la misma, y usurpando funciones específicas de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones; la referida Ley 142, en sus Artículos 76 y 79 creó la Superintendencia de Servicios Públicos y dentro de sus funciones le prohibió la expedición de actos de carácter general para crear obligaciones a quienes estén sujetos a su vigilancia.

II. 2. Consideraciones de la Sala.

La Resolución acusada es del siguiente tenor:

"Artículo 1o. Oportunidad para expedir facturas de servicios públicos. Las entidades vigiladas deberán facturar en forma oportuna los servicios objeto de suministro, entendiendo por facturación oportuna aquella:

a) Que versa sobre el servicio prestado en el período inmediatamente anterior, ya sea éste mensual, bimestral u otro; salvo los casos en los que medie mora del suscriptor o usuario, lo que legitima la facturación de la deuda acumulada en períodos subsiguientes, y aquélla;

b) Que además, es entregada y recibida por parte de los suscriptores o usuarios, por lo menos con cinco (5) días hábiles de antelación a la fecha de pago, señalada en el correspondiente recibo o cuenta de cobro.

El incumplimiento de las entidades vigiladas de los términos anteriores, traerá como consecuencia:

1. La imposición de la correspondiente sanción por parte de la Superintendencia, de conformidad con lo establecido en el Artículo 81 de la Ley 142 de 1994, en aquellos casos en que se configure una facturación inoportuna.

No obstante lo anterior la entidad vigilada podrá cobrar a sus suscriptores o usuarios los servicios prestados dentro de los cinco (5) meses subsiguientes, contados a partir del vencimiento del mes, bimestral u otro, en el cual se debió facturar.

2. El suscriptor o usuario no está en la obligación de cancelar el servicio suministrado, por haberse configurado una facturación extemporánea, cuando la entidad vigilada omita facturar los valores no cobrados dentro de los cinco (5) meses señalados en el numeral anterior, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar con lo establecido en el numeral precedente.

Lo establecido en el presente Artículo debe entenderse sin perjuicio de lo contemplado en el Artículo 3o. de la presente Resolución.

Artículo 2o. Exoneracion en el pago de los servicios prestados. Los suscriptores o usuarios de los servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994, no estarán obligados a cancelar el valor de los mismos, única o exclusivamente en los siguientes eventos:

a) Cuando medie falta de medición de consumo, por acción u omisión imputables a la entidad vigilada, en los términos establecidos en el inciso 4o. del artículo 146 de la Ley 142 de 1994;

b) Cuando pasados los cinco (5) meses, señalados en el Artículo anterior de esta Resolución, la entidad vigilada no haya facturado los servicios efectivamente prestados;

c) Cuando de conformidad con lo establecido con el Artículo 150 de la Ley 142 de 1994, pasados cinco (5) meses de haber entregado las facturas, las entidades vigiladas no hayan cobrado bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, con excepción de los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o del usuario.

Artículo 3o. Señalamiento del regimen de transicion y del regimen definitivo. Lo establecido en el Artículo 1o. de la presente Resolución, debe entenderse como un Régimen de transición, de forma tal que a partir del 1o. del 1996, la facturación que no corresponda al período inmediatamente anterior y la factura que no sea entregada con por lo menos cinco (5) días hábiles de antelación a la fecha de pago, señalada en el correspondiente recibo o cuenta de cobro, traerá como consecuencia la total exoneración del valor del servicio suministrado en favor del suscriptor o usuario.

Artículo 4o. Acuerdo en el marco de los contratos de servicios publicos. Para los efectos del Artículo 148 de la Ley 142 de 1994, las entidades vigiladas deberán tener en cuenta los parámetros señalados en la presente Resolución".

El Capítulo VI del Título VIII de la Ley 142 de 1994 "por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones", regula lo relacionado con las facturas, y dentro de dicho Capítulo se destacan los Artículos 147 y 148, los cuales son del siguiente tenor:

"Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes o servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás, con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pago.

En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.

Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciño a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y los precios con consumos anteriores, y el plazo y modo en que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaría establecida para cada servicio público domiciliario".

Las disposiciones transcritas y particularmente el último precepto, ponen en evidencia que en tratándose del contenido de las tarifas que se cobran a los usuarios o suscriptores de los servicios públicos la referida Ley 142 defirió a los respectivos contratos la regulación de dicho contenido.

De tal manera, como lo advierte el actor, el Artículo 1o. de la Resolución acusada establece unas definiciones que no contempla la Ley 142 de 1994, además que, conforme al Artículo 79 inciso final ibídem, el Superintendente y sus delegados no pueden producir actos de carácter general para crear obligaciones a quienes estén sujetos a su vigilancia, salvo a que se trate de las funciones a las que se refieren los numerales 79.3, 79.4 y 79.13, que no es el acto regulado en el acto acusado.

Por su parte, conforme al Artículo 73 numeral 21 ibídem, corresponde a las Comisiones de Regulación "señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario" (las subrayas de la Sala fuera de texto).

Las consideraciones precedentes justifican el Decreto de la medida precautoria impetrada respecto de los efectos del Artículo 1o. acusado y, por ende, de los Artículos 3o. y 4o. ibídem, que imponen obligaciones a cargo de las entidades vigiladas, como consecuencia de la regulación contenida en aquél.

En lo que respecta al Artículo 2o. literales a) y c) de la Resolución acusada estima la Sala que no es procedente acceder a la solicitud de suspensión provisional de sus efectos, dado que, en principio, confrontando el contenido de dichas disposiciones con el de los Artículos 146 y 150 de la citada Ley 142, se advierte que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no hace más que reiterar la preceptiva de dichos mandatos legales.

En efecto, conforme al Artículo 146 inciso 4o. "La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio..".

El Artículo 150 estatuye "De los cobros inoportunos. Al cabo de cinco (5) meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario".

En lo que concierne al literal b) habrá de decretarse la suspen sión provisional de sus efectos ya que la modalidad de cobro inoportuno a que él se contrae no encaja dentro de la prevista en el Artículo 150 transcrito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE.

Primero. ADMITESE la demanda presentada por el ciudadano Héctor Emilio Pacheco. En concecuencia, se dispone:

a. NOTIFIQUESE personalmente al señor Procurador Segundo Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado;

b. Notifíquese personalmente al señor Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. ENTREGUESELE copia de la demanda y sus anexos;

c. FIJESE el proceso en lista por el término de cinco (5) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas;

d. SOLICITESE a la Secretaría General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que en el término de ocho (8) días envíe los antecedentes administrativos al acto acusado. El desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo asignado constituye falta disciplinaria;

e. De conformidad con lo ordenado en el numeral 4o. del Artículo 207 del C.C.A, en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, deposite el actor la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) moneda corriente, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría.

Segundo. TIENENSE como demandante al ciudadano Héctor Emilio Pacheco y como demandada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Tercero. DECRETASE la suspensión provisional de los efectos de los Artículos 1o. y 2o. literal b) 3o. y 4o. de la Resolución No. 1180 de 21 de noviembre de 1995, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Cuarto. DENIEGASE la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 2o. literales a) y c) ibidem.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del día dos (2) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

MANUEL S. URUETA AYOLA