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Expediente núm. 5156
Actora: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 5156
FECHA : Santa Fe de Bogotá, D.C dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve.
CONSEJERO PONENTE: DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
ACTOR : EMPRESA DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.S.P
DECRETOS DEL GOBIERNO
<TESIS - RELATORÍA CONSEJO DE ESTADO>
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - regulación Especial / DERECHO DE PETICION ANTE EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS - Ley especial / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de extralimitación / SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Reclamaciones de los usuarios / RECLAMOS ANTE EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Trámite especial
Carece de asidero sostener que al expedir el decreto 2223 de 1996, se violó el artículo 150, numeral 2, de la Constitución porque dicho decreto, se reitera, no constituye un Código ni mediante él se modifica o deroga código alguno. Por contera, la violación del artículo 113 de la Constitución por el supuesto ejercicio de una competencia que corresponde a otra rama del poder público, queda sin piso alguno. Respecto de que el Presidente de la República ejerció una competencia que no le corresponde o la ejerció en exceso o con extralimitación, cabe considerar, como ya se analizó que al expedir el decreto 2223 de 1996 aquél no invadió competencia alguna de la Rama Legislativa, por la sencilla razón de que dicho decreto no es un Código, ni las normas que él contiene sobre resolución de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la ley 142 de 1994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. De esta manera existía materia reglamentable, observándose que es poco lo que difiere la norma reglamentada de la reglamentación, pues en realidad en ésta sólo se agrega el parágrafo 2o., para posibilitar la presentación de las reclamaciones dirigidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pudiendo hacerlo ante la alcaldía o personería del respectivo municipio. Este aspecto nuevo, previsto en la motivación del decreto 2223 de 1996, evidencia la necesidad de la reglamentación, en cuanto permite al ciudadano y a las entidades una mayor participación dentro de los compromisos, en materia de servicios públicos, adquiridos por el Gobierno Nacional al suscribir el Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios (núm. 3, Literal D, folios 100 y siguientes), participación esta que se enmarca dentro de los postulados constitucionales que la consagran (arts. 1,2,y 369 de la Carta). Pero no por nuevo es ajeno al contenido implícito de las normas reglamentadas, en cuanto se refiere al modo o la forma en que los usuarios pueden presentar sus reclamaciones, peticiones o recursos.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la regulación del Código Contencioso Administrativo, el Expediente 3552 de Septiembre 12 de 1996, con ponencia de Juan Alberto Polo Figueroa Sobre el desarrollo legal, el auto del 17 de Septiembre de 1962 Sala de lo Contencioso Administrativo, consejero Ponente, Carlos Augusto Arrieta.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE, DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D.C dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Ref.: Expediente número 5156
DECRETOS DEL GOBIERNO
Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.S.P
La Sala resuelve, mediante sentencia, el proceso de única instancia promovido por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P, en ejercicio de la acción de nulidad, contra el artículo 9o. del decreto reglamentario número 2223 del 5 de diciembre de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del pacto social de productividad, precios y salarios.
La demanda se dirigió, asimismo, contra el artículo 123 del decreto ley 2150 de 5 de diciembre de 1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Mas como en este aspecto la demanda involucraba una acción de carácter constitucional, en aplicación de las normas de descongestión, acceso y eficiencia de la justicia, consagradas en la ley 446 de 1.998, en concordancia con el artículo 143 del C.C.A, se dispuso compulsar copia de la demanda con destino a la Corte Constitucional, para lo de su competencia.
1. LAS PETICIONES DE LA DEMANDA
La actora, en su demanda y en lo que concierne a esta jurisdicción, solicita que se declare la nulidad del artículo 9o. del decreto reglamentario 2223 de 5 de diciembre de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.
Como hechos que sirven de sustento a la demanda, la demandante aduce, en resumen, los siguientes:
2.1. La ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, dedica el capítulo VII al tema de la defensa de los usuarios en sedes de las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, señalando que los usuarios y/o suscriptores pueden presentar ante dichas empresas peticiones quejas y recursos, "los cuales serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición".
2.2. Igualmente, la ley 142 de 1994 dispone en su artículo 158 que, si transcurridos 15 días hábiles contados a partir de la fecha de la presentación del recurso, queja o petición, la empresa no ha dado respuesta, "salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas" se entenderá que la petición ha sido resuelta en forma favorable al usuario.
2.3. El C.C.A en su artículo 5o. y siguientes establece el procedimiento sobre presentación, trámite y decisión del derecho de petición; y en los artículos 41 y 42 trata del silencio administrativo positivo y establece los requisitos para invocarlo.
2.4. El Presidente de la República expidió el decreto reglamentario 2223 de 5 de diciembre de 1996, "por el cual se expiden normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del pacto social de productividad, precios y salarios", estableciendo en el artículo 9o. el ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la ley 142 de 1994, siendo una facultad del Congreso al tenor del artículo 150 de la Constitución Política.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
La apoderada judicial de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - E.S.P afirma que el acto administrativo impugnado viola las siguientes disposiciones de superior jerarquía: Los artículos 113, 114, 121, 150, numerales 2 y 8; 152, literal a); 189, numerales 10 y 11, y 370; 79, numeral 16, y 105, numeral 3, de la ley 142 de 1994; y 1o., 41, 42 y 60 del C.C.A.
El concepto de la violación lo estructura, así:
a) La Constitución Política en su artículo 150, numeral 2, dispone que es función del Congreso hacer las leyes y por medio de ellas puede expedir los códigos en todas las ramas de la legislación, así como reformar sus disposiciones. En el numeral 10 prohibe al Congreso conferir al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir códigos. Si los códigos no pueden ser modificados o adicionados por decretos que desarrollan facultades extraordinarias, no puede el Presidente de la República arrogarse tal prerrogativa para hacer efectivo el silencio administrativo positivo, el cual tiene expresa regulación en los artículos 41 y 42 del C.C.A.
El acto acusado viola el artículo 370 de la Constitución Política, por cuanto so pretexto de ejercer la función de control, inspección y vigilancia de las entidades que presten servicio públicos domiciliarios, reglamentó el artículo 158 de la ley 142 de 1994, al establecer en las normas acusadas el procedimiento tendiente a hacer efectivo el silencio administrativo positivo, tema este que es propio del C.C.A, el cual sólo puede ser reformado o adicionado por la ley.
Asimismo, viola el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política por manifiesto exceso o extralimitación de la potestad que consagra.
d. Finalmente, transgrede el artículo 113 de la Constitución Política, el cual consagra el principio de separación de los poderes, asignando a cada rama una función separada pero armónica, y atribuyendo a cada una competencias expresas.
Además, propone la demandante "la excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad", respecto del artículo 9o.del decreto 2223 de 1996 y en relación con el artículo 150 de la Constitución Política, por cuanto el Presidente de la República no tiene la facultad de establecer el procedimiento relativo al silencio administrativo positivo, en razón de que éste está consagrado en el C.C.A y ello es una potestad del Congreso.
La demanda fue contestada por los Ministerios del Interior, de Desarrollo Económico y de Minas y Energía, así:
5.1. A juicio del Ministerio del Interior, el decreto 2223 de 1996 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, teniendo como marco jurídico de rango superior los artículos 158 de la ley 142 de 1994 y 123 del decreto ley 2150 de 1995.
El reglamento, que corresponde al Estado en los términos constitucionales, ha sido definido como el conjunto de normas generadoras de situaciones jurídicas generales, dictadas por la administración, o por distintos órganos del Estado o poder público, que no ostenta la potestad legislativa. La Corte Constitucional ha fijado el alcance de dicha potestad reglamentaria en los términos que a continuación se transcriben, términos que, para la defensa, resultan claramente explicativos del fenómeno reglamentario:
"La potestad reglamentaria es la expresión por excelencia de la función administrativa que ejerce el Presidente de la República. Es una facultad del Gobierno para expedir normas generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. El acto reglamentario tiene su marco general en la ley para proveer la adecuada ejecución de ésta precisando circunstancia o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados o por no ser de carácter sustancial. Ciertamente es imposible que la ley contenga todos los requisitos y pormenores indispensables para su cabal aplicación. No es posible que la ley tome en consideración los diversos casos particulares que se puedan comprender en determinada materia. La ley sienta los principios generales y el decreto reglamentario debe aportar entonces los detalles, los pormenores de ejecución o de aplicación de la ley; hace explícito lo implícito".
Por otro lado, con la expedición del decreto 2223 de 1996 se está buscando la adecuada aplicación del derecho de petición plasmado en la ley 142 de 1994 y el decreto 2150 de 1995, y no se están variando ostensiblemente o componiendo sus estructuras normativas.
Con relación a la sentencia 252 de 1994, expedida por la Corte Constitucional, el artículo 48 de la ley 270 de 1996 es muy claro respecto al alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional, y si bien es cierto que la parte motiva se constituye en criterio auxiliar, aun para la acción de simple nulidad, cabe recordar que la situación estudiada en el proceso es diferente a la materia que se examina, es decir, la realidad o legalidad del decreto 2223 de 1996.
Frente al artículo 9o. del decreto 2223 de 1996, cabe decir que no cambia en su esencia los contenidos que conforman el correspondiente sistema normativo. Las regulaciones no tiene tal envergadura que comprometan la estructura normativa del decreto 01 de 1984, responde al desarrollo legal para hacer efectivo el derecho de petición regulado en la ley 142 de 1994, derecho que por naturaleza es esencial y fundamental, y comprende la tutela al derecho de los usuarios de los servicios públicos, de tal manera que sean oídos por las autoridades y entes prestadoras del servicio, y que sus solicitudes reciban curso adecuado y sean objeto de la rápida, oportuna y eficiente definición.
Como se puede observar de la literalidad del contenido de la demanda, en especial de las normas violadas y del concepto de la violación, no existen argumentos ni otra motivación suficiente para la declaratoria de nulidad del artículo 9 del decreto 2223 de 1996, en tanto que no se configura causa alguna de las señaladas en el artículo 84 del C.C.A. Es decir, la norma acusada fue expedida sin vicios de competencia, de forma regular, y se encuentra fundada en ordenamientos normativos de rango superior, a los cuales no las opone o contradice.
En conclusión, la parte actora no aporta en sus exposiciones elementos de fondo respecto de la violación de normas sustanciales en la expedición del decreto 2223 de 1996, lo que debe tener en cuenta el Consejo de Estado al hacer el pronunciamiento de rigor, ya que no es dable hacer examen alguno ni confrontación con tales exposiciones, las que apuntan más a la posible inconstitucionalidad del decreto 2150 de 1995, que es una materia que pasó a conocimiento de la Corte Constitucional.
5.2. El Ministerio de Desarrollo Económico, por su parte, con relación a la acusación de violación advierte que el Gobierno expidió el decreto atacado, el cual hace referencia a la reglamentación de una ley, sin desbordar la facultad reglamentaria señalada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y no ha hecho otra cosa que cumplir con ese precepto constitucional.
Por otro lado, en la expedición de la norma atacada no se contraría en manera alguna lo contemplado en el artículo 1o. del C.C.A, como tampoco se alteró o reformó lo preceptuado en dicho Código, siendo que las normas reglamentadas constituyen disposiciones especiales, y como tal, cabe prever en ellas la aplicación del silencio administrativo positivo, como en efecto lo prevén.
5.3. El Ministerio de Minas y Energía, a su vez, señala que se aparta de los argumentos que expone la apoderada de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - E.S.P en razón de que, contrario a su dicho, el decreto en comento se expidió respetando el principio de legalidad, es decir, en cumplimiento claro del ordenamiento constitucional y legal que le sirvió de fundamento. En cumplimiento de la ley 142 de 1994, el decreto 2223 de 1994 desarrolló el capitulo II, respecto de los servicios públicos domiciliarios y la defensa del usuario. En el artículo 9o., determinó el ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la ley 142 de 1994 y del artículo 123 del decreto ley 2150 de 1995.
La reglamentación que se establece en esta norma es el claro desarrollo de normas de carácter superior, tales como las que se han citado, que determinaron los parámetros generales del reconocimiento del silencio administrativo positivo en favor de los usuarios cuando sus quejas, peticiones o recursos no han sido resueltos dentro del término que la ley, perentoriamente, le señala a las empresas. Y para precisar los requisitos que se deben cumplir para obtener dicho reconocimiento era necesario reglamentar el citado artículo 158 de la ley 142 de 1994.
En lo que respecta a la presunta violación del C.C.A, en cuanto que con la expedición del acto impugnado se están reformando sus ordenamientos, el mismo precepto en su artículo primero, inciso segundo, desvirtúa esta afirmación cuando prevé:
"Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de ésta parte primera que sean compatibles".
Es decir, que el mismo estatuto respeta los ordenamientos que contienen un régimen especial, como es el caso que previó la ley 142 de 1994 en su artículo 158 y que, a su turno, reglamentó el artículo 9o. del decreto 2223 de 1996.
6.1. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá reiteró sus planteamientos expuestos en la demanda en el sentido de que el artículo 9o. del decreto reglamentario 2223 de 5 de diciembre de 1996 es violatorio de varias normas superiores, entre ellas, de los artículos 150, numerales 2 y 10, de la Constitución Política y 41 y 42 del C.C.A.
Insistió, además, en que el Presidente de la República, mediante el acto demandado, se excedió en su potestad reglamentaria al invocar los artículos 154, 158 y 159 de la ley 142 de 1994, pues esta ley no lo faculta para reglamentarlos.
Por otro lado, el acto demandado fue expedido acogiéndose al artículo 123 del decreto ley 2150 de 1995, el cual es igualmente violatorio de la norma superior.
Con el acto acusado resulta también transgredido el artículo 113 de la Constitución Política el cual señala el principio de la separación de los poderes asignándole a cada rama una función separada pero armónica, atribuyendo a cada una competencias expresas. Con la expedición del decreto 2223 de 1996, el Presidente de la República ejerció una función que es propia del Congreso.
6.2. El Ministerio de Minas y Energía reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y, en consecuencia, solicita que, se denieguen las súplicas de la demanda, por cuanto el artículo 9o. del decreto 2223 de 5 de diciembre de 1996, fue expedido por el Gobierno Nacional en acatamiento del ordenamiento jurídico que lo faculta para ello y en desarrollo del artículo 158 de la ley 142 de 1994.
Ha sostenido la doctrina que para que se presente la nulidad de un acto administrativo por la causal de violación de a ley, la contradicción debe ser manifiesta con el texto de la misma, es decir, cuando el acto contraría de manera directa y palmaria, apreciable a primera vista, los preceptos superiores que ha debido respetar.
En el presente caso no ha quedado evidenciado que con la expedición del decreto 2223 de 1996, se hubieren desconocido las normas superiores en que se fundamenta, por el contrario lo que se desprende de su contenido, es el acatamiento a las mismas y el desarrollo de sus postulados.
6.3. El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, en su concepto, señala que la Constitución Política consagra, entre las finalidades sociales del Estado, la prestación eficiente de los servicio públicos a todos los habitantes del territorio nacional; que la regulación de dichos servicios está a cargo de la ley, existiendo la posibilidad de que su prestación se haga directamente por el Estado o por los particulares y, en todo caso, bajo el control y vigilancia del Ejecutivo (C. P 365 a 369).
En cumplimiento de los citados mandatos superiores, la ley 142 de 1994 y el decreto ley 2150 de 1995 consagraron mecanismos tendientes a garantizar la debida atención de las peticiones formuladas por los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y para que no quedaran desprotegidos cuando transcurrido un determinado tiempo no se les hubiera resuelto en forma definitiva sus reclamaciones.
Bajo este marco normativo, se advierte que la disposición reglamentaria se limita a integrar armónicamente la ley 142 de 1994 y el decreto 2150 de 1995, con miras a garantizar una eficaz protección del derecho fundamental de petición de los usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios.
El Ejecutivo, en ejercicio de sus competencias reglamentarias, puede recurrir a mecanismos de integración normativa como la descrita, para lograr la cumplida ejecución de las leyes, sin que ello atente contra el ordenamiento jurídico superior.
El parágrafo 2 del texto impugnado establece la posibilidad de canalizar, a través de una Intendencia Regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las peticiones y reclamaciones del los usuarios, con el propósito de desconcentrar de la administración trámites que resultan inconvenientes para la oportuna resolución de las peticiones de los usuarios.
De esta manera, la norma facilita al usuario la formulación de la petición o la queja a través de una oficina dependiente del organismo de policía administrativa en servicios públicos, evitándole el enfrentamiento de un sistema burocrático que puede enervar sus derechos; tal previsión no constituye un exceso de poder reglamentario; es, simplemente, un mecanismo que hace operante la norma reglamentada, finalidad que es propia de la potestad reglamentaria.
En conclusión, considera que se debe mantener la legalidad del precepto acusado, denegando las suplicas de la demanda.
Como ya se expresó al comienzo de esta providencia, a esta jurisdicción sólo corresponde el conocimiento de la legalidad del decreto 2223 de 5 de diciembre de 1.996, "por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios".
Este decreto, consta de cuatro Capítulos, dedicados el I, a arrendamientos, derechos del arrendatario, prohibición de depósitos, reajuste del canon de arrendamiento, reclamos y monitoreo (artículos 1o. a 6o.); el II, a los servicios públicos domiciliarios, cobros no autorizados, reclamación, derecho a pagar lo efectivamente debido, divulgación de derechos y tarifas (artículos 7o. a 12); el III, a matrículas, pensiones y otros cobros periódicos, cobro de tarifas superiores y divulgación de los montos máximos autorizados en tarifas por el Ministerio de Educación (artículos 13 a 15); el IV, a tasas de interés en la venta de bienes muebles mediante el sistema de plazos y divulgación y control de las mismas (artículos 16 y 17); y el V, al seguimiento de la labor de las entidades encargadas del control y vigilancia, y vigencia del decreto (artículos 18 y 19).
De este articulado se impugna únicamente el artículo 9o., que es del siguiente tenor:
"Artículo 9o. Reclamación. Ambito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la ley 142 de 1994 y del artículo 123 del decreto-ley 2150 de 1995. Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
"Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que la entidad prestadora del servicio adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
"Parágrafo 1. Para efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.
"Parágrafo 2. En ejercicio de la colaboración armónica entre entidades, todos los usuarios de los servicios públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la Intendencia Regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la zona a que corresponda, por conducto de la Alcaldía o Personería de su Municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad.
"El intendente regional exigirá, la efectiva solución de la reclamación presentada por el suscriptor o usuario, ante las empresas de servicios públicos".
Los cargos a que se contrae la demanda, consisten, en resumen, en que el Presidente de la República ejerció una competencia que no le corresponde o la ejerció en exceso o con extralimitación y que, so pretexto del ejercicio de su función de vigilancia y control, reglamentó el artículo 158 de la ley 142 de 1.994 para establecer el procedimiento tendiente a hacer efectivo el silencio administrativo positivo, que ya se encuentra regulado en los artículos 41 y 42 del C.C.A. y por ello sólo podía ser reformado o adicionado por la ley.
Como quiera que estos cargos son inescindibles y se encuentran en íntima conexión entre ellos, serán analizados en conjunto.
3o. LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
Previamente, la Sala deberá desestimar la excepción de inconstitucionalidad planteada frente al decreto 2223 de 1.996, en criterio de ser violatorio de los artículos 150, numeral 2, y 113 de la Constitución Política, por cuanto, en primer lugar, el referido decreto no constituye un Código, ni tiene por objeto modificar o reformar los artículos 41 y 41 del Código Contencioso Administrativo; y, en segundo lugar, porque al Presidente de la República está atribuida constitucionalmente la potestad de reglamentar las leyes, que fue precisamente lo que hizo al expedir dicho decreto, en desarrollo de las disposiciones legales que en el mismo se invocan.
Si por Código se entiende un conjunto de normas dispuestas de manera sistemática, en modo alguno el decreto 2223 de 1.996 puede tomarse por tal, ni el hecho de que en él se consignen disposiciones que pueden figurar en un Código, como sucede con la incorporación de disposiciones atinentes a la resolución de reclamaciones de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y a la consagración específica del silencio administrativo positivo frente a la no decisión oportuna de las mismas, puede significar que se hayan adoptado normas modificadoras o derogatorias de otras similares contenidas en un Código.
La forma más común de disponer un conjunto de normas mediante un plan metódico y sistemático, es el de agruparlas por materias. Así se habla, por ejemplo, del Código Contencioso Administrativo que, en principio, recoge todas las materias relativas a la actuación administrativa, al ejercicio del derecho de petición, a la interposición de recursos; así como a las acciones, procedimientos, trámites y recursos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa para asegurar la validez o la sujeción a la legalidad de la actividad de la Administración. Pero es vano pretender que en este Código se encuentren agotados todos los procedimientos administrativos y la forma de adelantarlos, y es por ello que el propio Código Contencioso Administrativo prevé que "Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles", lo cual deja sentada la posibilidad de otros procedimientos administrativos no contemplados en el mismo Código.
Más aún, el propio Código Contencioso Administrativo establece, para los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, las entidades descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, el deber de reglamentar la tramitación interna de las peticiones, con exclusión de aquéllos procedimientos especiales señalados por las leyes.
Al respecto, esta Corporación se ha expresado diciendo que:
"De suerte que el legislador ha dejado en claro que una cosa es el Código Contencioso Administrativo y otra muy distinta son las leyes especiales que regulan procedimientos administrativos, pudiéndose entender como comprendidas en las leyes respectivas las normas reglamentarias que en su desarrollo se lleguen a expedir, a su vez distintas de los reglamentos internos autorizados en el art. 32 ejusdem, lo que hace viable que las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales puedan, a través de actos reglamentarios, como son los de su resorte, expedir disposiciones que regulan procedimientos administrativos en relación con los asuntos de su jurisdicción territorial, sin que con ello se pueda afirmar que están modificando el pluricitado Código.
"Por consiguiente, vale concluir, en primer lugar, que no siempre que se expidan normas especiales reguladoras de procedimientos administrativos se está reformando el C.C.A., por cuanto aquéllas pueden convivir con éste sin que el mismo se modifique o adicione en el sentido de lo dispuesto por aquéllas; y, en segundo lugar, que mediante actos reglamentarios, con las limitaciones propias de dicha potestad, también se pueden regular procedimientos administrativos.
Ahora bien, es el procedimiento administrativo que corresponde adelantar a las empresas prestadoras de servicios públicos de esos procedimientos que el artículo 1o. del C.C.A. cataloga como especiales?. Para la Sala la respuesta es afirmativa, no obstante que el inciso final del artículo 153 de la ley 142 de 1.994 disponga que "Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición", pues, como ha quedado dicho, la reglamentación del derecho de petición no es única, y la misma ley 142, en el Capitulo denominado "Defensa de los usuarios en sede de la empresa" consagra un procedimiento específico, que no corresponde exactamente al modelo del C.C.A, para lo cual basta tener presente el inciso segundo del artículo 152, según el cual, "Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres".
En este orden de ideas, carece de asidero sostener que al expedir el decreto 2223 de 1.996, se violó el artículo 150, numeral 2, de la Constitución porque dicho decreto, se reitera, no constituye un Código ni mediante él se modifica o deroga Código alguno. Por contera, la violación del artículo 113 de la Constitución por el supuesto ejercicio de una competencia que corresponde a otra rama del poder pública, queda sin piso alguno.
Respecto de que el Presidente de la República ejerció una competencia que no le corresponde o la ejerció en exceso o con extralimitación, cabe considerar, como ya se analizó, que al expedir el decreto 2223 de 1.996 aquél no invadió competencia alguna de la Rama Legislativa, por la sencilla razón de que dicho decreto no es un Código, ni las normas que él contiene sobre resolución de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la ley 142 de 1.994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Con anterioridad esta Sala había dejado en claro que ".. por vía del reglamento de la ley se pueden regular procesos administrativos con carácter especial, o sea, de manera paralela o complementaria al C.C.A, sin que ello implique violación de norma superior, siempre y cuando la ley lo requiera o lo prevea
Ahora bien, para establecer si el Presidente de la República se excedió o extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le acuerda la Constitución en el artículo 189, numeral 11, que le permite expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, se hace imprescindible examinar si existía una disposición superior, una ley, que pudiese ser reglamentada y si esa reglamentación se hacía necesaria, dado que los límites de la potestad reglamentaria están dados por la necesidad de reglamentar la ley, esto es, de darle desarrollo legal y por la competencia
En cuanto a lo primero, el artículo 158 de la ley 142 de 1.994, dispone:
"Artículo 158. Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable"
Esta disposición fue ampliada por el artículo 123 del decreto 2150 de 1.995, dictado en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la ley 190 de 1.995, por lo cual tiene fuerza de ley, y tanto a la ley 142 de 1.994 como a él, por no haber sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debía sujetarse el Presidente de la República al expedir el decreto 2223 de 1.996. Su texto es el siguiente:
"Artículo 123. Ambito de aplicación de la figura del Silencio Administrativo Positivo, contenida en el artículo 185 (sic) de la ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas o recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
"Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
"Parágrafo. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario".
De esta manera existía materia reglamentable, observándose que es poco lo que difiere la norma reglamentada de la reglamentación, pues en realidad en ésta sólo se agrega el parágrafo 2o., para posibilitar la presentación de las reclamaciones dirigidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pudiendo hacerlo ante la alcaldía o personería del respectivo municipio.
Este aspecto nuevo, previsto en la motivación del decreto 2223 de 1.996, evidencia la necesidad de la reglamentación, en cuanto permite al ciudadano y a las entidades una mayor participación dentro de los compromisos, en materia de servicios públicos, adquiridos por el Gobierno Nacional al suscribir el Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios (núm. 3, literal D, folios 100 y siguientes), participación esta que se enmarca dentro de los postulados constitucionales que la consagran (arts. 1, 2 y 369 de la Carta). Pero no por nuevo es ajeno al contenido implícito de las normas reglamentadas, en cuanto se refiere al modo o la forma en que los usuarios pueden presentar sus reclamaciones, peticiones o recursos.
Todo lo anterior permite concluir que el Presidente de la República, al expedir el decreto acusado lo hizo en virtud de una potestad que le es propia y que, en modo alguno, se excedió o extralimitó en el ejercicio de esa potestad constitucional, razones por las cuales se denegarán las pretensiones de la demanda.
En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
NIEGANSE las pretensiones de la demanda.
DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 18 de marzo de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Presidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
MANUEL S. URUETA AYOLA
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN RECLAMACION ANTE EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Improcedencia de protocolización / DERECHO DE PETICION DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Régimen especial / SUPRESION DE TRAMITES - Petición ante empresa de servicios públicos domiciliarios / ACLARACION DE SENTENCIA - Procedencia
La Sala entiende que lo que con la solicitud de aclaración de la sentencia se pretende es que se precise si el artículo 9o. del decreto 2223 de 1996 debe o no aplicarse de manera preferente sobre los artículos 41 y 42 del C.C.A., sin el cumplimiento de los requisitos que éstos establecen. Si lo previsto en el artículo 9o. del decreto 2223 de 1996 constituye parte de un procedimiento especial, que, por lo demás, reproduce en su integridad el artículo 123 del decreto ley 2150 de 1995, el cual fue dictado con el propósito de suprimir trámites administrativos, síguese que él se aplica con independencia de lo dispuesto en los artículos 4o. y 42 del C.C.A. Consecuencia natural y obvia de lo anterior es la de que como es deber de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reconocer los efectos del silencio administrativo positivo dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles que la ley les otorga para responder al usuario, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requería la práctica de pruebas, debe entenderse que la consagración de este procedimiento especial implica que no sea necesaria la protocolización establecida en el mencionado artículo 42.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE, DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., quince de abril de mil novecientos noventa y nueve
Ref.: Expediente núm. 5156
DECRETOS DEL GOBIERNO
Actora: EMPRESA ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.S.P.
La apoderada de la demandante, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E. S.P., solicita aclaración de la sentencia proferida por esta Sala el 18 de marzo de 1.999, mediante la cual se denegó la nulidad del artículo 9o. del decreto 2223 de1.996, expedido por el Gobierno Nacional.
Según lo indica la peticionaria "El objeto de la aclaración consiste en establecer si el silencio administrativo positivo puede ser reconocido automáticamente, vale decir, sin el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo, artículos 41 y 42, es decir sin la protocolización".
Para hacerse mejor comprender y como única razón de su solicitud, la peticionaria elabora un cotejo, a doble columna, de los contenidos normativos de los artículos 41 y 42 del C.C.A sobre el procedimiento para el reconocimiento del silencio administrativo y el inciso segundo del artículo 9o. del decreto 2223 de 1.996 que "dispone que la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo, si vencido el término de 15 días de que habla la ley no le ha resuelto la petición, queja o reclamo".
Vistos el objeto de la petición y la única razón aducida para la misma se observa que está dirigida a que por esta Sala se haga precisión acerca del alcance del inciso segundo del artículo 9o. del decreto 2223 de 1.996.
El artículo 309 del C. de P.C. permite ciertamente que, a pesar de la irrevocabilidad y no reformabilidad de la sentencia por el juez que la pronunció, dentro del término de ejecutoria se puedan aclarar, en auto complementario, de oficio o a solicitud de parte, "los conceptos o frases que ofrezcan verdaderos motivos de duda, siempre que estén contenidos en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella".
Aunque en la petición que se resuelve no se señala con precisión cuál es el concepto o la frase que ofrecen motivos de duda, la Sala entiende que lo que con ella se pretende es que se precise si el artículo 9o. del decreto 2223 de 1.996 debe o no aplicarse de manera preferente sobre las artículos 41 y 42 del C.C.A., sin el cumplimiento de los requisitos que éstos establecen.
Dentro de la motivación de la sentencia cuya aclaración se solicita, la Sala analizó cómo el decreto 2223 de 1.996 se ajusta a las normas superiores que se invocaron como infringidas y señaló cómo, al expedirlo, el Presidente de la República ".. no invadió competencia alguna de la Rama Legislativa, por la sencilla razón de que dicho decreto no es un Código, ni las normas que él contiene sobre resolución de peticiones, en modo alguno modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la ley 142 de 1.994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios".
De esta manera, si lo previsto en el artículo 9o. del decreto 2223 de 1.996 constituye parte de un procedimiento especial, que, por lo demás, reproduce en su integridad el artículo 123 del decreto ley 2150 de 1.995, el cual fue dictado con el propósito de suprimir trámites administrativos, síguese que él se aplica con independencia de lo dispuesto en los artículos 41 y 42 del C.C.A.
Consecuencia natural y obvia de lo anterior es la de que como es deber de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reconocer los efectos del silencio administrativo positivo dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles que la ley les otorga para responder al usuario, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requería la práctica de pruebas, debe entenderse que la consagración de este procedimiento especial implica que no sea necesaria la protocolización establecida en el mencionado artículo 42.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
Aclarar la sentencia de fecha 18 de marzo de 1.999, proferida por esta Sala, en la forma indicada en la parte motiva de este proveído.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
La providencia anterior fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 15 de abril de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Presidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
MANUEL S. URUETA AYOLA
