CONCEPTO 20260300022071 DE 2026

(marzo 5)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-001110-2 del 28 de enero de 2026.

Respetado señor XXXXXX:

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante el cual hace:

“Solicitud de concepto referente a la aplicación tarifaria de los servicios de acueducto y alcantarillado para la empresa municipal de servicios públicos domiciliarios de Vélez - EMPREVEL E.S.P.”

Sobre el particular, realiza las siguientes inquietudes a las cuales se dará respuesta de acuerdo con el orden en su comunicación.

Antes de dar respuesta a su consulta, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

“1. La viabilidad regulatoria de celebrar un convenio interadministrativo entre una entidad territorial y una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios para la ejecución de obras incluidas en el POIR, bajo el esquema de aportes descrito.”

Al respecto, el artículo 733 de la Ley 142 de 1994 radicó en cabeza de esta Comisión la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios y promover la competencia, estableciendo las metodologías tarifarias aplicables al sector. Sin embargo, dentro de las funciones asignadas a esta Entidad no se encuentra la competencia para validar, verificar, controlar o registrar convenios interadministrativos o contratos celebrados entre entidades públicas o particulares, ni para pronunciarse sobre la legalidad de sus cláusulas o sobre el reconocimiento de activos derivados de tales instrumentos.

En efecto, según lo prevé el inciso final del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, "Salvo cuando esta Ley diga lo contrario en forma explícita, no se requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad o contrato relacionado con los servicios públicos (...)".

Aunado a lo anterior, se precisa que: i) acorde con lo establecido en el artículo 32 Ibidem, los actos de las empresas de servicios públicos se rigen exclusivamente por las normas del derecho privado (normas comerciales y civiles), salvo que la Constitución Política o la referida ley dispongan lo contrario.

De lo anterior se desprende que la celebración de convenios o contratos que suscriba el prestador corresponde al ejercicio autónomo de la voluntad contractual de las partes, regido por el derecho privado, y no es de conocimiento de esta Comisión su evaluación, aprobación o registro de estos.

“2. La procedencia de considerar los costos asociados a materiales, insumos y mano de obra como activos de la empresa, en los términos del marco regulatorio vigente o sí ingresarían como aportes bajo condición.”

Al respecto, es de aclarar que los costos asociados a materiales, insumos y mano de obra que se requieren para la prestación del servicio son conceptos que se recuperan a través del Costo Medio de Operación General (CMOG) que se establece en el artículo 2.1.1.1.3.3.2. de la Resolución CRA 943 de 2021. Por su parte, se precisa que las inversiones que se recuperan en el Costo Medio de Inversión - CMI deberán estar orientadas hacia alguna(s) de la(s) dimensión(es) del servicio y deben hacer parte de la clasificación de activos del numeral 6.2.1.2 de la Parte 2 del Título 1 del Libro 6 de la resolución citada. En dicho numeral se señala que:

“En caso que la persona prestadora incluya activos diferentes a los señalados en las tablas del presente Anexo, deberá adjuntar al estudio de costos la respectiva justificación. Si estas inversiones buscan disminuir la vulnerabilidad del sistema, la persona prestadora deberá soportarlo mediante el estudio de vulnerabilidad correspondiente. En todo caso, deberá quedar a disposición de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD los soportes correspondientes a la inclusión de tales activos Las vidas útiles de otros activos deberán estar debidamente soportadas por al menos tres (3) fabricantes o la vida útil definida para efectos contables, estos soportes estarán a disposición de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD. En el evento en que para un mismo activo exista una vida útil diferente por cada proveedor, se deberá escoger la de mayor plazo. A los terrenos se

les reconocerá una vida útil de 45 años o más con el fin de determinar su factor de anualidad”.

En este sentido, no es procedente reconocer los costos de materiales, insumos y mano de obra en el CMI, en tanto no corresponden a la naturaleza de dicho componente tarifario, sino a costos de operación que deben incluirse exclusivamente en el CMOG.

Ahora bien, es importante precisar que en tarifa no pueden incluirse costos que no sean asumidos directamente por el prestador. En consecuencia, si estos conceptos son aportados por el municipio u otra entidad pública, el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 dispone que tales entidades podrán aportar bienes o derechos a los prestadores bajo la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas, salvo que se trate de una enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos.

Desde la perspectiva constitucional, la Sentencia C-739 de 2008 de la Corte Constitucional respalda esta metodología, indicando que los aportes bajo condición - ABC - son un mecanismo legítimo de intervención del Estado en el régimen de servicios públicos domiciliarios, con el fin de corregir fallas del mercado y permitir la prestación del servicio en condiciones de eficiencia y universalidad, especialmente en contextos geográficos o sociales donde el esquema de libre competencia resulta insuficiente.

La Corte Constitucional aclaró que estos aportes no constituyen subsidios a la oferta ni auxilios prohibidos a particulares, pues no generan utilidad económica para el prestador, ya que su uso no puede ser cobrado al usuario vía tarifa. En cambio, representan un subsidio indirecto a la demanda, canalizado a través de los prestadores, y orientado a garantizar el acceso equitativo al servicio público.

En concordancia con lo anterior, la metodología tarifaria de la CRA reconoce los ABC como una fuente externa de inversión que no se remunera vía tarifa, e incorpora mecanismos para su exclusión del cálculo tarifario sin afectar los principios de suficiencia financiera, eficiencia económica y equidad.

Por otro lado, el artículo 183 de la misma Ley dispone que “Los bienes que la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella y éstas posean en las empresas de servicios públicos, de que trata la presente Ley, los pasivos de cualquier naturaleza que estas entidades tengan con aquellas y los pasivos que las mismas entidades tengan a favor de cualquier otra, y que hayan sido avalados por la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella y éstas, podrán ser convertidos en acciones de las empresas de servicios”. En consecuencia, los bienes y derechos que posean las entidades públicas pueden convertirse en acciones dentro de dichas empresas. Las reglas especiales sobre la participación de entidades públicas se encuentran en el artículo 27 de la misma Ley.

En consecuencia, el tratamiento regulatorio previsto en la Resolución CRA 825 de 2017 asegura que únicamente los costos efectivamente asumidos por el prestador y necesarios para la prestación del servicio sean remunerados vía tarifa, excluyendo aquellos financiados por terceros que, por mandato legal, deben ser tratados como aportes bajo condición.

“3. La procedencia de contar como recursos de la tarifa, la mano de obra que prestará EMPREVEL E.S.P.

4. La posibilidad de trasladar dichos costos a la tarifa del servicio de acueducto, de conformidad con las disposiciones tarifarias aplicables y los principios de eficiencia, suficiencia financiera y neutralidad establecidos en la Ley 142 de 1994.”

Con respecto a los costos de mano de obra en los que pueda incurrir el prestador, se reitera que la mano de obra que el prestador utiliza para operar y prestar el servicio se remunera en el Costo medio de Operación General - CMOG. En cuanto a los costos de honorarios como avalúos, asesoría técnica, diseños y estudios a que se requieran en un determinado momento para la ejecución de una inversión, el artículo 2.1.1.1.3.3.2. de la Resolución CRA 943 de 2021 dispone que hacen parte del CMI como un mayor valor de dicha inversión, como se trascribe a continuación:

“ARTÍCULO 2.1.1.1.3.3.2. COSTO MEDIO DE OPERACIÓN GENERAL PARA LAS PERSONAS PRESTADORAS DEL PRIMER SEGMENTO (CMOGac,al).

(...)

- Gastos por honorarios. Deberán incluirse los gastos por contratos operativos que realice la persona prestadora para desarrollar actividades operativas relacionadas directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como avalúos, asesoría técnica, diseños y estudios, entre otros. Se deberán excluir aquellos relacionados con proyectos de inversión, los cuales deberán incluirse en el CMI como un mayor valor de dicha inversión.

(...)". (Subraya fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, los costos de contratos operativos que se destinen exclusivamente a la ejecución de inversiones se remuneran a través del CMI, los cuales se debieron proyectar en el plan de inversiones del prestador.

Así, en cumplimiento de los criterios tarifarios establecidos en la Ley 142 de 1994, el prestador debió incluir dentro de sus costos operativos generales el valor del costo asociado a la mano de obra requerida para prestar los servicios públicos domiciliarios, el cual se remunera a través del CMOG. Por otro lado, los costos de los contratos operativos asociados con la ejecución de proyectos que se requieren para mejorar la cobertura, calidad, continuidad y las necesarias para la reposición y rehabilitación de los sistemas se debieron incluir dentro del plan de inversiones y por lo tanto estos costos son remunerados a través del CMI.

5. Las condiciones, criterios o recomendaciones regulatorias que deban observarse para garantizar que la ejecución de estas obras puedan impactar el cumplimiento del Plan de obras e inversiones.”

Para efectos del cumplimiento del Plan de Obras e Inversiones durante el período tarifario, las personas prestadoras deben observar los criterios técnicos y regulatorios definidos en la Resolución CRA 943 de 2021, particularmente lo señalado en los artículos 2.1.1.1.3.4.1, 2.1.1.1.3.4.3 y 2.1.1.1.3.4.4.

En primer lugar, respecto de las inversiones para expansión, reposición y rehabilitación, el artículo 2.1.1.1.3.4.3 establece que solo podrán incluirse aquellas que contribuyan al mejoramiento de la cobertura, calidad y continuidad del servicio, debiendo estar asociadas a una de las dimensiones del servicio previstas por la regulación y contar con objetivos e indicadores claros, precisos y cuantificables. Para tal fin, la persona prestadora debe realizar un ejercicio de planeación que identifique la línea base de cada indicador y los valores proyectados a lo largo del período tarifario, permitiendo verificar el avance y el impacto de las inversiones realizadas.

Adicionalmente, la resolución incorpora condiciones específicas para determinadas inversiones, tales como:

- La obligación de incluir, cuando aplique, los instrumentos de medición de caudal para prestadores del primer segmento, conforme a la Resolución 0330 de 2017 (parágrafo 2 del artículo 2.1.1.1.3.4.3).

- La restricción para incluir únicamente inversiones dirigidas a la reducción de pérdidas técnicas (parágrafo 3), es decir, no se permite la inclusión de inversiones relacionadas con pérdidas comerciales tales como “completar micromedición” o “cambio de micromedidores”.

- La inclusión de inversiones ambientales solo cuando sean responsabilidad legal de la persona prestadora o cuando sean ordenadas mediante decisiones judiciales (parágrafo 4).

En cuanto a la ejecución y seguimiento de estas inversiones, el parágrafo 5 del artículo 2.1.1.1.3.4.1 establece un deber adicional para los prestadores del primer segmento, consistente en:

Reportar a la SSPD, en la periodicidad y formato que dicha entidad determine, la ejecución anual de las inversiones incluidas en el cálculo del Costo Medio de Inversión (CMI) de los servicios de acueducto y alcantarillado.

Este requisito constituye un mecanismo de trazabilidad y control que permite verificar que las inversiones proyectadas efectivamente se ejecuten en los términos previstos, condición indispensable para asegurar el cumplimiento del Plan de Obras e Inversiones.

Por otra parte, frente a los aportes bajo condición, el artículo 2.1.1.1.3.4.4 dispone que cuando estos aportes financien total o parcialmente un proyecto incluido en el plan de inversiones, la persona prestadora debe reemplazar dicha inversión por otra del mismo valor o, si ello no es posible, ajustar el Costo Medio de Inversión (CMI) y devolver a los suscriptores los valores recaudados por la porción del activo que no pueda ser sustituida. Esta situación debe ser informada tanto a la SSPD como a la CRA.

En conjunto, estos criterios aseguran que las inversiones ejecutadas durante el período tarifario cuenten con objetivos verificables, respondan a las necesidades del servicio, se registren y reporten adecuadamente, y mantengan coherencia con el Plan de Obras e Inversiones aprobado.

Finalmente, le invitamos a inscribirse en el taller virtual de regulación CRA, el cual tiene por objeto, presentar, mediante un material didáctico en línea, conceptos y fundamentos básicos de la regulación y conocimientos prácticos sobre la aplicación de los marcos regulatorios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Usted puede acceder en cualquier momento y de forma gratuita siguiendo el enlace https://virtual.cra.gov.co/.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

HERMES DARÍO CRUZ GÓMEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.