CONCEPTO 20260300085291 DE 2026

(mayo 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado 2026-321-004528-2 del 25 de marzo de 2026.

Respetados señores:

En atención a la comunicación radicada ante esta Comisión, mediante la cual se solicitan “concepto y pronunciamiento de fondo” sobre el contrato suscrito por el Municipio de San Juan Bautista de Guacarí para la prestación del servicio público domiciliario de aseo y su posterior prórroga mediante otrosí, esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) se permite responder, en el marco de sus competencias legales y regulatorias, en los siguientes términos.

La CRA, como autoridad de regulación, se pronuncia sobre el marco legal, reglamentario y regulatorio general aplicable a la prestación del servicio público de aseo, en particular sobre el régimen de áreas de servicio exclusivo (ASE) y sobre las condiciones regulatorias que, en abstracto, deben observar las entidades territoriales cuando estructuran contratos que incluyan exclusividad o cuando contratan con empresas de servicios públicos para que asuman la prestación del servicio, en atención a las facultades y competencias otorgadas en la Ley 142 de 1994^[1], particularmente en los artículos 40 y 73.

Asimismo, tratándose de consultas, y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[2], los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares, por lo que la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que, sobre el particular, consideren otras entidades en el marco de sus competencias. En esa medida, la presente respuesta se circunscribe al alcance regulatorio aplicable y no constituye pronunciamiento jurisdiccional, sancionatorio, disciplinario, fiscal o penal sobre la validez de los actos o contratos mencionados por el peticionario.

Ahora bien, del material documental aportado se advierte, de una parte, la existencia de un contrato suscrito el 4 de febrero de 2000 entre el Municipio de Guacarí y FCC Internacional de Servicios de Colombia S.A., en el cual se pactó un término de veinte (20) años y se incluyó una cláusula según la cual el municipio garantizaría exclusividad en la zona asignada y gestionaría ante la CRA la declaratoria relativa a motivos y condiciones para considerar dichas zonas como áreas de servicio exclusivo. Asimismo, se observa un otrosí de fecha 31 de enero de 2020 que prorrogó la relación contractual por diez (10) años más, hasta el 3 de febrero de 2030. También se observa que, mientras el contrato inicialmente allegado identifica como contratista a FCC Internacional de Servicios de Colombia S.A., el otrosí hace referencia a Proactiva de Servicios S.A. E.S.P., hoy Veolia Aseo Sur Occidente S.A. E.S.P.

En esa medida, es necesario indicar que la Constitución Política de Colombia establece en su artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común; asimismo, señala que la libre competencia económica es un derecho de todos que conlleva responsabilidades, y que solamente la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social.

Con fundamento en lo anterior, el régimen de los servicios públicos es de libre competencia, lo que permite que, en cualquier momento, una persona prestadora debidamente constituida, en cualquiera de las formas descritas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, pueda entrar al mercado para prestar los servicios, así como salir de él, sin que exista restricción legal alguna para hacerlo.

Ahora bien, como excepción a la libre competencia para la prestación de los servicios públicos, la misma Ley 142 de 1994 en su artículo 40 previó la prestación de estos bajo la modalidad de áreas de servicio exclusivo, en virtud de las cuales, los municipios y distritos, previa verificación de motivos por parte de la Comisión de Regulación respectiva, mediante invitación pública, pueden establecerse cláusulas de áreas de servicio exclusivo, en las cuales puede acordarse que ninguna otra empresa ofrezca el servicio en la misma área durante un tiempo determinado. Mientras que, el parágrafo 1 de esa misma disposición asigna a la Comisión de Regulación respectiva la función de definir, por vía general, cómo se verifica la existencia de los motivos que permiten la inclusión de Áreas de Servicio Exclusivo ASE en los contratos y de verificar, antes de abrir una licitación con dichas cláusulas, que ellas sean indispensables para asegurar la viabilidad financiera de la extensión de cobertura a las personas de menores ingresos.

En atención a dicha normatividad, esta entidad expidió la Resolución CRA 11 del 9 de mayo de 1996^[3], cabe señalar que, para el servicio público de aseo, se dispuso que el otorgamiento de áreas de servicio exclusivo debía hacerse a través de contratos de concesión, previa licitación pública, y definía el ASE como un área otorgada mediante licitación pública en la cual ninguna otra empresa puede ofrecer los servicios objeto del contrato durante un tiempo determinado. Dicha normatividad, vigente desde su publicación en la Gaceta del Ministerio de Desarrollo Económico en 1996, determinó en el literal f de su artículo 9 que para contratos de concesión con ASE, que el plazo debía estar perfectamente determinado y, que en cualquier caso no podía ser superior a ocho (8) años.

Para el año 2020, la regulación vigente sobre ASE en aseo estaba contenida, entre otras, en la Resolución CRA 824 de 2017^[4], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[5]. La cual estableció que los contratos que contengan áreas de servicio exclusivo en la prestación del servicio público de aseo deben adjudicarse previo agotamiento de licitación pública bajo la modalidad de concesión, y fijó que el plazo máximo de las áreas de servicio exclusivo será de ocho (8) años incluyendo las prórrogas. La misma regulación prevé que la CRA verifica los motivos en el curso de una actuación administrativa respectiva, en cumplimiento del artículo 40 de la Ley 142 de 1994.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el parágrafo del artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, dispone que los contratos que celebren los entes territoriales con empresas de servicios públicos para que estas asuman la prestación de uno o varios servicios públicos domiciliarios se rigen, para todos sus efectos, por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y que, en todo caso, la selección debe realizarse previa licitación pública. Ese mismo criterio fue recogido por la Resolución CRA 242 de 2003^[6], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, actualizada y depurada por la Resolución CRA 999 de 2024^[7], y por el Decreto 891 de 2002, para la contratación municipal del servicio de aseo. Esta referencia aplica respecto de los contratos celebrados con posterioridad a la entrada en vigencia de dichas disposiciones, sin que ello implique otorgarles efecto retroactivo frente a la celebración del contrato inicial del año 2000.

Por tanto, si un contrato territorial incorpora cláusulas de exclusividad que correspondan materialmente a un esquema de área de servicio exclusivo, resultan aplicables las reglas del artículo 40 de la Ley 142 de 1994 y de la regulación especial de la CRA sobre Áreas de Servicio Exclusivo ASE en aseo; y si, aun sin configurarse un ASE, el contrato tiene por objeto que una empresa de servicios públicos asuma la prestación del servicio, deben observarse las reglas de selección por licitación pública previstas en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 142, modificado por la Ley 689 de 2001.

Finalmente, es importante resaltar que esta Comisión de Regulación no tiene competencia para determinar la validez de un contrato o si el mismo cumple o no con la normatividad vigente, y el presente pronunciamiento solo tiene carácter ilustrativo mencionando la normatividad que rige las Áreas de Servicio Exclusivo. Sin embargo, de la documentación allegada se observan que existen cláusulas y referencias contractuales que resultan compatibles con exclusividad y con la lógica de un posible esquema ASE, que podría ser relevante para otras entidades, como la Superintendencia de Industria y Comercio para lo de su competencia y fines pertinente.

En conclusión, la CRA no es competente para declarar la nulidad, invalidez, ineficacia, caducidad o ilegalidad de un contrato; tampoco puede, mediante la respuesta a una consulta, declarar que un alcalde o un municipio incurrieron en extralimitación de funciones, contrato sin cumplimiento de requisitos legales, prevaricato, responsabilidad disciplinaria, fiscal o penal, como lo solicita. Los conceptos emitidos por esta Comisión tienen alcance general y no sustituyen el control judicial ni el ejercicio de las funciones propias de los órganos de control y de investigación, razón por la cual se dio traslado oficioso a la Procuraduría General de la Nación mediante radicado CRA 2026-020-005926-1 de 6 de abril de 2026 tal y como se les informó mediante el radicado CRA 2026-020-005929-1 de 6 de abril de 2026, para que responda en lo de su competencia.

Cordialmente,

JULIO CÉSAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

2. Ley 1437 de 2011

3. “Por la cual se establecen reglas sobre contratos de concesión en los que se incluye el otorgamiento de áreas de servicio exclusivo para la prestación del servicio público domiciliario de aseo”.

4. “Por la cual se establecen las condiciones para verificar la existencia de los motivos que permiten la inclusión de áreas de servicio exclusivo y se definen los lineamientos generales y las condiciones a las cuales deben someterse los contratos de prestación del servicio público de aseo”.

5. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

6. “Por la cual se modifica la Resolución CRA 151 de 2001, en relación con el régimen contractual de las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo y la concurrencia de oferentes”

7. “Por la cual se realiza la depuración y actualización de la Resolución CRA 943 de 2021 “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.