CONCEPTO 20250120182361 DE 2025

(noviembre 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Doctora

XXXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre procedencia de embargo de recursos provenientes del Costo Medio de Inversión (CMI).

Radicado CRA 2025321011596200002 del 25 de septiembre de 2025.

Respetada doctora XXXXXX:

En atención a su comunicación con radicado del asunto, nos permitimos emitir el siguiente concepto jurídico:

I. ANTECEDENTES

En la comunicación del asunto, la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Pacho Cundinamarca S.A. E.S.P. - M.P., en su calidad de prestadora de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, expone que en el marco del desarrollo de la metodología tarifaria establecida en la Resolución CRA 825 de 2017, ha recaudado los valores correspondientes al cobro del Costo Medio de Inversión (CMI), tanto para acueducto como para alcantarillado, en una cuenta de ahorros.

En este contexto, la petente solicita a esta Comisión que se sirva emitir un pronunciamiento sobre la siguiente cuestión:

"(...) solicito a esa Comisión se sirva emitir un pronunciamiento sobre la posibilidad de que un juez de la República, mediante el fallo de una demanda laboral, pueda ordenar el embargo de los recursos provenientes del CMI."

II. REFERENTES NORMATIVOS

1. Ley 142 de 1994, artículo 14, 15, 17, 87.

2. Ley 1564 de 2012, artículo 594.

3. Resolución CRA 825 de 2017.

2. Resolución CRA 938 de 2020.

3. Resolución CRA 943 de 2021.

III. REFERENTES JURISPRUDENCIALES

1. Sentencia C-546 de 1992, Corte Constitucional.

2. Sentencia C-263 de 1994, Corte Constitucional.

3. Sentencia C-354 de 1997, Corte Constitucional.

4. Sentencia C-793 de 2002, Corte Constitucional.

5. Sentencia C-1064 de 2003. Corte Constitucional.

6. Sentencia C-1154 de 2008, Corte Constitucional.

7. Sentencia C-543 de 2013, Corte Constitucional.

8. Auto del 6 de noviembre de 2019, Consejo de Estado (Expediente 62544).

IV. REFERENTES DOCTRINALES

1. Concepto CRA 72921 de 2025.

2. Concepto DIAN 007646 de 2025.

3. Concepto CRA 53231 de 2012.

V. PROBLEMA JURÍDICO

Con base en los antecedentes expuestos, esta Oficina Asesora Jurídica identifica el siguiente problema jurídico a resolver:

¿Los recursos correspondientes al Costo Medio de Inversión (CMI), recaudados por una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial o estatal y depositados en una cuenta de ahorros, pueden ser objeto de embargo por parte de un juez de la República en el marco de una demanda laboral?

VI. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por esta Comisión son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, por lo que la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

Para dar respuesta integral a este problema jurídico, resulta necesario abordar los aspectos relacionados con la naturaleza jurídica del Costo Medio de Inversión (CMI) en el marco de la metodología tarifaria para servicios de acueducto y alcantarillado, la destinación específica de los recursos provenientes del CMI y qué obligaciones tiene el prestador sobre su administración, los efectos de los embargos por acreencias laborales sobre los recursos de empresas de servicios públicos de naturaleza pública u oficial, a la luz del artículo 594 del Código General del Proceso y la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos:

1. Naturaleza Jurídica del Costo Medio de Inversión (CMI)

El Costo Medio de Inversión (CMI) constituye uno de los componentes tarifarios establecidos por la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) para las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

La Resolución CRA 825 de 2017, aplicable a la ESP Pacho según lo manifestado en su comunicación, establece en su artículo 22 (compilado en el artículo 2.1.1.1.3.4.3 de la Resolución CRA 943 de 2021) lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.1.1.1.3.4.3. INVERSIONES PARA EXPANSIÓN, REPOSICIÓN Y REHABILITACIÓN DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO O ALCANTARILLADO. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Resolución 999 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Las inversiones de los sistemas de acueducto o alcantarillado corresponderán a aquellas que serán realizadas por las personas prestadoras para mejorar la cobertura, calidad, continuidad y las necesarias para la reposición y rehabilitación de los sistemas. Estas deberán estar orientadas hacia alguna(s) de la(s) dimensión(es) del servicio que a continuación se establecen y harán parte de la clasificación de activos del numeral 6.2.1.2 de la Parte 2 del Título 1 del Libro 6 de la presente resolución:..."

El CMI es un componente tarifario con destinación específica cuyo objeto es financiar las inversiones necesarias para la expansión, reposición y rehabilitación de los sistemas de acueducto y alcantarillado.

En cuanto a la naturaleza jurídica de los recursos provenientes de las tarifas de servicios públicos domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ha señalado en el Concepto de la Oficina Asesora Jurídica CRA 72921 de 2025:

"Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, se puede concluir que los recursos recaudados por las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios vía tarifa no se constituyen en recursos públicos."

En consecuencia, los recursos del CMI recaudados por tarifa son recursos privados de la empresa prestadora, originados en la contraprestación que los usuarios pagan por el servicio recibido, sin perjuicio de su destinación específica obligatoria establecida por la regulación.

Desde la perspectiva contable, es importante señalar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en concepto 007646 de 2025, ha precisado que:

"(...) los recursos recaudados para el POIR, en primer lugar, constituyen un pasivo a cargo de la empresa prestadora del servicio público, posteriormente, se entenderán devengados una vez se ejecuten las diferentes inversiones para las que fueron proyectados, es decir, se entiende realizado el ingreso con la ejecución del proyecto."

Esta caracterización contable refuerza la naturaleza de recursos con destinación específica que tienen los recursos del CMI, inicialmente son un pasivo que la empresa debe destinar obligatoriamente a inversiones en infraestructura y solo se reconocen como ingreso al ejecutarse dichas inversiones.

El CMI es la materialización regulatoria del mandato legal de que las tarifas incluyan los costos de expansión y reposición de los sistemas, garantizando así la sostenibilidad y continuidad del servicio público domiciliario en el largo plazo.

En síntesis, el Costo Medio de Inversión (CMI) tiene la siguiente naturaleza jurídica: (i) es un componente tarifario obligatorio establecido por regulación de la CRA; (ii) constituye un recurso privado de la empresa prestadora, no un recurso público; (iii) tiene destinación específica obligatoria para inversiones en expansión, reposición y rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado; y (iv) contablemente constituye un pasivo hasta su ejecución.

Por lo tanto, la destinación específica del CMI a inversiones en infraestructura es de obligatorio cumplimiento para las empresas prestadoras, en desarrollo de las facultades regulatorias de la CRA.

2. Embargos laborales en Empresas de Servicios Públicos de Naturaleza Pública u Oficial

Antes de abordar el análisis sobre la embargabilidad de los recursos del CMI por acreencias laborales, resulta necesario determinar la naturaleza jurídica de la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Pacho Cundinamarca S.A. E.S.P. - M.P.

El artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece la clasificación de las empresas de servicios públicos según el origen del capital, así:

"Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(...)

14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas, tienen el 100% de los aportes.

14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, las entidades descentralizadas de aquella o estas, y los particulares, concurren con aportes de capital. Dentro de esta categoría también están comprendidas las empresas que se constituyan entre empresas oficiales de servicios públicos o entre estas y otras entidades descentralizadas.

14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella en cuyo capital los particulares tienen, en conjunto o separadamente, una participación superior al 50%."

De acuerdo con el Concepto CRA 53231 de 2012, emitido por esta misma Comisión, se indicó que:

"La E.S.P.PACHO S.A ESP, fue creada por Acuerdo del Honorable Concejo Municipal como una Empresa Industrial y Comercial del Estado en el año 2001, lo cual no era permitido por la ley 142 de 1994.

En el año 2006 el Señor Alcalde transformó la Empresa de Industrial y Comercial del Estado a una Sociedad Por Acciones con autorización del Honorable Concejo y de esta manera ajustándola a los requerimientos de la Superservicios."

Si bien esta Comisión no cuenta con información específica sobre la composición accionaria actual de la ESP de Pacho, para efectos del presente concepto se entenderá que la ESP de Pacho tiene carácter de empresa oficial de servicios públicos, en la medida en que su capital proviene en su totalidad de una entidad pública, salvo que la propia empresa demuestre una composición accionaria diferente.

Esta precisión es relevante porque, como se analizará a continuación, el régimen de embargabilidad varía sustancialmente dependiendo de si la empresa tiene carácter oficial, mixto o privado.

3. Régimen de embargabilidad para empresas oficiales de servicios públicos

El artículo 594 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) establece el régimen general de bienes inembargables en Colombia. En su numeral 3, dispone:

"Artículo 594. Bienes inembargables. Son inembargables: (...)

3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje."

Esta norma establece una regla general de inembargabilidad para los bienes destinados a un servicio público prestado por entidades descentralizadas (como sería el caso de una ESP oficial), pero con una excepción importante: permite el embargo de hasta la tercera parte de los ingresos brutos del servicio.

Ahora bien, el mismo artículo 594 del CGP establece en su parágrafo un procedimiento especial cuando se pretenda embargar recursos que tienen carácter inembargable:

"Parágrafo. Cuando se reciba una orden judicial de embargo sobre los bienes de que trata este artículo, la entidad respectiva así lo comunicará al juez, al día hábil siguiente, quien deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes sobre si procede alguna de las excepciones a la inembargabilidad establecidas en la ley. Si el juez no se pronuncia dentro del término señalado, la medida cautelar se entenderá revocada por ministerio de la ley."

Por lo tanto, para empresas de servicios públicos oficiales como la ESP de Pacho (suponiendo esta naturaleza), opera:

- Regla general: Inembargabilidad de los bienes destinados al servicio público.

- Excepción: Embargabilidad de hasta la tercera (1/3) parte de los ingresos brutos del servicio.

- Procedimiento: La entidad debe comunicar al juez el carácter inembargable de los recursos, y el juez debe pronunciarse en (3) días sobre si opera alguna excepción.

4. Distinción con empresas privadas de servicios públicos

Es importante señalar que el régimen de embargabilidad es sustancialmente diferente cuando el servicio público lo prestan empresas privadas. Por ejemplo, la Sentencia C-1064 de 2003 de la Corte Constitucional estableció:

"Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan, y el secuestro se practicará como el de empresas industriales."

Por lo tanto, si la ESP Pacho tuviera naturaleza de empresa mixta (con participación mayoritaria de capital privado) o privada, los recursos del CMI serían plenamente embargables, sin las restricciones aplicables a las empresas oficiales.

Para efectos del presente concepto, y según la información disponible, se procede bajo el supuesto de que la ESP de Pacho tiene carácter oficial.

5. Excepciones al principio de inembargabilidad: el caso de las acreencias laborales

La Corte Constitucional, en desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la protección reforzada del derecho al trabajo (artículo 25 de la Constitución Política), ha establecido excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos y de recursos destinados a servicios públicos.

La Sentencia C-546 de 1992 se constituye en fallo fundante en esta materia. La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 sobre inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, estableciendo:

"En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo."

Un elemento crucial para entender la procedencia del embargo por acreencias laborales en empresas de servicios públicos oficiales es el principio de subsidiariedad establecido por la Sentencia C-1154 de 2008. Esta sentencia modificó y precisó el alcance de las excepciones anteriores, estableciendo un orden de prelación para el embargo: "el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.”

6. Del caso concreto.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, esta Oficina Asesora Jurídica concluye lo siguiente en respuesta a la consulta planteada.

El Costo Medio de Inversión (CMI) es un componente tarifario que constituye un recurso privado de la empresa prestadora pero que tiene destinación específica obligatoria para financiar inversiones en expansión, reposición y rehabilitación de los sistemas de acueducto y alcantarillado.

Es posible jurídicamente que un juez de la República ordene el embargo de los recursos provenientes del CMI en el marco de una demanda laboral, pero dicha posibilidad está sujeta al cumplimiento de requisitos y condiciones específicas establecidos por la jurisprudencia constitucional:

a) Principio de subsidiariedad: Antes de embargar recursos del CMI (que tienen destinación específica obligatoria), deben agotarse los ingresos corrientes de libre destinación. Solo si estos son insuficientes, podrán embargarse subsidiariamente recursos con destinación específica.

b) Límite cuantitativo: El embargo no puede exceder de la tercera parte de los ingresos brutos del servicio de acueducto o alcantarillado, y el total de embargos (sumados) no puede superar este porcentaje (artículo 594.3 del Código General del Proceso).

VII. CONCLUSIONES.

Con base en los anteriores planteamientos jurídicos, se procede a resolver su interrogante en el siguiente sentido:

¿Los recursos correspondientes al Costo Medio de Inversión (CMI), recaudados por una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial o estatal y depositados en una cuenta de ahorros, pueden ser objeto de embargo por parte de un juez de la República en el marco de una demanda laboral?

Sí, es viable jurídicamente el embargo sobre recursos del CMI por acreencias laborales en ESP oficiales, pero debe observarse el principio de subsidiariedad y el límite de la tercera parte de los ingresos brutos de la empresa prestadora de carácter oficial, conforme con lo explicado en el presente documento.

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica