CONCEPTO 20250120130201 DE 2025

(noviembre 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señor

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre incidencia en la libre competencia del modelo de reglamento del comité de conciliación de cuentas.

Radicado CRA 2025-321011889-2 del 1 de octubre de 2025.

Respetado señor XXXXXX:

En atención a la solicitud trasladada por la Superintendencia de Industria y Comercio - SIC realizada mediante el Radicado CRA 2025-321-011889-2 del 1 de octubre de 2025 y Radicación No. 25-472956- -1 de la SIC, respecto de la incidencia en la competencia del artículo 21 del modelo del Reglamento de Comité de Conciliación de Cuentas de la Resolución CRA 1011 de 2025 “Por la cual se adopta un modelo de Reglamento de funcionamiento y operatividad del Comité de Conciliación de Cuentas entre personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”, nos permitimos pronunciarnos de conformidad con los siguientes:

I. ANTECEDENTES.

El peticionario sustenta su petición en los siguientes términos:

“1. Precisar y ejemplificar el alcance del Artículo 21 del modelo de reglamento de carácter general, en cual se establece el Quórum del Comité de Conciliación de Cuentas, en el sentido que el Quórum mínimo para el desarrollo del Comité estará compuesto por el representante del prestador de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y al menos uno de los representantes del total de prestadores de la actividad de aprovechamiento miembros del Comité, debidamente designados para ello. 2. ¿Precisar si el Quorum deliberatorio establecido en el Reglamento de Medellín, como mayoría absoluta, el cual busca garantizar la participación colectiva y disminuir la arbitrariedad en las decisiones, iría en contravía de la libre competencia del servicio público de aseo?”

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES.

1. NORMATIVOS:

1.1. Ley 142 de 1994.

1.2. Decreto 1077 de 2015.

1.3. Código Civil.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿El contenido del modelo del artículo 21 del modelo de reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas adoptado en la Resolución CRA 1011 de 2025 podría incidir de manera negativa en la competencia?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. Comité de Conciliación de Cuentas.

Sea lo primero indicar que la Resolución CRA 1011 de 2025 tiene como antecedente la expedición del Decreto 1381 del 14 de noviembre de 2024, el cual modifica el Decreto 1077 de 2015 en relación con la actividad de aprovechamiento con el fin de establecer disposiciones que, entre otras, dignifiquen la labor del reciclador de oficio y establecer la exclusividad de la actividad de aprovechamiento para las organizaciones de recicladores oficio, definiendo el esquema operativo de la prestación y el régimen de regularización en el marco del servicio público de aseo.

Ahora bien, dentro de las disposiciones establecidas por el Decreto 1381 de 2024 se encuentra el Comité de Conciliación de Cuentas consagrado en el artículo 2.3.2.5.4.8. en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.3.2.5.4.8. Comité de Conciliación de Cuentas. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables y las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán conformar un comité de conciliación de cuentas que se deberá reunir por lo menos una vez al mes, a efectos de revisar las cuentas y demás aspectos que surjan como consecuencia de la facturación, recaudo, devoluciones, recuperación de cartera y traslado de los recursos relacionados con la prestación de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo.

El comité de conciliación de cuentas estará conformado por un representante de cada prestador debidamente facultado para adoptar decisiones en los aspectos que sean objeto de revisión.

PARÁGRAFO. El comité de conciliación creado mediante este capítulo deberá adoptar su propio reglamento el cual deberá ser reportado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuando esta lo requiera a cualquiera de las partes. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) en un término de seis (6) meses deberá expedir un modelo de reglamento de carácter general para su funcionamiento y operatividad”.

Así las cosas, la conformación de este comité es obligatoria, así como su realización, por lo menos una (1) vez al mes. De igual manera, el parágrafo del artículo transcrito anteriormente le otorgó un término de seis (6) meses a esta Comisión de Regulación para emitir un modelo de reglamento de carácter general respecto del funcionamiento y la operatividad del Comité de Conciliación de Cuentas.

En ese orden, se considera importante señalar que el comité de conciliación de cuentas es una instancia que tiene como función revisar y conciliar las cuentas y demás aspectos que surjan como consecuencia de la facturación, recaudo, devoluciones, recuperación de cartera y traslado de los recursos relacionados con la actividad de aprovechamiento, con lo cual se evidencia que las temáticas a tratar se refieren a aspectos que se encuentran dentro de la órbita del derecho privado, al comprender aspectos de traslado de recursos entre personas jurídicas de carácter privado o sujetas al régimen de derecho privado, tal y como se reconoce en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994 el cual establece que:

“ARTÍCULO 32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado”.

Por lo cual, las reglas del Comité de Conciliación de Cuentas deben ser pactadas específicamente entre los prestadores que la conforman, quienes deberán ponerse de acuerdo para crear el reglamento que los regirá, y el cual contendrá los aspectos que determinan el funcionamiento del comité; bajo este entendimiento, las disposiciones que allí se establecen constituyen una unidad, están dirigidas a todos los miembros que lo conforman y aplican a cada uno por igual, de allí que cada comité debe adoptar un único reglamento.

2. Resolución CRA 1011 de 2025.

En atención a lo dispuesto en el Decreto 1381 de 2024 esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 1011 de 2025 "Por la cual se adopta un modelo de Reglamento de funcionamiento y operatividad del Comité de Conciliación de Cuentas entre personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones" dentro de la cual se adoptó un modelo de reglamento que contiene buenas prácticas conocidas por esta entidad, así como el desarrollo de las diferentes obligaciones contenidas en el Decreto 1077 de 2015 que fue modificado por el referido Decreto 1381 de 2024.

De acuerdo con la definición de acto administrativo suscrita por el Consejo de Estado^[1] la Resolución CRA 1011 de 2025 es un acto administrativo de carácter general que produce efectos jurídicos de obligatorio cumplimiento y que goza de presunción de legalidad en los términos del artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual determina que:

“ARTÍCULO 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar".

Se considera pertinente señalar en este punto que la resolución dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO. Adicionar los siguientes artículos al Libro 5, Parte 12 de la Resolución CRA 943 de 2021, depurada por la resolución CRA 999 de 2024, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de la presente resolución, el siguiente capítulo, así:

MODELO DE REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO Y OPERATIVIDAD DEL COMITÉ DE CONCILIACIÓN DE CUENTAS ENTRE PERSONAS PRESTADORAS DE LA ACTIVIDAD DE RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE DE RESIDUOS SÓLIDOS NO APROVECHABLES Y LAS PERSONAS PRESTADORAS DE LA ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. (Subtítulo)

SECCIÓN 1

Artículo 5.12.1. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente resolución aplica para todas las personas prestadoras del servicio público de aseo de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y de la actividad aprovechamiento que deban constituir el Comité de Conciliación de Cuentas de que trata el artículo 2.3.2.5.4.8. del Decreto 1077 de 2015, independientemente de la metodología tarifaria aplicada.

PARÁGRAFO. Aquellos apartes que hacen referencia a acciones afirmativas en favor de las Organizaciones de Recicladores de Oficio, en razón a su estatus de especial protección constitucional de acuerdo con la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional, solamente son aplicables a dichas personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento.

Artículo 5.12.2. ACTUALIZACIÓN DE LOS REGLAMENTOS DE ACUERDO CON LAS MODIFICACIONES DEL DECRETO 1381 DE 2024. Las personas prestadoras que conforman los Comités de Conciliación de Cuentas deberán revisar sus reglamentos con el fin de determinar si los mismos deben ser modificados para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el Decreto 1381 de 2024, en el término de tres (3) meses contados a partir de la expedición de la presente resolución. Para tal efecto, deberán tener en cuenta el modelo de reglamento de Comité de Conciliación de Cuentas anexo a la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO. ADÓPTESE el modelo de Reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas que será incluido en el numeral 6.3.7.1 del Título 7 de la Parte 3 del Libro 6 de la Resolución CRA 943 de 2021, contenido como anexo en el presente acto administrativo.

ARTÍCULO TERCERO. ADICIONAR al “LIBRO 6 ANEXOS REGULACIÓN GENERAL”, “PARTE 3 ANEXOS REGULACIÓN GENERAL DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO” el numeral 6.3.7.1. a la Resolución CRA 943 de 2021 depurada y actualizada por la Resolución CRA 999 de 2024.

ARTÍCULO CUARTO. VIGENCIA, DEROGATORIAS Y ADICIONES. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, adiciona los artículos 5.12.1. y 5.12.2. al Libro 5, Parte 12 de la Resolución CRA 943 de 2021, así como el numeral 6.3.7.1 del Título 7 de la Parte 3 del Libro 6 de la Resolución CRA 943 de 2021”.

En ese sentido y teniendo en cuenta que la competencia de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico es emitir un modelo de carácter general, se diseñó un reglamento tipo que pudiese ser aplicado por las diferentes personas prestadoras que deben conformar el comité a lo largo del territorio nacional y que puede ser ajustado de conformidad con sus propias dinámicas y particularidades sin contravenir preceptos normativos de rango superior.

En efecto, se resaltan aspectos de obligatorio cumplimiento tales como la realización de los comités una vez al mes, la evolución de cobros no autorizados o el reporte al Sistema Único de Información, lo cual se encuentra a acompañado de disposiciones que se considera pueden mejorar la operatividad del Comité.

Es importante aclarar que la Ley 142 de 1994 establece en su artículo 32 previamente citado, que los actos de las personas prestadoras de servicios públicos conforme a la naturaleza privada de las relaciones entre prestadores del servicio público de aseo se encuentran reguladas por el derecho privado. En concordancia con lo anterior, el parágrafo del artículo 2.3.2.5.4.8. del Decreto 1077 de 2015 citado en precedencia dispone que cada comité de conciliación de cuentas deberá adoptar su propio reglamento.

Teniendo en cuenta el carácter privado que rige las relaciones entre las personas prestadoras, y atendiendo a las particularidades que se pueden encontrar en cada una de la áreas de prestación del servicio en todo el territorio nacional, el modelo de reglamento expedido por esta Comisión de Regulación contiene diferentes elementos que pueden llegar a ser aplicados por las personas prestadores sin que ello implique el deber de adoptar la totalidad de las disposiciones o la restricción de adicionar otras, de acuerdo con la autonomía de la voluntad de la cual gozan las personas prestadoras del servicio público de aseo.

Ahora bien, lo que es obligatorio es la actualización de los reglamentos de los comités existentes ya que las normas que han entrado en vigor modifican sustancialmente las disposiciones de estos, y para ello deben revisar los elementos establecidos en el modelo elaborado por esta Comisión de Regulación con el fin de determinar cuáles disposiciones pueden adoptar para su Comité de Conciliación de Cuentas.

V. CONCLUSIÓN.

Así las cosas, se evidencia que el modelo del comité de conciliación de cuentas no es de obligatorio cumplimiento, y en realidad se constituye en un conjunto de buenas prácticas que a juicio de esta Comisión de Regulación pueden mejorar la operatividad del comité de conciliación de cuentas de manera general, más no es de obligatorio cumplimiento.

En ese sentido, en aquellos casos en los cuales aspectos como, por ejemplo, la determinación del quorum no permita el desarrollo equilibrado del comité o las partes no consideren que se adecúa a sus contextos puede ser modificado o sustituido por la disposición que, a juicio de las partes, se ajuste en mejor medida.

Por tanto, no se considera que la disposición del artículo 21 del modelo del reglamento conlleve restricción alguna a la libre competencia al corresponder a una disposición facultativa de las partes.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 05001-23-31-000-2002-03531-01(17264) de 5 de mayo de 2011 C.P.: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENA. "(...) Doctrinaria y jurisprudencialmente, un acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos. Esto quiere decir, que un pronunciamiento de la Administración es un acto administrativo si tiene por contenido crear, extinguir o modificar una situación jurídica general o particular".