CONCEPTO 20250120150201 DE 2025

(diciembre 15)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá D.C.

Asunto: Radicado CRA 2025-321-013523-2 de 24 de octubre de 2025.

Respetado señor

En atención a la solicitud realizada mediante oficio de la referencia, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

"Una empresa que cuenta con un Contrato de Condiciones Uniformes (CCU) debidamente aprobado y vigente, dentro del cual se incorpora un Anexo Técnico en el que se definen las Áreas de Prestación del Servicio (APS), la infraestructura existente y las condiciones operativas de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Sin embargo, dicho Anexo Técnico no refleja la realidad actual de la infraestructura operativa, debido a que, desde su adopción, se han ejecutado obras de ampliación y reposición de redes, tanto por parte del Distrito de Santa Marta, como de urbanizadores, constructores y del mismo prestador, lo que ha generado una variación significativa en la cobertura y extensión de las APS.".

Ante este hecho, solicita que se le explique lo siguiente:

"¿Qué trámite o procedimiento debe adelantar el prestador de servicios públicos domiciliarios para realizar la actualización del Anexo Técnico del Contrato de Condiciones Uniformes, cuando dicha actualización obedece exclusivamente a la ampliación o modificación de la infraestructura existente y de las Áreas de Prestación del Servicio (APS), sin que ello implique una modificación al texto o condiciones generales del CCU?

Así mismo, se agradecerá precisar:

1. Si la actualización del Anexo Técnico requiere aprobación previa por parte de la CRA o si basta con su adopción interna mediante acto administrativo del prestador y la correspondiente publicación.

2. Si se debe informar formalmente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para efectos de control y seguimiento.

3. Si existen lineamientos o formatos establecidos por la CRA para reportar dicha actualización técnica"

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Artículo 333 de la Constitución Política

1.2. Artículo 365 de la Constitución Política

1.3. Artículo 73 de la Ley 142 de 1994

1.4. Artículos 128, 129, 130 y 132 de la Ley 142 de 1994

2. JURISPRUDENCIALES

2.1. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

III. PROBLEMA JURÍDICO

En este caso se identifican dos problemas jurídicos a saber:

¿El Anexo Técnico de un Contrato de Condiciones Uniformes hace parte integral del mismo, y en consecuencia, su modificación está sujeta a los mismos procedimientos ante las autoridades competentes?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver el problema jurídico sometido a consideración, se abordará el respectivo análisis empezando por la libertad de empresa y el contrato de servicios públicos, para luego dar paso a la terminación anticipada del contrato de servicios públicos, posteriormente al silencio administrativo y finalizar con el análisis del caso concreto.

1. De la naturaleza jurídica del Contrato de Servicios Públicos

El artículo 365 de la Constitución Política consagra que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y, por tanto, es deber de este asegurar que los mismos se presten de manera eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, sin que ello implique que se trate de un derecho absoluto, pues la jurisprudencia ha señalado que en nuestro país no se puede predicar que ningún derecho lo sea, lo que significa, contrario sensu, que estos derechos son relativos ya que pueden ser limitados por el legislador.

Ahora bien, la Ley 142 de 1994 establece las siguientes definiciones en su artículo 14, las cuales resultan relevantes para la prestación del servicio público de aseo:

"14.24. Servicio público de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.

(...)

14.31. Suscriptor. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.

14.32. Suscriptor Potencial. Persona que ha iniciado consultas para convertirse en usuario de los servicios públicos.

14.33. Usuario. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor"

Así mismo, se considera pertinente recordar que los artículos 128 y 129 de la Ley en comento, establecen el contrato de servicios públicos en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios.

(...)

ARTÍCULO 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.

Conforme con lo expuesto, el contrato de servicios públicos posee las siguientes características: (i) es de adhesión, por cuanto sus condiciones generales son determinadas, inicialmente, por la persona prestadora y, (ii) es consensual, toda vez que requiere del libre acuerdo entre las partes que lo celebran.

En ese sentido, de la normatividad anteriormente citada es claro que existe un contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la persona prestadora, cabe señalar que, la persona prestadora debe cumplir con lo allí dispuesto, sin que ello desconozca la naturaleza contractual que rige la autonomía de la voluntad de las partes.

Una vez se establece la existencia de un contrato de condiciones uniformes este se rige por lo pactado en el mismo, y por la normatividad que reglamenta la prestación de servicios públicos, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las personas prestadoras y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil. Adicionalmente, la norma es clara en cuanto a que este contrato se entiende celebrado una vez que la persona prestadora define unas condiciones en las cuales está dispuesta a prestar el servicio y el solicitante cumple con estas.

Así las cosas, este tipo de contrato se constituye en el instrumento creado por el legislador para regular la relación de la persona prestadora con el suscriptor y/o usuario es el contrato de servicios públicos.

Teniendo en cuenta lo anteriormente referido puede afirmarse que el contrato de servicios públicos es el vínculo jurídico entre el suscriptor y la persona prestadora de servicios públicos previsto por el legislador para regular la relación de la persona prestadora con el suscriptor y/o usuario.

2. La intervención del Estado dentro de los Contratos de Servicios Públicos

Teniendo en cuenta la importancia que revisten los contratos de servicios públicos como instrumento de regulación de las relaciones entre los suscriptores y las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, este tipo de contrato se ha desarrollado en la Ley 142 de 1994 ampliamente.

Por lo anterior, la Corte Constitucional^[1] analizó cada una de las características de los contratos de condiciones uniformes indicando: "Entre las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para muchos usuarios no determinados. Es de tracto sucesivo pues las prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica que, por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas. Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual."

Así las cosas, la Ley 142 de 1994 determinó funciones a las entidades que intervienen en la prestación de los servicios públicos como lo son las Comisiones de Regulación y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Respecto de los contratos de servicios públicos, las facultades de esta entidad se circunscriben a lo previsto en el numeral 73.10 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 que establece como función de las comisiones de regulación, "Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia".

De igual manera, se limita a lo previsto en el numeral 73.21 ibídem que determina que estas comisiones están facultadas para "Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante de los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de derechos de los usuarios en lo relativo a la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario".

En cumplimiento de ello, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ha expedido diferentes modelos de contrato de condiciones uniformes atendiendo al tipo de servicio (acueducto, alcantarillado y aseo) y a la metodología aplicable, la cual en la actualidad está definida en función del número de suscriptores.

Es así como se han expedido los siguientes actos administrativos, los cuales se encuentran compilados en la Resolución CRA 943 de 2021:

- Resolución CRA 768 de 2016 "Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, para personas prestadoras que cuenten con más de 5.000 suscriptores y/o usuarios en el área rural o urbana y se define el alcance de su clausulado".

- Resolución CRA 778 de 2016 "Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias para las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en dichas áreas, y se define el alcance de su clausulado".

- Resolución CRA 873 de 2019 "Por la cual se adopta el modelo de Condiciones Uniformes del Contrato de Servicios Públicos al que podrán acogerse las personas prestadoras de los servicios de acueducto y/o alcantarillado incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución número CRA 825 de 2017 o la que la modifique, adicione, sustituya o derogue y, se dictan otras disposiciones".

- Resolución CRA 894 de 2019 "Por la cual se adopta el modelo de Condiciones Uniformes del Contrato de Servicios Públicos al que podrán acogerse las personas prestadoras del servicio público de aseo y sus actividades complementarias incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018 o la que la modifique, adicione, sustituya o derogue y, se dictan otras disposiciones".

Se considera pertinente señalar en este punto que estos modelos no tienen carácter obligatorio, toda vez que su propósito principal es el de orientar y facilitar la gestión de las empresas prestadoras en la elaboración del contrato de servicios públicos para que se ajuste a la normatividad vigente, procurar por la concreción, extensión moderada y el uso de un lenguaje claro y sencillo que facilite la lectura y comprensión de su contenido, por parte del usuario y/o suscriptor así como garantizar la completitud de las condiciones uniformes.

Así mismo, es necesario indicar que agregar que la definición de las condiciones uniformes por parte de las personas prestadoras no requiere aprobación ni concepto previo de autoridad alguna. Es decir, que esta entidad, en cumplimiento de lo dispuesto en el referido artículo 73.10 citado anteriormente, emite un concepto de legalidad sobre los contratos puestos a consideración de esta Comisión de Regulación cuando constata que las condiciones uniformes de estos no contienen cláusulas que configuren abuso de posición dominante

Cabe señalar que, una vez otorgado el concepto de legalidad por parte de esta Comisión de Regulación, la persona prestadora deberá permanecer al tanto de la normatividad sectorial que sea expedida a fin de ajustar, en lo pertinente, las condiciones uniformes de su contrato, en tal sentido, la modificación de la normatividad aplicable a este contrato de servicios públicos se entenderá incluida en el mismo, desde el momento en que entre en vigencia la modificación respectiva.

Los modelos de Contratos de Servicios Públicos observan: i) las características de la metodología tarifaria vigente para el servicio público que este prestando; ii) las disposiciones contractuales como el régimen legal que le aplica, su objeto, las definiciones aplicables al contrato, la identificación de las partes y sus derechos y obligaciones, las condiciones para la modificación y/o terminación del contrato y la vigencia del mismo; iii) criterios a aplicar en cuanto a las relaciones entre las partes como la facturación del servicio, la atención a los usuarios, la solución de controversias y, iv) los aspectos técnicos de la prestación del servicio como la zona de prestación del servicio, las condiciones técnicas y de acceso, las condiciones y fallas en la prestación del servicio

De otra parte, frente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y su competencia frente a estos contratos, es pertinente señalar que el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, el cual determina las funciones atribuidas a dicha entidad establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 79. Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. Son funciones especiales de ésta las siguientes:

79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.

79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los "comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios"; y sancionar sus violaciones".

Así mismo, en materia de recursos que pueden ser interpuestos contra las decisiones de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 establece lo siguiente en su artículo 154:

"ARTÍCULO 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

Del artículo citado anteriormente se resalta que serán procedentes los recursos de reposición y apelación contra los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación. Así mismo, es pertinente tener en cuenta que el artículo 156 de la misma ley establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 156. De las causales y trámite de los recursos. Los recursos pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato. En las condiciones uniformes de los contratos se indicará el trámite que debe darse a los recursos, y los funcionarios que deben resolverlos".

Teniendo en cuenta todo lo anterior, es claro que tanto las Comisiones de Regulación como la Superintendencia de Servicios Públicos tienen amplias facultades dentro de la intervención de los servicios públicos sin que se determinen procedimientos especiales para el cumplimiento de sus funciones.

3. Del caso concreto

Sea lo primero indicar que la normatividad citada con anterioridad no se establece la existencia de un Anexo Técnico dentro de los contratos de condiciones uniformes, sin embargo, es una práctica de algunas personas prestadoras determinar en un anexo aspectos puntuales de las herramientas e infraestructura usada para prestar los servicios públicos domiciliarios.

Sin embargo, dentro de la normatividad en comento se determinó que los contratos de servicios públicos contienen todas las condiciones en las cuales las personas prestadoras están dispuestas a prestar el servicio, lo cual incluye aspectos tan relevantes como la infraestructura, aspectos técnicos de la prestación o de las condiciones de esta.

Ello se refleja en los modelos expedidos por esta Comisión de Regulación, en la cláusula 13 en los siguientes términos:

"CLÁUSULA 13. CONDICIONES TÉCNICAS ACUEDUCTO. Para la prestación del servicio público de acueducto, las partes del presente contrato, deberán cumplir con las condiciones técnicas establecidas en el Decreto 1077 de 2015 o el que lo modifique, adicione o aclare, así:

- Condiciones de acceso: Deben ser desarrolladas observando lo establecido en el artículo 2.3.1.3.2.2.6. del Decreto 1077 de 2015.

- Con respecto a los términos y condiciones para el trámite de las solicitudes de viabilidad y disponibilidad de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, según lo definido en los artículos 2.3.1.2.2. a 2.3.1.2.8. del Decreto 1077 de 2015.

- Régimen de acometidas y medidores según los artículos 2.3.1.3.2.3.8. a 2.3.1.3.2.3.17. del Decreto 1077 de 2015.

- Procedimientos para: instalación del medidor por primera vez, calibración de medidores, verificación de la condición metrológica de los medidores y retiro del medidor, según lo establecido en la Resolución CRA 457 de 2008.

El costo de reparación o reposición de las acometidas y medidores estará a cargo de los suscriptores o usuarios, una vez expirado el período de garantía de 3 años definido en el artículo 2.3.1.3.2.3.12. del Decreto 1077 de 2015".

Así las cosas, en el caso en el cual el Anexo Técnico contenga aspectos que definan las condiciones de prestación de las personas prestadoras se entiende incorporado dentro del contrato de servicios públicos y deberá ser modificado en las mismas condiciones en las cuales se modifica el contrato de condiciones uniformes, el cual no requiere ninguna aprobación por parte de ninguna autoridad administrativa.

V. CONCLUSIÓN.

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente en determinar si el Anexo Técnico hace parte del contrato de servicios públicos y en consecuencia si debe surtir los mismos procedimientos para su modificación frente a las autoridades administrativas:

1. Siempre que el anexo técnico contenga aspectos que determinen las condiciones en las cuales la persona prestadora está dispuesta a prestar el servicio hace parte del contrato de servicios públicos y, en consecuencia, toda modificación que se haga en este debe realizarse de la misma manera en la cual se realiza la modificación del contrato de servicios públicos, de acuerdo con las disposiciones internas en el marco de la autonomía de la voluntad de las partes.

2. La normatividad en comento no establece ningún requisito o trámite para la modificación del contrato de servicios públicos, salvo el cumplimiento de los requisitos legales, lo cual será objeto de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ahora bien, una vez se modifique este contrato puede remitirlo ante esta Comisión de Regulación con el fin de obtener un concepto de legalidad.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordial saludo,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.