CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

RADICACION  No.    : 1207

FECHA              : Agosto 26 de 1999

MAGISTRADO PONENTE : Dr. LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

 <TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.

<NOTA: Parte en proceso de digitación. Recomendamos ver el texto completo de la sentencia a continuación. (utilice el icono del "libro abierto")>.

<ENCABEZADO DE LA PROVIDENCIA>.

CONSEJO DE ESTADO

Sala de Consulta y Servicio Civil

Consejero Ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santafé de Bogotá, D. C, agosto veintiséis de mil novecientos noventa y nueve

Ref: Radicación No. 1.207

Distrito especial de Cartagena de Indias.

Construcción del alcantarillado de Cartagena a cargo de la Nación. Tasas, sobretasas y contribuciones de valorización. Ley 15 de 1961, no está vigente.

El señor Ministro de Desarrollo Económico por petición del señor alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, formula a la Sala la siguiente consulta:

1. ¨ Está vigente la ley 15 de 1961 en su integridad ?

2. ¨ Cuáles artículos de la ley 15 de 1961 se encuentran vigentes y cuáles son los efectos jurídicos de su vigencia ?

3. De estar vigente la ley 15 de 1961, ¨ qué obligaciones le impondría a la Nación y al Distrito de Cartagena en la construcción del alcantarillado de la ciudad de Cartagena ?

4. En caso de tener vigencia la ley 15 de 1961, ¨ la Nación se encuentra obligada a reembolsar al Distrito de Cartagena los miles de millones de pesos que éste ha invertido en las obras de alcantarillado de la ciudad ?

5. De estar vigente la ley 15 de 1961, ¨ es ella compatible con el gravamen de la contribución de valorización ?

6. De estar vigente la ley 15 de 1961 y habiéndose decretado el cobro de la contribución y cedida ésta al concesionario para la recuperación de su inversión en la obra " Construcción nuevo alcantarillado sanitario de Bocagrande", ¨ es imperativo para la Nación destinar los recursos necesarios para el pago del alcantarillado en construcción ?

Antecedentes.

La ciudad de Cartagena de Indias es reconocida como patrimonio histórico de la humanidad y objeto de excepcional tratamiento en la Constitución Política al señalarle régimen y carácter especial como distrito turístico y cultural desde el Acto Legislativo 1 de 1987 y actualmente según el artículo 328; también la ley ha previsto tratamiento especial que asegura la participación de la Nación en distintas actividades para beneficio y preservación de dicha ciudad.

El decreto 2956 de 1955 creó la Corporación Nacional de Servicio Público que incluía al Instituto Nacional de Fomento Municipal; la corporación se disolvió por decreto legislativo 94 de 1957, dando origen a varias entidades autónomas con personería jurídica y patrimonio propio, dentro de las cuales incluyó el denominado Instituto de Fomento Municipal.

Desde la reforma administrativa del sesenta y ocho, por disposición del decreto 3178 fué reorganizado como un organismo nacional denominado Instituto Nacional de Fomento Municipal, INSFOPAL, encargado de la construcción de acueductos y alcantarillados en las poblaciones con más de 2.500 habitantes. Sin embargo, esta función pasó desde 1987 a ser responsabilidad de los municipios y del entonces distrito especial de Bogotá, en concurrencia con los departamentos, como consecuencia de la reforma de descentralización administrativa y fiscal que se efectuó con fundamento en la ley 12 de 1986. También se suprimió el instituto mencionado (art. 2o., decreto 77/87).

Lo anterior, para evitar el paralelismo existente entre dicha entidad y los organismos municipales; de ahí que se trasladó a las entidades territoriales la competencia en la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y sanidad, mediante el decreto 77 de 1987.

La Constitución Política del 91 dispuso que los municipios y distritos en concurrencia con los departamentos tienen a su cargo la prestación de los servicios públicos domiciliarios, incluido el del alcantarillado; a la Nación le reserva las funciones de coordinación, apoyo y regulación de los mismos, funciones que cumple la comisión de regulación de agua potable y saneamiento.

Así mismo, la Constitución califica al municipio como "entidad fundamental de la división político administrativa del Estado" y en tal condición le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley (art. 311).

En esta materia también ha señalado el constituyente:

ARTICULO 367:

"La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.

La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas".

De acuerdo con lo ordenado por la Constitución Política en el artículo citado, existe un régimen especial para los servicios públicos domiciliarios donde se encuentra clasificado el de alcantarillado objeto de la consulta, cuya legislación está prevista especialmente en ley 142 de 1994 en los artículos 5o., 6o., 14.23, 69.1, 74, 160 a 166.

La contratación del alcantarillado para Cartagena de Indias

El análisis anterior y las transcripciones hechas, no significan que la Nación esté excluida de concurrir con el "distrito especial" de Cartagena de Indias -según lo denomina también la Carta Política-, para que en casos excepcionales pueda financiar y avalar las obras que resulten de interés social y beneficio público; por ello, en atención a los antecedentes descritos, el legislador otorgó tratamiento privilegiado a la ciudad de Cartagena y los organismos internacionales, han dado y continúan haciéndolo, créditos en condiciones especiales.

La ley 10 de 1941 declaró de utilidad pública la construcción del alcantarillado de Cartagena y autorizó al Gobierno Nacional para financiar la obra "a la mayor brevedad", para lo cual, "en caso de ser necesario", previó disponer con tal fin de las sumas que en la ley de apropiaciones le correspondieran al departamento de Bolívar.

La ley 8a. de 1944 ordenó una operación de crédito para financiar el plan de obras públicas de Cartagena, donde se dispuso:

ARTICULO 1o.

La Nación apoya y aprueba el plan de obras públicas adoptado por el municipio de Cartagena en el acuerdo número 23 de 1943, y con el objeto de darle fiel cumplimiento, el Gobierno celebrará una operación de crédito hasta por la cantidad de doce millones de pesos ($12.000.000.00), con una o más empresas nacionales, seminacionales o extranjeras, para financiar el plan de obras públicas a que se refiere dicho acuerdo y la presente ley, deuda que se servirá como se establece adelante.

PARAGRAFO 1o. El Gobierno Nacional celebrará el contrato o contratos necesarios para la construcción de las obras referidas.

PARAGRAFO 2o. En el contrato o contratos podrá establecerse que los prestamistas podrán ser a la vez constructores de las obras y administradores de los renglones fiscales que se destinan para servir la deuda.

ARTICULO 2o. Para el fin indicado en el artículo anterior, el Gobierno queda autorizado para emitir bonos, que se denominarán bonos de Cartagena, con el interés y demás especificaciones que estime convenientes. Y si el Gobierno lo considerare prudente, los prestamistas o empresarios podrán lanzar bonos al público, que se recibirán como los bonos de Cartagena, en pago de los impuestos determinados en esta ley, en pago de solares adquiridos de los que se contemplan en estas disposiciones y en pago de catastro.

ARTICULO 3o. Para todos los efectos legales, decláranse de utilidad pública, las siguientes obras:

(..).

3. Alcantarillado de Cartagena ( ley 10 de 1941) (..); y

(..).

PARAGRAFO. El Gobierno Nacional determinará la prelación que debe regir para la ejecución de las obras.

ARTICULO 4o. La operación de crédito a que se refiere la presente ley, comprenderá la subrogación de las deudas pendientes de la Nación por concepto de construcción de los muelles de Cartagena y del acueducto de dicha ciudad, las contraídas por la Compañía de Servicios Públicos de Cartagena y los municipales por todo concepto. El Gobierno o los prestamistas podrán recoger inmediatamente esas deudas, o seguir pagándolas en la forma en que actualmente se pagan, o hacer arreglos con los acreedores en otra forma. En todo caso, la Nación y el municipio de Cartagena responderán de ellas en las mismas condiciones actuales.

ARTICULO 5o. El empréstito se servirá con el producido de los bienes y rentas nacionales y municipales, que en seguida se enumeran:

(...)

V.Los impuestos de valorización generales y parciales.

VI.Los impuestos de alcantarillado.

(...)

PARAGRAFO 1o. El Gobierno podrá contratar con los prestamistas la administración de tales bienes y rentas durante el tiempo que sea necesario para la cancelación de la deuda y sus intereses.

PARAGRAFO 2o. Si tales bienes y rentas no fueren suficientes para el fin indicado, el Gobierno queda autorizado para adoptar la forma o manera de completar el valor del servicio.

ARTICULO 6o. Autorízase el impuesto de alcantarillado, establecido por el Acuerdo 23, del municipio de Cartagena, que se hará efectivo una vez se haya garantizado la construcción del proyectado en aquella ciudad; ese impuesto se cobrará por una sola vez, y consistirá en el doble de la suma indispensable para la perfecta limpieza de cada letrina de las casas de Cartagena, teniendo en cuenta la importancia y dimensiones del edificio gravado, o suma que debió pagarse en la limpieza de los que no tienen ese servicio (..)

ARTICULO 15. Una vez ejecutadas las obras a que se refiere este plan, el municipio y la Nación liquidarán sus cuentas, teniendo presente que serán de cargo de la Nación las obras nacionales decretadas por las leyes que se enumeran en el artículo 3o. de la presente ley (para el caso la ley 10/41), y del municipio las que allí se determina y que no han sido ordenadas por el Congreso (..) (destaca la sala con negrilla).

El antecedente legislativo tiene por objeto destacar la voluntad del Congreso para definir el carácter de "utilidad pública" de las obras ordenadas en dicha ciudad y la autorización para que la Nación asumiera, en algunos casos, la celebración de contratos de obras de carácter prioritario y comprometiera recursos propios para su pago, a cuyo efecto también decretó impuestos de alcantarillado y valorización, incluso autorizó la emisión de bonos para contribuir a su financiación.

El decreto 3420 de 1954 fue expedido en ejercicio de las atribuciones legales otorgadas por los artículos 1o. de la ley 10 de 1941 y 11 de la ley 8a. de 1944, que autorizaron al alcalde de Cartagena para establecer la sobretasa al impuesto predial hasta del cuatro por mil para propiedades edificadas y hasta del ocho por mil para lotes sin edificar, con el objeto de atender el aporte municipal en la construcción del alcantarillado. Además permitió fijar una cuota de conexión de alcantarillado del uno por ciento del avalúo catastral y una cuota por el servicio de alcantarillado hasta cincuenta por ciento del servicio mensual de acueducto (fué derogado por el artículo 4o. de la ley 15 /61).

El artículo 2o. preveía:

El alcantarillado de la ciudad de Cartagena será construido con aportes iguales entre la Nación y el Municipio. Fíjase en la suma de seis millones de pesos ($6'000.000.oo), la contribución nacional, que será apropiada en ocho cuotas anuales a partir del Presupuesto de 1955 (fué derogado por el artículo 4o. de la ley 15/61).

El decreto 2521 de 1955 hizo referencia expresa a que mediante el contrato protocolizado en la escritura pública número 2891 de 1945, de la Notaría Tercera de Bogotá, celebrado entre el Gobierno Nacional y el Municipio de Cartagena, en desarrollo de las disposiciones de la ley 8a. de 1944, la Nación tomó a su cargo y bajo su responsabilidad la construcción de las obras enumeradas en el artículo 3o. de esa misma ley con lo cual se precisó la magnitud y costo de las obras que entonces representó el compromiso de la Nación en dicho proyecto.

La ley 15 de 1961 ordenó, entre otras cuestiones, que la obra del alcantarillado de Cartagena de Indias estaría a cargo de la Nación y la responsabilizó de continuar cumpliendo las prestaciones previstas para su construcción; además confirmó algunas fuentes para su financiación.

Su texto es el siguiente:

ARTICULO 1o. Para darles cumplimiento a las leyes 10 de 1941 y 8a. DE 1944, así como a las obligaciones que la Nación ha contraído por pactos internacionales para sanear sus puertos de primera categoría, ella - la Nación - asume o toma a su cargo todos los gastos que demande la construcción del alcantarillado sanitario y pluvial que se construye actualmente en la ciudad de Cartagena.

ARTICULO 2o. La Nación seguirá cumpliendo el contrato que la Junta Administrativa de las Empresas Públicas de Cartagena, a virtud de la delegación que le fue hecha por medio del decreto número 2521 de 19 de septiembre de 1955, celebró con las firmas "Olarte, Ospina, Arias & Payán Ltda" ( OLAP) y "Constructora del Caribe Limitada", de fecha 12 de septiembre de 1956, sobre construcción de la primera etapa del alcantarillado sanitario y pluvial de Cartagena.

ARTICULO 3o. El Ministerio de Obras Públicas intervendrá directamente en la ejecución del contrato a que se refiere el artículo anterior y si lo estima conveniente, podrá valerse de la Junta de las Empresas Públicas de Cartagena, para que esta entidad vigile el fiel cumplimiento del contrato en referencia.

ARTICULO 4o. Derogase el decreto numero 3420 de 1954 (26 de noviembre).

ARTICULO 5o. Autorízase al municipio de Cartagena para que siga cobrando el cuatro por mil ( 4 x 1.000) como tasa del impuesto predial, autorización que le fue concedida por medio del decreto número 1201 del 29 de mayo de 1951.

PARAGRAFO. Asímismo se faculta al mismo municipio de Cartagena para que siga cobrando los siguientes impuestos, que fueron autorizados por el decreto 3420 de 16 de noviembre de 1954: una sobretasa al impuesto predial, hasta del cuatro por mil ( 4 x 1.000) sobre propiedades edificadas y hasta del ocho por mil ( 8 x 1.000) sobre lotes sin edificar, una cuota de conexión de alcantarillado, hasta del uno por ciento (1%) del avalúo catastral y una cuota del servicio del alcantarillado hasta del cincuenta por ciento (50%) del servicio mensual de acueducto.

ARTICULO 6o. Una vez que la Nación asuma el pago total de la construcción del alcantarillado, el producido del impuesto de sobretasa al impuesto predial, la cuota de conexión del alcantarillado y la cuota del servicio de alcantarillado, los dedicará el municipio de Cartagena por conducto de sus empresas públicas a obras complementarias del alcantarillado, que se traduzcan en saneamiento para la ciudad, tales como pavimentación de calles y a satisfacer las obligaciones que se desprendan de los contratos vigentes entre las dos entidades ( escrituras públicas números 2891 de 1945 y 4536 de 1946).

ARTICULO 7o. El Ministerio de Obras Públicas queda autorizado para que si lo estima conveniente pueda seguir ejerciendo la interventoría técnica de la obra del alcantarillado de Cartagena, por medio de la firma norteamericana que actualmente ejerce dicha interventoría.

ARTICULO 8o. En el Presupuesto de la próxima vigencia y en los subsiguientes será incluida la partida necesaria o suficiente para que los trabajos de alcantarillado de Cartagena no sufran retardo alguno; si alguna de tales partidas resultare insuficiente, se autoriza al Gobierno para hacer las apropiaciones necesarias por medio de créditos adicionales al Presupuesto o por medio de traslados.

ARTICULO 9o. En caso de que al asumir la Nación la construcción del alcantarillado, llegare un momento en que las apropiaciones de la Nación para tal obra no cubran el valor de los trabajos adelantados por las firmas contratistas, quedan autorizadas las Empresas Públicas de Cartagena para que inviertan en dicha obra, como préstamo a la Nación, el producto de las rentas que actualmente sirven para la cancelación de la mitad del valor de dichas obras. Es entendido que la Nación devolverá o pagará a las Empresas Públicas de Cartagena las sumas que éstas inviertan de sus propios fondos por el concepto indicado.

ARTICULO 10o. Esta ley regirá desde su sanción (la Sala destaca con negrilla)

De acuerdo con la legislación transcrita es necesario estudiar algunos aspectos en forma específica, que sirvan de fundamento para sustentar las respuestas de la consulta.

1.Ley 15 de 1961 en cuanto a las obligaciones de la Nación en la construcción del alcantarillado de Cartagena

Se advierte inicialmente por el texto de la ley 15 que ésta fue expedida "para darles cumplimiento a las leyes 10 de 1941 y 8a. de 1944"; en efecto, en ella se enfatiza que la construcción del alcantarillado de la ciudad de Cartagena tiene el carácter de utilidad pública y señalan la urgente necesidad de su ejecución. En la última de las leyes mencionadas se entiende que las obras a realizar corresponden al plan de obras públicas para esa ciudad establecido en el acuerdo 23 de 1943, en el cual se prevé la construcción del alcantarillado y otras obras de prioridad que prestaron mérito para que la propia Nación tuviera la responsabilidad de su activa participación en la ejecución.

La ley 15 de 1961 expresamente señaló que la Nación tomaría a su cargo todos los gastos demandados por el alcantarillado "que se construye actualmente en la ciudad de Cartagena" (art. 1o.), de donde se desprende que el legislador ordenó la conclusión de la obra correspondiente al alcantarillado que se realizaba en el momento de la expedición de la ley.

El artículo 2o. ibídem determina "que la Nación seguirá cumpliendo el contrato" que la Junta Administrativa de las Empresas Públicas de Cartagena, celebró con las firmas 'Olarte, Ospina, Arias & Payán Ltda' (OLAP) y 'Constructora del Caribe Limitada', de fecha 12 de septiembre de 1956, sobre construcción de la primera etapa del alcantarillado sanitario y pluvial de Cartagena", es decir el mandato de la ley fue expreso: se trata de la intervención de la Nación para obtener la conclusión del contrato que en ese momento estaba en ejecución y que comprendía una etapa inicial en él prevista.

Aunque el texto de la ley 15 hace alusión a las circunstancias en que se encontraban las obras al momento de la expedición de la ley, el decreto 2521 de 1955 anterior a la expedición de dicha ley hace constar que ya para esa época la Nación "tomó a su cargo y bajo su responsabilidad la construcción de las obras enumeradas en el artículo 3o.", lo cual demuestra que la ejecución del contrato celebrado con el entonces municipio de Cartagena para la construcción de las obras de alcantarillado ordenadas por la ley 8a. de 1944, fueron precisadas por los contratos que entonces se cumplían, según se deduce del texto del decreto 2521 citado; este contrato fue protocolizado en la escritura pública número 2891 de 1945, de la Notaría Tercera de Bogotá.

La vigencia de la ley 15 de 1961 respecto de las obligaciones de la Nación en la construcción del alcantarillado de Cartagena, se cumplió con la ejecución de las obras que entonces estuvieron previstas en las respectivas disposiciones municipales como lo fué el acuerdo 23 de 1943 y los respectivos contratos.

En efecto, uno de los objetivos de esta ley fue darle cumplimiento a otra ley, la 8a. de 1944 en cuyo artículo 15 que se transcribió se dispuso que "una vez efectuadas las obras a que se refiere este plan, el municipio y la Nación liquidarán sus cuentas", o sea, lo efectuado por las dos entidades públicas en su oportunidad.

No obstante lo anterior, la Sala considera que a partir de la vigencia del decreto 77 de 1987 "por el cual expide el estatuto de descentralización en beneficio de los municipios", ni a la Nación ni a sus entidades descentralizadas les corresponde el desarrollo directo de funciones inherentes a las entidades territoriales; por tanto, tratándose del servicio público de alcantarillado, la prestación de dichos servicios y los de saneamiento básico son atribuciones de los municipios y distritos en concurrencia facultativa con los departamentos, según el decreto 77 de 1987 (art. 1o.), distribución ésta que fue recogida por el constituyente de 1991 según el texto del artículo 367 superior.

Ley 142 de 1994, dictada en cumplimiento de lo previsto en la Carta Política por el Título XII, Capítulo V "de la finalidad social del Estado y de los servicios públicos", define el servicio de alcantarillado como la recolección "municipal" de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos (art. 14.23). Dicha ley mantuvo la política de competencia de este servicio a cargo de los municipios y distritos los cuales podrán suministrarlos directamente o están autorizados para convenir su prestación con el concurso de empresas de servicios públicos, ESP, con carácter de oficiales, mixtas y privadas, según la proporción en la concurrencia del capital estatal y de los inversionistas particulares.

Es posible la concurrencia de otros niveles de la administración, cuando así lo demanden las circunstancias ante la privación del servicio para los usuarios, en los eventos de grave calamidad pública y aún en los que se identifique un interés superior o conveniencias públicas que la ley deberá calificar.

De acuerdo con las disposiciones transcritas, la Sala deduce que la ley 15 de 1961, en relación con los gastos asumidos por la Nación para la construcción del alcantarillado de Cartagena, no está vigente por agotamiento de su objeto, pues su propósito fué darle cumplimiento a normas que ordenaron la conclusión de obras que ya se encontraban en ejecución en el momento de la expedición de dicha ley.

2.Ley 15 de 1961 en cuanto a la creación de tasas y sobretasas en favor del distrito de Cartagena

El impuesto de alcantarillado fue autorizado por la ley 8a. de 1944; allí se preceptuó que se cobraría "por una sola vez" y debió hacerse efectivo cuando se ejecutó la construcción de la obra.

La ley 15 de 1961 en relación con el aspecto fiscal, facultó al municipio de Cartagena para que "siga cobrando el cuatro por mil como tasa del impuesto predial" (art. 5o.) y para que continuara aplicando las sobretasas del 4 y del 8 por mil al impuesto predial sobre propiedades edificadas y sobre lotes sin edificar y una cuota de conexión de alcantarillado hasta el 1% del avalúo catastral (art. 5o., parag) y la cuota del servicio de alcantarillado de hasta el 50% del servicio mensual de acueducto, gravámenes que habían sido autorizados en los decretos legislativos 1201 del 29 de mayo de 1951 y 3420 de 1954, los cuales tenían vigencia temporal ya que fueron expedidos en ejercicio de facultades de estado de sitio. Asimismo permitió que Cartagena por intermedio de sus empresas públicas invirtiera el producido de los mencionados gravámenes en obras complementarias al alcantarillado "que se traduzcan en saneamiento para la ciudad", tales como pavimentación de calles (arts. 5o. y 6o.).

La ley 14 de 1983, " por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales.." y se inicia la descentralización fiscal en favor de los municipios, en su artículo 17 estableció que partir del 1o. enero de 1983 las tarifas del impuesto predial, incluidas todas las sobretasas municipales serían fijadas por los concejos municipales y el del Distrito Especial de Bogotá, entre el 4 y el 12 por mil.

Dicha disposición fue integrada al Código de Régimen Municipal, o sea en el decreto 1333 de 1986 (art.186); también se codificaron las demás disposiciones legales "vigentes" para la organización y el funcionamiento de la administración municipal ordenada por la ley 11 de 1986, en su artículo 76.

Con la expedición del decreto ley mencionado o Código de Régimen Municipal, quedó regulado en el título X lo relacionado con los bienes y rentas municipales; en cuanto a los impuestos prevé que "además de los existentes hoy legalmente" (art. 172), pueden crearse los impuestos y contribuciones siguientes: impuesto predial; de industria y comercio y de avisos y tableros; de industria y comercio al sector financiero; de circulación y tránsito; de parques y arborización; de espectáculos públicos; a las ventas por el sistema de clubes; de casinos; de degüello de ganado menor; sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas y premios de las mismas; sobre apuestas mutuas; pro electrificación rural; de extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de ríos y arroyos; de delineación por construcción o refacción de edificios; por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas y la contribución por valorización (arts. 173 a 233, ibídem).

Las normas sobre impuesto predial están previstas en los artículos 173 a 194; respecto de sobretasas para ese tributo, y tarifas por servicios públicos, el decreto 1333 de 1986, establece:

ARTICULO 186

"Las tarifas del impuesto predial, incluidas todas las sobretasas municipales, serán fijadas por los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá, entre el 4 y el 12 por mil, en forma diferencial, teniendo en cuenta la destinación económica de cada predio.

Exceptúanse de la limitación anterior las tarifas para los lotes urbanizados no edificados y para lotes urbanizables no urbanizados.

Lo anterior sin perjuicio de que las entidades territoriales conserven las tarifas y sobretasas que en la fecha de promulgación de la ley 14 de 1983 tenían establecidas así excedan en conjunto el doce por mil (12%o). A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo concejo".

ARTICULO 189.

"Antes del 30 de junio de 1984, las autoridades competentes desvincularán de los avalúos catastrales, la fijación de las tarifas de los servicios públicos. (..)".

La misma disposición transcrita ya había sido establecida por el artículo 24 de la ley 14 de 1983.

Conforme la anterior normatividad podría considerarse que las tasas especiales previstas en la ley 15 de 1961, bajo análisis, estarían vigentes.

Sin embargo, la ley 44 de 1990, por la cual se dictaron las normas de catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, a partir de ese año, fusionó las existentes en un solo impuesto (art. 1o.):

- el impuesto predial regulado por el Código de Régimen Municipal y "demás normas

complementarias como las leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986",

- el impuesto de parques y arborización,

- el impuesto de estratificación socioeconómica y,

- la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9a. de 1989.

Adicional a la disposición que unifica el impuesto agrega la siguiente prohibición:

ARTICULO 2o.:

(..)

Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta ley".

Desde la vigencia de la ley 14 de 1983 se ordenó a las autoridades competentes la desvinculación de los avalúos catastrales y de las escalas de fijación de las tarifas de los servicios públicos, norma posterior que es contraria a lo previsto por la ley 15 de 1961 la cual determina las sobretasas del servicio de alcantarillado y sus cuotas de conexión y prestación por porcentajes del avalúo catastral.

La ley 44 de 1990, en su carácter de ley especial del impuesto predial, fijó los distintos rubros que comprenden este impuesto y no incluyó sobretasas por el servicio de alcantarillado; a este propósito en relación con sobretasas, el legislador sólo autoriza la del levantamiento catastral establecida por la ley 128 de 1941 (arts. 10 y ss), la cual es de naturaleza y causa distintas a la prevista por la ley 15 de 1961 en favor del distrito especial de Cartagena.

En 1991 el nuevo régimen constitucional determina que sólo los municipios y distritos pueden gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribución de valorización que otras entidades impongan (art. 317). La ley 136 de 1994, en el artículo 32 numeral 7o., dispone que son atribuciones de los concejos la de "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la ley".

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias adoptó a partir de enero de 1997, el sistema de declaración privada del impuesto predial unificado, mediante el acuerdo 40 de 1996 modificado por el 033 de 1997, de cuyo texto se evidencia que las tasas y sobretasas al impuesto predial en Cartagena no operan porque decidió eliminarlas de las normas distritales que regulan estas materias.

Todo indica que la razón que le asistió al concejo distrital para tomar esta determinación, fue la de no encontrarse vigente tal fundamento legal.

En conclusión, el distrito especial de Cartagena en ejercicio de su autonomía para la administración de los recursos, o ejercicio de la denominada soberanía fiscal, de acuerdo con las competencias que le otorga el ordenamiento constitucional en sus artículos 287 y 317, desarrolló tales atribuciones mediante los acuerdos 40 de 1996 y 033 de 1997, y excluyó las tasas y sobretasas que autorizaba la ley 15 de 1961.

En relación con la cuota de conexión de alcantarillado y la cuota del servicio del alcantarillado, tampoco están vigentes en favor del distrito de Cartagena, tal como lo preceptuó la ley 15 de 1961, porque dichas cuotas le corresponde fijarlas por mandato de la ley 142 a la entidad prestataria del servicio de alcantarillado.

En efecto, la ley 142 en su título VI " El régimen tarifario de las empresas de servicios públicos", artículo 88, prevé que son dichas empresas las que fijan sus tarifas de acuerdo con las fórmulas que definan periódicamente, dentro de los topes máximos y mínimos y la metodología que al respecto señale la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Además, el régimen tarifario debe consultar "los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos" según el artículo 367 superior; es decir, el propio constituyente determina un sistema tarifario distinto del contemplado en la ley 15 de 1961.

* * *

De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que la ley 15 de 1961 no está vigente porque, en cuanto a la construcción del alcantarillado de Cartagena, la Nación mediante la celebración de los contratos pertinentes agotó el mandato de dicha ley; y en relación con las sobretasas del impuesto predial existe con posterioridad norma especial del impuesto ( ley 44/90) que no autorizó la inclusión de otra sobretasa distinta a la del levantamiento del catastro para ese tributo.

Respecto de las cuotas de alcantarillado existe legislación posterior que regula íntegramente este servicio - ley 142/94 -, razón por la cual en aplicación de los principios de hermenéutica jurídica que establecen los artículos 1o. a 3o. de la ley 153 de 1887, la ley 15 de 1961 ha dejado de producir sus efectos jurídicos.

En consecuencia, estos gravámenes que no vienen siendo cobrados por voluntad de la propia administración local, mal pueden considerarse como vigentes y exigibles, cuando existe normatividad que regula en forma íntegra los gravámenes relacionados con la propiedad inmueble y los servicios públicos, según se analizó.

Antecedentes de la construcción del alcantarillado de Bocagrande

En el caso que ocupa a esta Sala, la construcción del nuevo alcantarillado sanitario de Bocagrande pertenece al plan de obras de infraestructura para el distrito de Cartagena de Indias, ordenado por el acuerdo 074 de 1995, adicionado con el 019 de 1996, emanados del concejo distrital de la ciudad. El primero de ellos, 074 de 1995, en su artículo primero dispuso que:

"Adóptase el Plan Integral de Obras para el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por el sistema de valorización y/o cofinanciación, ya sea por beneficio directo o por beneficio general, como se indica en los artículos siguientes:

(...)

Por su parte, el artículo cuatro ibídem, indicó;

"La contribución de valorización por beneficio directo y por beneficio general de que trata el presente acuerdo, se distribuirá y recaudará por el Distrito, a través del Departamento Administrativo de Valorización entre los predios beneficiados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 234 y siguientes del decreto 1333 de 1986 y demás normas concordantes".

Y el artículo sexto de esta misma normatividad, señaló:

"Facúltase al Alcalde Mayor de Cartagena de Indias para que por intermedio del Departamento de Valorización, celebre los contratos de ejecución de las obras contenidas en los artículos segundo y tercero del presente acuerdo, debiendo aplicar prioritariamente el sistema de concesión, de conformidad con lo dispuesto en la ley 80 de 1993 para la construcción de todas las obras".

A su turno, el Acuerdo 019 de agosto 16 de 1996, que adicionó el 074 de diciembre 26 de 1995, incluyó en el literal b) de su artículo primero el objeto, así:

"construcción de un nuevo sistema de alcantarillado para el barrio de Bocagrande y conectado a este sistema de alcantarillado existente en Castillogrande y el Laguito para hacerlos más eficientes".

Y el parágrafo del mismo artículo dice:

"Las obras relacionadas con este artículo serán construidas por el sistema de valorización por beneficio directo y para el caso de la Península de Bocagrande, el valor total de esta obra estaría dividido de la siguiente forma: 75% para el barrio Bocagrande y el 25% restante para los barrios Castillogrande y el Laguito".

Las normas evidencian la facultad impositiva del distrito de Cartagena, a la luz de la Constitución de 1991, tal y como lo expresa el artículo 338 de la Constitución Política. Este fue el mecanismo de financiación escogido por el concejo distrital de Cartagena al expedir los Acuerdos 074 de 1995 y 019 de 1996, en uso de las facultades que por Constitución le corresponden.

En desarrollo de lo anterior, por conducto de la Oficina de Valorización Distrital, se celebró el contrato de concesión VAL-08-20'98 con la sociedad alcantarillado Bocagrande S.A. ESP., luego de surtirse el proceso de licitación sujeto a lo dispuesto en la ley 80 de 1993, el cual tiene por objeto, "..la ejecución del proyecto 'Nuevo Alcantarillado Sanitario de Bocagrande', conformado por los subproyectos redes, colector calle séptima, colector de gravedad de Bocagrande, impulsión de Bocagrande e impulsión Hospital Naval. En él se incluye: diseño del alcantarillado, revisión de los estudios de afectación predial, señalización de las vías, financiación del proyecto, revisión de los estudios y diseños; construcción de las obras; suministro, montaje e instalación de las estaciones de bombeo; facturación y recaudo de la contribución de valorización; financiación de los estudios y costos de interventoría".

La forma de pago se encuentra consignada en la cláusula quinta del mismo:

"Forma de pago: El Distrito-Valorización pagará al concesionario, el valor del contrato, cediéndose el derecho de recaudar la contribución de valorización decretada y liquidada, que generen las obras en los predios comprendidos en el área de influencia del proyecto, en los montos, condiciones y plazos señalados en este contrato, por valorización en la resolución distribuidora que éste profiera, cuyo recaudo garantiza de conformidad con lo estipulado en esta misma cláusula numeral 4. Cedido el recaudo, se observarán las siguientes reglas: 1. El recaudo cedido lo cobrará el concesionario a los propietarios de predios, mensualmente,..."

Por su parte, dentro de las obligaciones del Distrito por conducto de Valorización, contenidas en la cláusula séptima, se señala:

"Ceder la contribución de valorización decretada y liquidada para los subproyectos incluidos en la concesión hasta por el monto que corresponda al valor contratado, antes de la iniciación de la etapa de construcción, de tal manera que las etapas de construcción y de recaudo puedan iniciarse de manera simultánea".

La contribución de valorización fue asignada mediante acto administrativo proferido por el Departamento Administrativo de Valorización Distrital, el cual se encuentra en firme. Su facturación y recaudo fue cedido, según dispone el contrato de concesión, a la sociedad Alcantarillado de Bocagrande S.A., ESP. En la actualidad, el contrato se encuentra en ejecución, en la etapa de construcción y se está facturando.

El recaudo, según expresa el consultante:

"no ha sido el mejor, dado el movimiento de oposición liderado por un movimiento cívico que sostiene que, al estar vigente la ley 15 de 1961, corresponde sufragar este gasto a la Nación y no a la ciudadanía de los barrios de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito".

Para dar respuesta al anterior planteamiento, considera esta Sala conveniente advertir que dada la intangibilidad de los tributos y contribuciones que han sido ordenados por el concejo distrital con arreglo a la ley, ellos deben ser pagados por quienes resulten beneficiarios de las obras.

El sistema contributivo del país o de una comunidad específica cuando éste se haya ceñido al orden jurídico, constituye el instrumento fundamental para dar cumplimiento a los fines del Estado y para el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados; en este caso concreto, el alcantarillado de Bocagrande, parte muy importante de la ciudad de Cartagena, resulta imperativo y la colaboración de los beneficiarios es el más elemental de los deberes ciudadanos y de solidaridad social.

Contribución de valorización

Aparte de las consideraciones jurídicas analizadas, es decisión del concejo distrital no cobrar impuestos, tasas y sobretasas ordenadas para atender la construcción del alcantarillado de la ciudad, casi ocho lustros atrás, y en su lugar operan mecanismos de valorización combinados con créditos de entidad internacional, Banco Internacional de Desarrollo, BID. Resulta contrario al ordenamiento jurídico y a la lógica elemental, pretender la aplicabilidad de los mecanismos previstos en la ley 15 de 1961 cuando lo propio es acudir a las fuentes propias previstas por el concejo del distrito especial de Cartagena.

En conclusión, no son aplicables las tasas y sobretasas que rigieron para el municipio de Cartagena por derogatoria que operó con la expedición de normatividad especial y en general para estas entidades territoriales, según normas consignadas en el decreto 1333 de 1986 y la ley 142 de 1994.

La Sala responde.

1 y 2. La ley 15 de 1961 no está vigente. Ella cumplió el objeto previsto en sus tres artículos iniciales, que obligaban a la Nación a asumir los costos y verificar el cumplimiento de los contratos de construcción del alcantarillado sanitario y pluvial de Cartagena, dada la terminación de las obras.

Las tasas y sobretasas previstas en dicha ley que fueron reguladas en forma integral por otras leyes especiales, no están vigentes.

3.La ley 15 de 1961, respecto del alcantarillado de la ciudad de Cartagena, cumplió su objetivo con la ejecución de las obras que se encontraban en construcción al momento de su expedición y para las cuales se le impusieron obligaciones y responsabilidades a la Nación.

La ejecución de obras de mantenimiento y construcción de otras redes del servicio público domiciliario de alcantarillado, son de cargo de la respectiva entidad territorial, en este caso, del distrito especial Cartagena de Indias, según lo previsto en la Constitución Política de 1991 y en la ley 142 de 1994.

4.La Nación realizó las obras de alcantarillado de la ciudad de Cartagena y por tanto agotó el contenido de lo ordenado en la ley 15 de 1961.

5 y 6. No estando vigente la ley 15 de 1961, las obras de construcción del nuevo alcantarillado sanitario de Bocagrande corresponden al distrito especial de Cartagena de Indias y no a la Nación; la contribución de valorización cedida al concesionario responsable de la construcción de las nuevas redes de expansión del servicio, tiene plena validez para ser cobrada a los usuarios beneficiarios de las mismas, por estar amparada por el principio de legalidad.

Transcríbase al señor Ministro de Desarrollo Económico. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR

FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala