CONCEPTO 2273 DE 2021

(mayo 25)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

ASUNTO: Alcance al concepto OAJ radicado CRA No.20210120001913 del 05 de mayo de 2021.

Respetados Expertos Comisionados;

De la manera más atenta conforme con las funciones establecidas en el artículo 4 numeral 1o del Decreto 2883 de 2007 y, en virtud de la solicitud efectuada en la sesión de Comité de Expertos del pasado 20 de mayo de 2021, en la cual el Experto Comisionado Roberto Mario Esmeral Berrío solicitó se diera alcance al concepto emitido por la Oficina Asesora Jurídica el pasado 5 de mayo de 2021, me permito emitir el concepto en los siguientes términos:

1.- Alcance al Concepto:

Retomando la solicitud, se tiene que el mismo se encontraba dirigida a resolver la siguiente duda:

“(...) En el marco del proyecto de Resolución (...) este se presentó inicialmente como un proceso de Exclusión y finalmente se definió como uno de No Inclusión del costo de energía financiado. Lo anterior teniendo en cuenta lo reglamentado en el Decreto 118 de 2020. En consecuencia, atentamente solicitamos (...) que se conceptúe la procedencia de haber establecido el proyecto en términos de No Inclusión, en la medida que existe el entendimiento de que dicho concepto se asimila al de Exclusión: conforme lo indicado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y expuesto en la reunión de Expertos Comisionados del 20 de abril de 2021.” (Subrayado y negrilla fuera de texto original).

Así las cosas, y en aras de elaborar de manera más completa el concepto emitido, vale la pena indicar que el alcance solicitado se realiza teniendo como base la conclusión dada en el concepto anterior, en relación a que la interpretación literal de las expresiones “excluir” y “no incluir” se entienden como análogas, y que en virtud de dicha conclusión no debería predicarse consecuencia legal alguna del uso indistinto de esos vocablos sinónimos para referirse a la misma condición a la que se refiere el Decreto 118 de 2020, en el contexto del Proyecto Regulatorio “Por la cual se establecen las condiciones de no inclusión en la tarifa del costo de energía por concepto de la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado objeto de financiación con los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico SGP-APSB”.

Ahora bien, teniendo como base la conclusión anterior, resulta procedente que esta Oficina Asesora Jurídica-OAJ aborde el alcance del concepto desde dos puntos de vista: (i) el primero, en relación con las reglas de interpretación de la ley conforme con lo previsto en la Constitución Política y el Código Civil y, (ii) el segundo, en relación con lo ordenado en el Decreto 118 de 2020.

2.- Se analiza:

Haciendo mención especial a las reglas de interpretación gramatical de la Ley⁽²⁾, se debe tener en cuenta la existencia del “Principio de Supremacía Constitucional”, el cual señala como corolario fundamental, la imposibilidad de que en el ordenamiento jurídico existan normas que tengan un nivel superior a la Constitución Política y que, en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando esta última entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía, compatibilidad que se predica igualmente de los principios, valores y postulados de moralidad política, por lo que el ejercicio del control de constitucionalidad corresponde a una comprobación de la validez de las normas jurídicas.

Por su parte, y en relación puntual con los métodos de interpretación de la Ley, la Corte Constitucional en sentencia C-054 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, señaló:

“(...) La Corte advierte, que los métodos tradicionales de interpretación son, al menos en su versión original del siglo XIX, funcionales a la mencionada concepción de la actividad legislativa. Esto es así si se tiene en cuenta que los mismos están basados en la supremacía de la actividad del legislador y la mencionada inexistencia de parámetros superiores a la legislación. En efecto, el método sistemático apela a encontrar el sentido de las disposiciones a partir de la comparación con otras normas que pertenecen al orden jurídico legal y que guardan relación con aquella. Lo mismo sucede con el método histórico, pues este intenta buscar el significado de la legislación a través de sus antecedentes y trabajos preparatorios. De igual manera, el método teológico o finalista se basa en la identificación de los objetivos de la legislación, de manera que resulta justifica una interpretación del precepto legal, cuando ese entendimiento concuerda con tales propósitos. Por último, el método gramatical es el que está más profundamente vinculado con la hipótesis de infalibilidad de ese legislador soberano, pues supone que en ciertas ocasiones las normas tienen un sentido único, que no requiere ser interpretado. Sin embargo, al tratarse de la norma objeto de control de constitucionalidad, un estudio más detallado sobre esta fórmula de interpretación será propuesta por la Sala al momento de analizar el caso concreto. En suma, los métodos tradicionales de interpretación están basados en el reconocimiento del carácter incuestionado de la actividad de producción normativa a cargo del legislador, fundada a su vez en la titularidad de soberanía que el adscribe el modelo contractualista clásico de justificación del poder político. Esta justificación, como es sencillo observar, contrasta con los fundamentos del constitucionalismo contemporáneo, que impone a la Carta Política y en particular a los derechos fundamentales, como límite y parámetro obligatorio de la función legislativa. No obstante, advierte la Corte que el vínculo entre el origen de los métodos de interpretación y el contractualismo liberal no resta utilidad a aquellos en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho. Esto debido a que de acuerdo con el principio de interpretación conforme, explicado en el fundamento jurídico 6.2 de esta sentencia, las normas legales, entre ellas las previstas en el Código Civil y que definen dichos métodos hermenéuticos, deben ser armonizadas con los derechos, principios y valores constitucionales. Esto significa que las referidas fórmulas de interpretación serán conformes con la Carta Política en cuanto garanticen la eficacia de las facetas jerárquica, directiva e integradora del principio de supremacía constitucional. En otras palabras, la utilización de los métodos tradicionales de interpretación en casos concretos será admisible a condición que los resultados hermenéuticos sean compatibles con las restricciones formales y materiales de validez que impone la Constitución. En consecuencia, el intérprete deberá desechar aquellas opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación mencionadas. En contrario, cuando el uso de dichos mecanismos tradicionales no implique dicha incompatibilidad, sus resultados serán compatibles con el orden constitucional (...)” (Subrayado y negrilla fuera de texto original).

En relación con lo referido por la Corte Constitucional, se tiene entonces que la interpretación de la Ley se encuentra sujeta a la norma suprema, que la misma es el límite y ninguna interpretación puede contrariar sus preceptos.

Ahora bien, igualmente y en el marco de la emisión del presente concepto, encuentra sentido hacer referencia a los métodos de interpretación consagrados en el Capítulo IV del Título Preliminar del Código Civil, en particular, al método de interpretación gramatical consagrado en su artículo 27 ⁽³⁾ el cual fue utilizado inicialmente para la emisión del concepto objeto de alcance, según el cual: “(...) Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento (...)” (Subrayado y negrilla fuera de texto original).

En relación con el método de interpretación gramatical, es preciso hacer mención a lo manifestado por la Corte Constitucional en sentencia C-054 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, en la que se expuso:

“(...) La Sala Plena considera que la norma tiene un propósito unívoco, como es describir el método gramatical de interpretación, pero la misma carece un alcance tal que tenga como consecuencia desconocer las diferentes facetas del principio de supremacía constitucional. En ese sentido, es necesario que la norma sea comprendida de forma compatible con la Carta, como lo proponen varios de los intervinientes. El método de interpretación gramatical, en tanto instrumento de carácter legal, está en cualquier circunstancia supeditado a la Constitución, por lo que devendrá en inválido jurídicamente todo ejercicio hermenéutico del derecho que, excusado en la presunta claridad del texto ley, ofrezca resultados incompatibles con los derechos, principios y valores dispuestos en la Carta Política. Bajo esta perspectiva, la Corte encuentra que la regla de interpretación gramatical establecida en la norma acusada no tiene el alcance que aducen los demandantes, ni implica un mandato para imponer la norma legal por encima de la Constitución, desconociendo el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4o C.P. En contrario, dicha previsión legal se limita a prescribir una de las reglas hermenéuticas para la interpretación de la ley, que no es única y en todo caso no puede ser entendida de manera aislada, sin tener en cuenta que forma parte de un conjunto de reglas de interpretación, que se complementan y armonizan para desentrañar el contenido de un texto legal. Para la Sala, la interpretación gramatical que atiende la literalidad de un texto legal no resulta incompatible con la Constitución, en la medida que, contrario a lo argumentan los demandantes, la aplicación de dicha modalidad de interpretación en modo alguno puede ser comprendida como una licencia para dejar de aplicar los preceptos constitucionales, a partir del uso exclusivo de la norma de rango legal. Esta imposibilidad se infiere del mandato superior según el cual en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se deben aplicar las disposiciones constitucionales, como lo ordena el artículo 4o de la Carta. Llevando dicho premisa al caso analizado, se encuentra que, en realidad, el cuestionamiento de la validez constitucional que se plantea en la demanda parte de una interpretación equivocada de la disposición legal acusada, que no desconoce uno de los postulados axiales del Estado de Derecho, como lo es, el principio de la supremacía constitucional (...)” (Subrayado y negrilla fuera de texto original).

En virtud de lo anterior, se tiene que, el método de interpretación gramatical comprende el punto de partida de la interpretación de la ley y que el mismo resulta de un análisis del sentido literal de las palabras, así como de la forma en la que las mismas han sido expresadas en el texto, es decir que a partir de la literalidad de las palabras se atribuye un significado a los términos empleados en la redacción por el legislador. Usualmente toda interpretación de un texto debe comenzar con el sentido literal, pues con este se puede fijar el significado de una expresión ya que el enlace de la misma con el uso general del lenguaje es el más evidente y suele coincidir con el sentido en el que las palabras suelen ser entendidas.

En efecto, este método de interpretación resulta de especial relevancia en los procesos de formación regulatorios a cargo de las autoridades administrativas como lo son las Comisiones de Regulación, pues deben expedir la regulación tomando como base preceptos normativos que contienen principios, valores y reglas, por lo que, en primera medida, parte del análisis previo de interpretación de la ley que es objeto de regulación usualmente corresponde al método gramatical, siempre y cuando este no se encuentre en contravía del principio de supremacía constitucional.

3.- Se conceptúa:

Por este motivo, en lo que atañe a la procedencia de haber presentado el proyecto de resolución en los términos de “No Inclusión”, en la medida que existe el entendimiento de que dicho concepto se asimila al de “Exclusión” conforme lo indicado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio-MVCT, se tiene que, el método de interpretación que se dio a la forma en la que se regularía lo previsto en el numeral 2 del artículo 2.3.5.2.1 del Decreto 118 de 2020 que señala como una de las condiciones para el pago del costo de energía con recursos del SGP-APSB el “(...) No incluir en la tarifa final cobrada al usuario, el costo del servicio de energía (...)” (Subrayado y negrilla fuera de texto original), fue el método de interpretación el gramatical.

En ese sentido, se hizo un análisis del tenor literal de las palabras utilizadas en el Decreto para que las mismas fueran incluidas en el proyecto regulatorio, de ahí que, en el concepto emitido con anterioridad se hubiera hecho referencia a la definición de las expresiones literales así:

“(...) Al respecto, la expresión excluir está definida como “Quitar a alguien o algo del lugar que ocupaba o prescindir de él o de ello”⁽³⁾ mientras que la palabra inclusión significa la “Acción y efecto de incluir”⁽⁴⁾, última palabra que, a su vez, implica “Poner algo o a alguien dentro de una cosa o de un conjunto, o dentro de sus límites”⁽⁵⁾, finalmente el adverbio no “denota la inexistencia, o lo contrario, de lo designado por la voz a la que precede o la ausencia de lo expresado por ella”⁽⁶⁾. Cuando de un conjunto se excluye un elemento, en él primero no se incluye este último.

De esta manera, a la luz de su simple tenor literal, las expresiones “excluir” y “no incluir”, se entienden como análogas, razón por la cual no debería predicarse consecuencia legal alguna del uso indistinto de esos vocablos sinónimos⁽⁷⁾ para referirse a la misma condición a la que se refiere el Decreto 118 de 2020 (…)”

Bajo este contexto, en efecto, en los términos en los que se efectuó la presentación y exposición durante la reunión de Expertos Comisionados del 20 de abril de 2021 se hizo mención a la forma en la que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio-MVCT asimiló el concepto de “No Inclusión” con el de “Exclusión” como parte de la exposición de motivos y justificación de las circunstancias que rodearon la expedición del Decreto 118 de 2020, y, precisamente, teniendo en cuenta que las expresiones como tal eran símiles para dicha Entidad, fue que se optó al interior de la CRA tener en cuenta el sentido literal de la norma, que contiene el término de “No inclusión”.

Adicionalmente, además de tener en cuenta la interpretación gramatical o literal de la norma, se efectuó un análisis del contexto en el que se expediría la regulación, puntualmente, de lo que había ordenado el Decreto 118 de 2020, por lo que pese a que se reconoce la existencia de similitud entre los significados de los términos lingüísticos; “No Inclusión” y de “Exclusión” y como los mismos no tendrían ninguna consecuencia de tipo legal si se utilizaran indistintamente en el texto de la resolución, se tiene que, la frase utilizada en el Decreto 118 de 2020 corresponde a la de “No Inclusión”, motivo por el cual en esos términos se preparó el Proyecto de Resolución.

Esperamos de esta manera contextualizar el alcance del concepto inicialmente emitido con el objeto de soportar la decisión regulatoria adoptada por el Comité de Expertos y que será sometida ante la respectiva Comisión CRA.

Cordial Saludo,

JORGE ENRIQUE CARDOSO RODRÍGUEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

NOTAS AL FINAL:

1. Arts. 27 y siguientes de Código Civil Colombiano.

2. Idem.

3. https://dle.rae.es/excluir?m=form

4. https://dle.rae.es/incluisión?m=f

5. https://dle.rae.es/incluir?m=form

6. https://dle.rae.es/no?m=form

7. Dicho de una palabra o de una expresión: Que, respecto de otra, tiene el mismo significado o muy parecido, como empezar y comenzar.