CONCEPTO 20230120008121 DE 2023

(febrero 8)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señor

XXXXXXXXXXXXXX

Bogotá D.C.

Asunto: Radicado CRA 2023-321-000551-2 de 25 de enero de 2023.

Recibimos la comunicación del asunto, por medio de la cual presenta reflexiones en relación con los CONPES 3819 de 2014 y 3874 de 2016 y formula varios interrogantes.

Previo a dar respuesta, es preciso señalar que conforme con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ⁽¹⁾, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares.

Así mismo, conviene señalar que mediante el radicado CRA 2023-012-000504-1 de 31 de enero de 2023, se informó que la Comisión daba respuesta en lo que corresponde a los aspectos propios de la regulación y que en cuanto a los aspectos relacionados con información oficial de la prestación del servicio público de aseo se daba traslado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, tiene a su cargo la expedición de la regulación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, así como, del servicio público de aseo y en tal sentido su facultad es la de dictar normas de carácter general o particular para someter la conducta de las personas que prestan dichos servicios a las reglas, normas, principios y deberes establecidos por la ley y los reglamentos⁽²⁾.

Es así como, en materia tarifaria y conforme con lo dispuesto en el numeral 73.11 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, esta Comisión de Regulación tiene a su cargo la función de establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

De igual manera, es importante mencionar que la gestión de los residuos orgánicos se encuentra catalogada como una actividad de tratamiento, que hace parte del servicio público de aseo, cuya reglamentación se da con el Decreto 1784 en el año 2017, que modificó y adicionó el Decreto 1077 de 2015.

Según el numeral 88 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015⁽³⁾, esta actividad es definida así:

“88. Tratamiento. Es la actividad del servicio público de aseo, alternativa o complementaria a la disposición final, en la cual se propende por la obtención de beneficios ambientales, sanitarios o económicos, al procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso. Incluye las técnicas de tratamiento mecánico, biológico y térmico. Dentro de los beneficios se consideran la separación de los residuos sólidos en sus componentes individuales para que puedan utilizarse o tratarse posteriormente, la reducción de la cantidad de residuos sólidos a disponer y/o la recuperación de materiales o recursos valorizados.”.

La actividad de tratamiento recae sobre los residuos sólidos ordinarios definidos en el numeral 43 del artículo 2.3.2.1.1, del Decreto 1077 de 2015 como “(...) todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. (...)"

Por consiguiente, la actividad de tratamiento se entiende como una alternativa o complemento a la disposición final que comprende la gestión de los residuos orgánicos, y que debe ir más allá del transporte selectivo, la clasificación y el pesaje, por cuanto para evitar problemas de salud pública como la proliferación de vectores, la generación de olores y la producción de lixiviados, este tipo de materiales deben ser sometidos a procesos de transformación física, química o térmica que permitan el reciclaje de nutrientes o el aprovechamiento energético.

Dicho lo anterior, a continuación, se trascriben las preguntas y se da una respuesta unificada con fundamento en la competencia en materia de regulación:

“En tal sentido que (sic) estrategias ha realizado la comisión en la implementación de esta estrategia en el manejo de los residuos orgánicos, según su clasificación, según su ubicación, quienes son los mayores generadores. Esto en cuanto a la generación.”

“Que (sic) estrategias ha realizado la comisión en relación a la separación de los productos orgánicos, es decir cuántos prestadores de los servicios de aseo hacen separación en la fuente, separación en la recolección y separación en la disposición de los residuos orgánicos.”

“Cuantos (sic) prestadores realizan y promueven; mediante que (sic) campañas promueven la cultura de la prevención, reutilización y adecuada separación en la fuente".

De conformidad con el conpes 3874 cuál es la visión que tiene la comisión en relación a la economía circular y como la identifica en la prestación del servicio de aseo desde la generación de los residuos hasta la disposición final o el aprovechamiento en los residuos orgánicos en específico.

La Comisión de Regulación en el marco de sus funciones expidió dos metodologías tarifarias para el servicio público de aseo en función del tamaño del mercado, las cuales están compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021 así:

El Libro 5, Parte 3, Título 2 compila la Resolución CRA 720 de 2015 “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones".

El Libro 5, Parte 3, Título 5 compila la Resolución CRA 853 de 2018 “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones ".

En el caso del marco tarifario para grandes prestadores la actividad de tratamiento se considera una alternativa a la disposición final, para la cual se estableció la siguiente forma de remuneración tarifaria:

“ARTÍCULO 5.3.2.2.6.4. Costo de alternativas a la disposición final. Podrán emplearse alternativas a la disposición final en relleno sanitario siempre y cuando éstas cuenten con los permisos y autorizaciones ambientales requeridas y el costo a trasladar a los usuarios en la tarifa no exceda el valor resultante de la suma del Costo de Disposición Final definido en el artículo 5.3.2.2.6.1 de la presente resolución y el Costo de Tratamiento de Lixiviados por escenario definido en el artículo 5.3.2.2.6.5 de la presente resolución por tonelada a pesos de diciembre de 2014. Dichos costos corresponden a la disposición final y tratamiento de lixiviados del municipio y/o distrito donde se pretenda emplear la alternativa.” (Subrayado fuera de texto original)

Estas disposiciones al haber sido expedidas en el 2015, esto es, antes de la reglamentación de la actividad de tratamiento, no incluyeron una formula tarifaria para la remuneración de dicha actividad, sino que definieron que las personas prestadoras del servicio público de aseo podrían emplear tecnologías alternativas a la disposición final en relleno sanitario

De esta forma, aquellos prestadores del servicio público de aseo que operen en municipios con más de 5.000 suscriptores, podrán llevar los residuos sólidos a tratamiento en instalaciones con tecnologías diferentes al relleno sanitario siempre y cuando dicha tecnología cuente con las autorizaciones ambientales que la autoridad ambiental competente requiera para su funcionamiento, y el costo por tonelada no supere la suma de los costos de disposición final y tratamiento de los lixiviados en el evento que fuesen llevados al relleno sanitario.

En el marco tarifario para pequeños prestadores ya se dio la condición de tratamiento y se estableció la siguiente forma de remuneración:

“Artículo 5.3.5.2.7.1. Costo de Tratamiento (CT). El costo de tratamiento por tonelada será como máximo el valor que se establece en la siguiente función (pesos de julio de 2018/toneladas):

Donde:

CT: Costo máximo a reconocer por tonelada, por vida útil de 30 años, en la planta de tratamiento (pesos de julio de 2018/tonelada).

Min (): Función que exige escoger el menor de los dos valores separados por punto y coma.

QTO: Promedio mensual de residuos orgánicos biodegradables que se reciben en la planta de tratamiento, de acuerdo con lo definido en el artículo 5.3.5.2.1.4. de la presente resolución (toneladas/mes).

Parágrafo 1. Las personas prestadoras de la actividad de tratamiento que no estén cumpliendo con la obligación de contar con báscula de pesaje en la planta de tratamiento, el valor del CT definido en este artículo será igual a cero (0).

Parágrafo 2. Los residuos sólidos que serán objeto de tratamiento deberán ser recolectados y transportados por rutas de recolección selectiva, en concordancia con lo establecido en el artículo 2.3.2.2.2.3.26 del Decreto 1077 de 2015” ⁽⁴⁾.

Teniendo en cuenta que los residuos orgánicos biodegradables representan la mayor proporción de materiales generados en nuestro país, la CRA incluye en esta fórmula los costos de tratamiento de dicha corriente de residuos mediante la tecnología de referencia de compostaje. Así mismo, se incluye la remuneración del Costo de Recolección y Transporte - CRTS de la Ruta de recolección selectiva de residuos orgánicos que los usuarios hayan separado en la fuente, para garantizar el manejo separado y adecuado desde la generación hasta el sitio de tratamiento.

Con la remuneración vía tarifaria de la actividad de tratamiento de la fracción orgánica biodegradable, se busca disminuir los volúmenes de residuos que deben ser dispuestos finalmente en rellenos sanitarios, con lo cual se propicia el aumento de la vida útil de dichas infraestructuras, la disminución de los costos de transporte de residuos hasta el relleno sanitario y los costos de tratamiento de lixiviados. En adición a lo anterior, la disminución en la generación de gases de efecto invernadero aporta al cumplimiento de los compromisos de mitigación y adaptación al cambio climático, adquiridos por el País.

En este punto, conviene señalar que el Gobierno Nacional ha incentivado la prestación de la actividad de tratamiento reglamentando los aspectos pertinentes en el capítulo 7, título 2, parte 3, libro 2 del Decreto 1077 de 2015, en lo referente al incentivo al aprovechamiento y tratamiento de residuos sólidos con el fin de desincentivar la disposición final en rellenos sanitarios y apoyar proyectos de aprovechamiento y tratamiento. En consideración a lo anterior, el Valor del Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento de Residuos Sólidos (VIAT) se calcula en función de la cantidad de toneladas dispuestas en los rellenos sanitarios, y se debe entender como un valor adicional al costo de disposición final reconocido en las metodologías tarifarias con el fin de incentivar el desarrollo de proyectos orientados al aprovechamiento como tratamiento.

Finalmente, es importante mencionar que en el año 2020 se hizo público el documento “Bases de los estudios para la revisión de las fórmulas tarifarias para el servicio público de aseo aplicable a municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en área urbana” para la revisión de las fórmulas tarifarias actuales contenidas en dicha metodología.

A través de esta revisión se busca que el siguiente periodo tarifario contribuya en el cambio de paradigmas y permita avanzar hacia una gestión integrada y sostenible del servicio público de aseo, en donde las tecnologías limpias y eficientes permitan prestar un servicio con mayores estándares de calidad a los usuarios y los municipios, para lo cual se están adelantado los estudios correspondientes, dentro de los cuales se determinará si hay lugar a alguna modificación o complemento a la regulación vigente.

Por lo expuesto, resulta claro que tanto las políticas expedidas por el Gobierno Nacional como las regulatorias, han avanzado para lograr que el tratamiento como actividad complementaria del servicio público de aseo tenga un marco legal adecuado que permita a los prestadores adoptar las mejores decisiones, que, en todo caso, deben ser viables, sostenibles y no pueden afectar a los usuarios.

“Por último, como puede una persona establecerse como prestador del servicio de aseo en un residuo solido especifico como lo es el orgánico, que (sic) normatividad puede aplicar qué estrategia puede desarrollar para implementar esta prestación entendida esta como parte de la innovación en la prestación.”

Para prestar el servicio público de aseo (incluida la actividad correspondiente a alternativas a la disposición final y/o tratamiento) y acceder por vía tarifa a su remuneración las personas prestadoras deben:

a) Conformarse como prestador del servicio público de aseo, según lo establecido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

b) Contar con los permisos y autorizaciones requeridos por la autoridad ambiental.

c) Estar inscritas en el Registro Único de Prestadores de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -RUPS-, como prestador de la actividad de tratamiento (independientemente de si desarrolla únicamente esta actividad o también otras actividades del servicio público de aseo) y,

d) Cumplir con los requisitos de reporte de información al Sistema Único de Información - SUI que establezca para tal fin la entidad de vigilancia y control.

Conforme con lo anterior, quienes pretendan prestar la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos, como los orgánicos, deberán adecuar su comportamiento a lo que disponga el marco normativo del servicio público de aseo, sometiéndose a la reglamentación emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (contenida principalmente en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y a la regulación expedida por esta Comisión.

Así mismo, debe tenerse en cuenta que las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, están en la obligación de prestar, adicionalmente, las actividades de barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles y el lavado de dichas áreas.

Cordial saludo,

CARLOS ALBERTO MENDOZA VÉLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTA DE PÍE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

2. Ver numeral 14.8 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.

3. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

4. Artículo 29 de la Resolución CRA 853 de 2018 compilado.