CONCEPTO 20260120019911 DE 2026

(febrero 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Doctora

XXXXXX

Asunto: Respuesta a la solicitud de concepto sobre el régimen de subsidios y aportes solidarios en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Radicado CRA 20263210021202 del 12 de febrero de 2026.

Respetada doctora XXXXXXX:

En atención a su comunicación con el radicado del asunto, nos permitimos emitir la siguiente respuesta:

I. ANTECEDENTES

La Contraloría, en el marco del ejercicio del control fiscal, solicitó concepto a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante, CRA) sobre los siguientes aspectos:

1. ¿Sigue siendo exigible el criterio del 95% de cobertura efectiva del servicio como condición para otorgar subsidios al estrato 3, atendiendo a que la Resolución CRA 943 de 2021 es un acto de compilación y derogatoria de disposiciones anteriores?

2. En caso negativo, ¿cuáles son las disposiciones vigentes de la Resolución CRA 943 de 2021 y las notas de vigencia aplicables que sustituyan o dejen sin efecto dicho requisito, así como el marco regulatorio actual que debe atender el municipio para subsidiar el estrato 3?

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. Constitución Política de Colombia, artículos 334, 338, 365, 366, 367 y 368.

2. Ley 142 de 1994, artículos 73, 87, 89 (numerales 89.1, 89.2 y 89.8) y 99 (numeral 99.7).

3. Ley 632 de 2000, artículo 2.

4. Ley 1450 de 2011, artículo 125 y parágrafo 1.

5. Decreto 565 de 1996 (compilado en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, Parte 2, Título 4), artículo 14.

6. Decreto 1077 de 2015, artículos 2.3.4.1.1.2, 2.3.4.1.1.3 y 2.3.4.2.2.

7. Resolución CRA 151 de 2001, modificada por la Resolución CRA 271 de 2003 (disposición original sobre estratos subsidiables y la condición del 95%, compilada en el artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021).

8. Resolución CRA 943 de 2021 (compilatoria), artículo 1.2.1.1 (estratos subsidiables), Título 2.5 (subsidios y contribuciones) y Título 2.6 (rangos de consumo básico).

III. REFERENTES JURISPRUDENCIALES

1. Sentencia C-566 de 1995 – Corte Constitucional. Regla de equidad fiscal en los subsidios; constitucionalidad del artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994.

2. Sentencia C-086 de 1998 – Corte Constitucional. Naturaleza jurídica de las contribuciones en los servicios públicos domiciliarios.

3. Sentencia C-042 de 2021 – Corte Constitucional (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). Exequibilidad del inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 (factores mínimos de aporte solidario).

IV. PROBLEMA JURÍDICO

¿Cuál es el régimen jurídico vigente en materia de subsidios y aportes solidarios para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y, en particular, cuáles son las condiciones, competencias y límites que deben observar los entes territoriales para otorgar subsidios al estrato 3?

V. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a la consulta, se indica que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos o respuestas emitidos por esta Comisión son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares, por lo que la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

1. Del régimen constitucional y legal de los subsidios en servicios públicos domiciliarios

Los servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del Estado y constituyen expresión del Estado Social de Derecho (artículos 1, 2, 365 y 366 de la Constitución Política). El artículo 367 Superior delegó en el legislador la facultad de fijar las competencias, responsabilidades, cobertura, calidad y financiamiento de dichos servicios, incorporando los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. El artículo 368 de la Carta autoriza a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas para conceder subsidios en sus presupuestos, con el fin de que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas correspondientes.

En desarrollo de estos mandatos, la Ley 142 de 1994 estableció, en su artículo 99, las reglas generales sobre subsidios, y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 fijó los topes máximos para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los siguientes términos:

Asimismo, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 fijó los porcentajes mínimos del aporte solidario:

2. De la naturaleza jurídica del aporte solidario: Sentencia C-042 de 2021

La Sentencia C-042 de 2021 de la Corte Constitucional (M.P. José Fernando Reyes Cuartas) declaró exequible el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 y sentó las siguientes reglas:

a) El aporte solidario es un tributo, impuesto territorial con destinación específica, que, por disposición del artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política, solo puede ser impuesto mediante ley, está destinado a subvencionar los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3, y cuyo pago es obligatorio para los sujetos pasivos (estratos 5 y 6, industria y comercio).

b) La definición de la tarifa corresponde a los concejos municipales y/o distritales; en virtud del artículo 338 de la Constitución y del parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, dichas corporaciones fijan directamente los factores de subsidios y contribuciones con vigencia de cinco (5) años. La responsabilidad de garantizar el equilibrio financiero recae exclusivamente en los concejos, no en la CRA ni en los prestadores.

c) La tarifa del aporte solidario es determinable con base en cuatro límites: (i) tope máximo de subsidios (artículo 125, Ley 1450/2011); (ii) tope mínimo de aportes solidarios (mismo artículo); (iii) el monto del FSRI no depende exclusivamente de subsidios cruzados sino que integra múltiples fuentes (artículo 89, Ley 142 de 1994); y (iv) regla de equilibrio entre subsidios y contribuciones (artículo 2 de la Ley 632 de 2000 y artículo 125 de la Ley 1450 de 2011).

d) Los subsidios tienen múltiples fuentes de financiación, conforme al artículo 14 del Decreto 565 de 1996, compilado en el Decreto 1077 de 2015; las fuentes incluyen: aportes solidarios, otros FSRI, participación en los ingresos corrientes de la Nación, 10% del impuesto predial unificado (artículo 7, Ley 44 de 1990), regalías, recursos de entidades descentralizadas y otros recursos presupuestales (artículo 89.8, Ley 142 de 1994).

3. De los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI)

Los concejos municipales están obligados a crear los FSRI para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que las empresas de servicios públicos deberán hacer a dichos fondos, de acuerdo con el artículo 89 de la Ley 142 de 1994. Los recursos de dichos fondos se destinarán a otorgar subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3.

De conformidad con el artículo 4 del Decreto 565 de 1996, los FSRI (Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos) constituyen cuentas especiales en la contabilidad de los municipios, distritos y departamentos, que deberán llevar en contabilidad separada para cada servicio, sin posibilidad de transferencias entre ellos. Según lo establecido en el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994, cuando los FSRI no sean suficientes, la diferencia se cubrirá con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional.

4. De las condiciones para otorgar subsidios al estrato 3 y la Resolución CRA 943 de 2021

Según el artículo 99.7 de la Ley 142 de 1994, los subsidios se otorgan prioritariamente a los usuarios residenciales de los estratos 1 y 2 y a las zonas rurales de dichos estratos. Corresponde a las comisiones de Regulación definir las condiciones bajo las cuales puede otorgarse un subsidio al estrato 3.

En ejercicio de esa competencia, la CRA estableció en el artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 –que compila lo dispuesto originalmente en la Resolución CRA 151 de 2001, modificada por la Resolución CRA 271 de 2003– la definición de estratos subsidiables en los siguientes términos:

"Se consideran subsidiables los usuarios pertenecientes a los estratos 1 y 2. Se podrán asignar subsidios al estrato 3, en caso de cobertura efectiva del servicio mayor al 95% en la localidad para la cual se hace el aporte, a la fecha en la cual este se realiza."

Al respecto son pertinentes las siguientes precisiones:

a) Naturaleza de la Resolución CRA 943 de 2021: Es un acto de compilación y derogatoria de disposiciones anteriores. Las normas compiladas mantienen su contenido, alcance y vigencia originales. Ello no impide que la CRA, mediante acto regulatorio posterior debidamente motivado, pueda modificar la condición del 95% en ejercicio de su competencia técnica (artículo 99.7 de la Ley 142 de 1994). A la fecha de este concepto, no existe tal acto modificatorio.

b) Vigencia del criterio del 95%: El artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 no ha sido modificado, sustituido ni derogado por acto posterior alguno, por lo que la condición se encuentra vigente.

c) Implicación práctica para municipios de baja cobertura: En los municipios cuya cobertura efectiva sea igual o inferior al 95%, la condición regulatoria impide jurídicamente otorgar subsidios al estrato 3, independientemente de la disponibilidad de recursos en el FSRI. En esos casos, los recursos del FSRI deben destinarse exclusivamente a los estratos 1 y 2.

Para otorgar subsidios al estrato 3 deben cumplirse conjuntamente las siguientes condiciones:

- Condición legal (artículo 125 de la Ley 1450 de 2011): El subsidio no podrá exceder el 15% del costo del suministro.

- Condición regulatoria (artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021): La cobertura efectiva del servicio debe ser superior al 95% en la localidad.

- Condición de prioridad (artículo 99.7 de la Ley 142 de 1994): Los fondos disponibles deben cubrir los subsidios de los estratos 1 y 2.

- Condición de equilibrio (artículo 2 de la Ley 632 de 2000 y artículo 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015): Debe mantenerse el equilibrio entre subsidios y contribuciones.

- Condición de aprobación del concejo municipal o distrital (parágrafo 1, artículo 125, Ley 1450 de 2011): Los factores de subsidios y contribuciones deben estar aprobados por el concejo municipal mediante acuerdo vigente (no mayor a cinco (5) años).

5. De la distribución de competencias

Es necesario distinguir con claridad las competencias de los diferentes actores en esta materia:

a) El Congreso de la República determina los límites porcentuales máximos de subsidio (70%-40%-15%) y los mínimos de aporte solidario (50%-60%-50%-30%). Constituyen reserva de ley (artículos 150 y 367 de la Constitución Política) y no pueden ser modificadas por la autoridad administrativa.

b) La CRA expide metodologías tarifarias, define rangos de consumo básico (Título 2.6 de la Resolución CRA 943 de 2021) y regula las condiciones para otorgar subsidios al estrato 3 (artículo 99.7 de la Ley 142 de 1994). Carece de competencia para fijar o modificar los porcentajes máximos de subsidio ni la tarifa del aporte solidario.

c) Los concejos municipales y/o distritales son competentes para: (i) crear los FSRI; (ii) aprobar los factores de subsidios y contribuciones mediante acuerdo con vigencia de cinco (5) años; (iii) garantizar el equilibrio financiero; y (iv) cubrir el déficit del FSRI con otros recursos presupuestales (artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994). La responsabilidad del equilibrio financiero recae exclusivamente en los concejos.

d) La entidad tarifaria local –el alcalde municipal cuando sea el municipio quien preste directamente el servicio, o la junta directiva del prestador, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 142 de 1994– aprueba y aplica las tarifas resultantes de las metodologías de la CRA, dentro de los límites legales.

VI. CONCLUSIONES.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Oficina Asesora Jurídica concluye:

- El criterio del 95% de cobertura efectiva está vigente. El artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 no ha sido modificado ni derogado. En municipios con cobertura igual o inferior al 95%, otorgar subsidios al estrato 3 carece de sustento regulatorio, independientemente de la disponibilidad del FSRI.

- Los topes máximos de subsidio (70%-40%-15%) y los porcentajes mínimos de aporte solidario (50%-60%-50%-30%) fueron fijados por el legislador mediante el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 y constituyen reserva de ley. No pueden modificarse por la CRA ni por los entes territoriales.

- El aporte solidario es un impuesto territorial con destinación específica (C-042 de 2021). La definición de su tarifa concreta corresponde a los concejos (artículo 338 del C.P.), responsables del equilibrio financiero. La CRA solo ejerce potestades técnicas: metodologías de costo, rangos de consumo y la condición regulatoria del 95%.

- Los municipios deben mantener creados y activos los FSRI con contabilidad separada por servicio (Decreto 565 de 1996). Cuando el FSRI sea insuficiente, el déficit debe cubrirse con otros recursos presupuestales (artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994).

- Los acuerdos municipales tienen vigencia de cinco (5) años (parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011). Los municipios del departamento deben verificar la vigencia de sus acuerdos; si han vencido sus términos, el concejo debe expedir uno nuevo antes de otorgar o continuar con subsidios al estrato 3.

VII. SOBRE LA CONSULTA.

Con base en los planteamientos jurídicos expuestos, se procede a resolver cada una de las inquietudes de la Contraloría:

1. ¿Sigue siendo exigible el criterio del 95% de cobertura efectiva como condición para subsidiar al estrato 3?

Sí. El artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 establece que los subsidios al estrato 3 soproceden cuando la cobertura efectiva del servicio supera el 95% en la localidad para la cual se realiza el aporte. La disposición está vigente y no ha sido derogada ni modificada.

En municipios del Putumayo con cobertura efectiva igual o inferior al 95%, el otorgamiento de subsidios al estrato 3 no cuenta con respaldo regulatorio, independientemente de la disponibilidad de recursos en el FSRI.

2. "¿En caso negativo, cuáles son las disposiciones vigentes en la Resolución CRA 943 de 2021 y las notas de vigencia aplicables que sustituyan o dejen sin efecto dicho requisito, así como el marco regulatorio actual que debe atender el municipio para subsidiar el estrato 3?"

En razón de que la respuesta anterior fue positiva, no resulta pertinente responder esta pregunta.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordialmente,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica(E)