CONCEPTO 21351 DE 2021

(abril 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Asunto: Radicado CRA 2021-321-001771-2 de 3 de marzo de 2021

Acusamos recibo de la comunicación con el radicado del asunto en la cual consulta si: “¿En los sistemas tarifarios en los que se utiliza metodología y cargo particular, la expedición de la tarifa final puede ser considerado un acto administrativo complejo?

Previo a dar respuesta a su consulta, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, los conceptos emitidos por esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares y no tienen carácter obligatorio ni vinculante.

Al respecto debe considerarse que un acto administrativo complejo consiste, en palabras del Consejo de Estado “el acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes^[2] (Subrayas fuera de texto) Posición que ha sido reiterada, en diversas oportunidades y que resalta los siguientes puntos:

“Resumiendo, puede decirse que acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo.

De lo expuesto se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos:

a. Tiene unidad de contenido y unidad de fin;

b. Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación;

c. Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y

d. La Serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente.”^[3](Subrayas fuera de texto)

A su vez, la Corte Constitucional, en Sentencia C-173 de 2006, ha explicado que:

“(...) en derecho administrativo es usual encontrar que en la formación de voluntad de la administración concurran diversos órganos o instancias, mediante la técnica expedición de dictámenes, bien sean (i) facultativos, caso en el cual se pueden seguir o no por la correspondiente autoridad pública; (ii) de obligatoria demanda, en el sentido de que necesariamente, antes de adoptar una decisión final, hay que conocer el parecer de un determinado órgano, opinión que finalmente puede ser seguida o no; y (iii) vinculantes, los cuales, además de ser tramitados con antelación a la toma de la correspondiente decisión, atan a la administración, en la medida en que ésta no puede adoptar una contraria. Al respecto cabe señalar que en estos casos se trata de la expedición de actos administrativos complejos, entendiendo por tales aquellos que resultan “del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla o de la integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras. Habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar una resolución, pero ese poder no podía ejercerse válidamente sin el concurso de otro órgano..." En tal sentido, la expedición de un dictamen previo y favorable, en tanto que elemento constitutivo de un acto administrativo complejo, no constituye una mera formalidad, sino un acto de contenido material, y por ende, debe ser motivado”

De acuerdo con lo expuesto por la jurisprudencia, un acto administrativo complejo es aquel conformado por la voluntad de diferentes entidades estatales que expresan conjuntamente en un acto administrativo conjunto y único mediante el cual las entidades estatales involucradas manifiestan una sola voluntad. Es decir, son las manifestaciones de la administración que cuentan con unidad de contenido y unidad de fin aun cuando provienen de la manifestación de la voluntad de órganos distintos, razón por la cual tienen existencia jurídica interrelacionada.

Una vez aclarado el concepto de “actos administrativos complejos” se observa que las Metodologías Tarifarias expedidas por las Comisiones de Regulación, contienen las reglas generales para determinar las tarifas concretas con las cuales van a remunerar la prestación de los servicios objeto de regulación. Esas reglas generales deben ser aplicadas al caso concreto de cada persona prestadora del servicio público sometida al régimen de libertad regulada, en los términos del numeral 14.10 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 y no constituyen ni la fusión de las voluntades de los órganos que concurren a una eventual formación de una decisión y tampoco son manifestaciones cuya existencia jurídica sea interdependiente.

Cordial Saludo,

DIEGO FELIPE POLANÍA CHACÓN

DIRECTOR EJECUTIVO

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 2 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo

2. Sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772. Consejero Ponente: Dra Clara Forero de Castro

3. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicado 3170. Sentencia de 28 de julio de 1980. Consejero Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar.