CONCEPTO 20240120021981 DE 2024

(marzo 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señores

XXXXXXXXXXX

Asunto: Radicados CRA 2024-321-001109-2 y 2024-321-001111-2 del 9 de febrero de 2024.

Respetada señora Castaño:

Recibimos las comunicaciones del asunto, por medio de las cuales presenta una consulta en relación con la actividad de aprovechamiento como parte de servicio público de aseo, en los siguientes términos:

“El municipio de santa fe de antioquia (sic) esta (sic) interesado en implementar el sistema de aprovechamiento con recicladores de oficio. Su concentración poblacional se determina en zona rural, zona urbana y un alto índice de población flotante. generando aproximadamente 30 ton diarias de residuos. sin embargo la población suscriptora no supera los 5.000 habitantes.

1. qué debe hacer el municipio en este caso

2. qué debe hacer el prestador del servicio de aseo en el componente de aprovechamiento.”

“¿Puede un municipio como santa fe de antioquia (sic) convertirse en una eca regional para recibir los residuos de municipios aledaños que no cuentan con el servicio de aprovechamiento mediante un prestador como nosotros?”

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo⁽¹⁾, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares.

En desarrollo del concepto, se abordarán las siguientes temáticas:

1.- Competencias de los municipios

Conforme con el régimen legal vigente, la actividad de aprovechamiento es una actividad que hace parte del servicio público de aseo y respecto de la cual existe una consolidada política pública para su fomento y desarrollo.

Es así como el Decreto 1077 de 2015⁽²⁾, en el título 2, capítulo 2, sección 3, reglamenta los aspectos relacionados con la gestión integral de los residuos sólidos destacando al municipio como el principal agente a nivel local y atribuyéndole especificas funciones relacionadas con la actividad de aprovechamiento.

Dentro de estas disposiciones, se resaltan las siguientes:

“ARTICULO 2.3.2.2.3.88. Del interés social y utilidad pública. Las áreas potenciales que la entidad territorial seleccione y determine de acuerdo con las normas de ordenamiento territorial para la ubicación de infraestructuras para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de aprovechamiento, hacen parte de los bienes y servicios de interés común, los cuales prevalecerán sobre el interés particular. La formulación del PGIRS deberá contar con los estudios técnicos que soporten las decisiones adoptadas.

ARTICULO 2.3.2.2.3.89. Aprovechamiento en el marco de los PGIRS. Los municipios y distritos al actualizar el respectivo plan de gestión integral de residuos sólidos PGIRS están en la obligación de diseñar, implementar y mantener actualizados, programas y proyectos sostenibles de aprovechamiento de residuos sólidos. En desarrollo de esta actividad deberán dar prioridad a los estudios de factibilidad sobre aprovechamiento de residuos.

ARTICULO 2.3.2.2.3.90. Programa de aprovechamiento. En el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos, el municipio o distrito deberá diseñar implementar y mantener actualizado un programa de aprovechamiento de residuos sólidos como parte del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS.

Parágrafo. A las autoridades ambientales competentes, les corresponde realizar el control y seguimiento de la ejecución del PGIRS, exclusivamente en lo relacionado con las metas de aprovechamiento y las autorizaciones ambientales que requiera el prestador del servicio de aseo, de conformidad con la normatividad ambiental vigente.

ARTICULO 2.3.2.2.3.91. Viabilidad de los proyectos de aprovechamiento. El ente territorial en el marco de los PGIRS deberá determinar la viabilidad de los proyectos de aprovechamiento de residuos, teniendo en cuenta aspectos sociales, económicos, técnicos, operativos, financieros y comerciales así como los beneficios, entre otros los ambientales. Para ello deberá considerar, por lo menos, los siguientes factores:

1. Realización de un análisis de mercado en el cual se evalué como mínimo la oferta, la demanda, los precios históricos de compra y venta de materiales; identificación de los actores de la cadena de comercialización y transformación de material reciclable, que permita estimar la cantidad de residuos a ser incorporados en el ciclo productivo en un periodo determinado de tiempo.

2. Realización de la cuantificación y caracterización de los residuos para determinar el potencial de aprovechamiento, de acuerdo con sus propiedades y condiciones de mercado.

3. Realización del predimensionamiento de la infraestructura y equipos necesarios, en lo posible considerando por lo menos dos (2) alternativas tecnológicas y administrativas, apropiadas a las condiciones socioeconómicas del municipio. Para el efecto se considerará la cantidad y tipo de residuos que se gestionarán en el proyecto de aprovechamiento, teniendo en cuenta el tipo de producto que el proyecto ofrecerá en el mercado.

4. Comparación de alternativas a través de indicadores como beneficio/costo, empleos generados, costos de operación y mantenimiento, ingresos, entre otros.

5. Evaluación de la viabilidad financiera y comercial de la alternativa seleccionada, para lo cual deberá considerar los costos de inversión, operación, administración y mantenimiento. Así mismo, deberá incluir los ingresos' por concepto de comercialización de materiales y de tarifas.

El análisis deberá ser desarrollado para un periodo mínimo de diez años, incorporando indicadores financieros como B/C, VPN y TIA. La viabilidad del proyecto se considera positiva en condiciones de indiferencia de estos indicadores.

6. En el marco de los PGIRS, el municipio deberá considerar la articulación del proyecto de aprovechamiento de residuos con los demás componentes del servicio público de aseo como la presentación de los residuos separados en la- fuente, recolección y transporte selectivo, sensibilización y capacitación en separación en la fuente.

7. Sensibilización, educación y capacitación a los usuarios del servicio público, funcionarios de la administración municipal, empleados de las empresas prestadoras del servicio público de aseo, en temas de competencia de cada grupo objetivo, que garantice la articulación del esquema de aprovechamiento en el ente territorial.

8. El sitio donde se instalará la infraestructura debe ser compatible con los usos del suelo definidos en las normas de ordenamiento territorial vigentes.

9. El proyecto debe contar con los permisos, concesiones y autorizaciones a que haya lugar, según lo establecido en la normativa vigente.

10. Estructurar las estrategias para la vinculación de los recicladores de oficio cuando sea del caso.

ARTICULO 2.3.2.2.3.92. Gestión diferencial de residuos aprovechables. Cuando sea viable el desarrollo de proyectos de aprovechamiento, el ente territorial deberá establecer, acorde con el régimen de servicios públicos, una estrategia técnica, operativa y administrativa que garantice la gestión diferencial de residuos aprovechables y no aprovechables. Para ello se deberá tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. Desarrollar un programa de separación en la fuente.

2. Implementar rutas de recolección selectiva a través de las cuales podrán diferenciar los días, de recolección y transporte para los residuos aprovechables, de los residuos con destino a disposición final.

Estas opciones deben ser identificadas y evaluadas en el respectivo PGIRS de cada municipio o distrito.

Parágrafo 1. Es deber de los usuarios realizar separación en la fuente cuando se haga recolección selectiva de residuos sólidos aprovechables, de acuerdo con las condiciones establecidas por las respectivos Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos-PGIRS y el Programa de Prestación del Servicio.

Parágrafo 2. Es deber del ente territorial, dentro de su responsabilidad como garante de la prestación del servicio público de aseo, incorporar las condiciones técnicas y operativas que permitan el desarrollo del esquema dé aprovechamiento y valorización de residuos definidos en el PGIRS y el Programa de Prestación del Servicio.

(...)

ARTICULO 2.3.2.2.3.95. Obligaciones de los municipios y distritos. Los municipios y distritos en ejercicios de sus funciones deberán:

1. Garantizar la prestación del servicio público de aseo en el área de su territorio de manera eficiente.

2. Definir el esquema de prestación del servicio de aseo y sus diferentes actividades de acuerdo con las condiciones del mismo.

3. Formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de acuerdo con lo definido en este capítulo.

4. Definir las áreas para la localización de estaciones de clasificación y aprovechamiento, plantas de aprovechamiento, sitios de disposición final de residuos y estaciones de transferencia, de acuerdo con los resultados de los estudios técnicos, requisitos ambientales, así como en el marco de las normas urbanísticas del respectivo municipio o distrito.

5. Adoptar en los PGIRS las determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos.

6. Realizar y adoptar la estratificación municipal y tenerla a disposición de las personas prestadoras del servicio público de aseo para los efectos propios del catastro de suscriptores.

7. Establecer en el municipio o distrito una nomenclatura alfanumérica precisa, que permita individualizar cada predio.

8. Otorgar los subsidios para los usuarios de menores ingresos y suscribir los contratos respectivos.

9. Formalizar la población recicladora de oficio, para que participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento, con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en este decreto y en la regulación vigente.

10. Adoptar y fortalecer las acciones afirmativas en favor de la población recicladora.

11. Adelantar la actualización del censo de recicladores en su territorio, así como identificarlos y carnetizarlos con el fin de identificar la población objetivo y focalizar las acciones afirmativas para esta población vulnerable.

12. Las demás que establezcan las autoridades sanitarias y ambientales de acuerdo con sus funciones y competencias.

Parágrafo. Independientemente del esquema de prestación del servicio público de aseo que adopte el municipio o distrito, este debe garantizar la prestación eficiente del servicio y sus actividades complementarias a todos los habitantes.”

Así mismo, debe señalarse que la actividad de aprovechamiento como parte del servicio público de aseo cuenta con un esquema operativo y un régimen de transición para la formalización de los recicladores de oficio, dentro el cual se destacan como responsabilidades de los entes territoriales las siguientes:

“ARTICULO 2.3.2.5.5.1. Responsabilidades de los Entes territoriales. Los entes territoriales incluirán en el “programa de inclusión de recicladores” del respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), de conformidad con el numeral 9 del artículo 2.3.2.2.3.95 del presente decreto, como mínimo lo siguiente:

1. Un proyecto de capacitación a los recicladores de oficio identificados en el censo de la línea base y en sus actualizaciones posteriores el cual deberá diseñarse teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

1.1. Formación y asesoramiento para la formalización en alguna de las figuras contempladas en la Ley 142 de 1994 para la prestación del servicio público de aseo.

1.2. Capacitación en aspectos administrativos, comerciales, financieros, técnicos y operativos para la prestación del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento, de las estructuras organizacionales y de emprendimiento empresarial.

1.3. Asesoramiento técnico y operativo para el manejo de los residuos aprovechables, generación de valor de los mismos y su incorporación en las cadenas productivas.

2. Un proyecto de apoyo a la formalización de los recicladores de oficio el cual deberá considerar los diferentes niveles de vulnerabilidad identificados en el respectivo Censo del PGIRS. Este proyecto deberá incluir metas de formalización las cuales deberán ser evaluadas anualmente.

Parágrafo 1. Cualquier intervención o acción afirmativa desarrollada por el ente territorial que no esté afecta a la prestación del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento, deberá contar con los recursos del ente territorial y por lo tanto deberá ser incorporada dentro del plan financiero del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) y del Plan de Desarrollo Municipal.

Parágrafo 2. Al inicio de cada periodo de gobierno municipal o distrital se deberá evaluar, con la participación de los recicladores de oficio, la necesidad de actualizar el censo de recicladores.

En caso de constituirse nuevas organizaciones de recicladores de oficio, estas deberán informarle al municipio a fin de mantener actualizado el censo.”

Las acciones afirmativas, a que alude la norma, responden a las decisiones de la Corte Constitucional en las que, a través de diferentes pronunciamientos⁽³⁾, reconoció a la población recicladora como sujetos de especial protección constitucional y señaló la importancia de adoptar medidas que atiendan sus necesidades y que apunten a su inclusión en el ejercicio de la actividad de aprovechamiento.

Es por eso que, distintas entidades y autoridades han aunado esfuerzos y compromisos para observar y hacer cumplir la especial protección de esta población, entre ellas los municipios.

Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta que el Gobierno Nacional expidió la Ley 2294 de 2003 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

En el artículo 227 ibidem crea el “Programa Basura Cero” en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que en un término máximo de 1 año, articule las instancias de Gobierno Nacional, las entidades territoriales, las empresas de servicios públicos y la sociedad civil y entre otras cosas, garantice la participación de la población recicladora y sus organizaciones impulsando su inclusión e inserción socioeconómica; promueva soluciones que prioricen el tratamiento y aprovechamiento de residuos e impulse la economía circular.

En este marco jurídico, los municipios son garantes de la prestación de los servicios públicos, deben promover el programa basura cero y orientar sus acciones a la superación de las condiciones de vulneración de derechos de las organizaciones de recicladores de oficio.

Para lo cual, los municipios cuentan con instrumentos tales como el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS⁽⁴⁾, el Plan de Desarrollo Municipal⁽⁵⁾, los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA)⁽⁶⁾ y el Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento IAT⁽⁷⁾.

2.- Prestación de la actividad de aprovechamiento

Para la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento, como actividad complementaria del servicio público de aseo, se deben observar los siguientes aspectos:

a) La actividad debe ser realizada por una persona prestadora constituida de acuerdo con lo definido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y que cumpla con la normativa vigente.

b) Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deben contar con la inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)⁽⁸⁾.

c) El prestador de aprovechamiento debe reportar al Sistema Único de Información (SUI) administrado por la SSPD, los aspectos técnicos, administrativos, comerciales, operativos y financieros en los términos y condiciones que para el efecto establezca dicha entidad⁽⁹⁾.

d) El prestador de aprovechamiento debe reportar al SUI la información de las toneladas efectivamente aprovechadas de cada periodo de facturación en los tiempos establecidos en la normativa vigente. Adicionalmente, deberá suministrar a la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, la información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento.

e) La actividad de aprovechamiento debe prestarse de manera integral, lo que significa realizar las labores de: i) recolección de residuos aprovechables, ii) transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).

f) El pago por la prestación de la actividad de aprovechamiento se efectuará de conformidad con las metodologías tarifarias vigentes para el servicio público de aseo expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, a las que deben someterse las personas prestadoras dependiendo de la cantidad de usuarios que atiendan, las cuales se encuentran compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021⁽¹⁰⁾ así:

- Si se trata de un prestador que atiende en municipios de más de 5.000 suscriptores en área urbana debe dar aplicación a la Resolución CRA 720 de 2015⁽¹¹⁾ y,

- Si se trata de personas prestadoras que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores a corte del 31 de diciembre de 2018 debe aplicar la Resolución CRA 853 de 2018⁽¹²⁾.

Estos son los aspectos que debe tener en cuenta el prestador del servicio de aseo en el componente de aprovechamiento, como parte del servicio público de aseo.

3.- Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento - ECA

Las estaciones de clasificación y aprovechamiento - ECA se definen como instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar⁽¹³⁾.

En adición a lo anterior, el numeral 84 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015 define la estación de transferencia de carácter regional, como la estación donde se transfieren residuos sólidos provenientes de otros municipios diferentes a aquel donde se encuentra ubicada esta infraestructura. En relación con este tipo de ECAS hay que tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011⁽¹⁴⁾, reglamentado por el Decreto 920 de 2013⁽¹⁵⁾, el cual está compilado en el Decreto 1077 de 2015.

Sumado a lo anterior, el artículo 2.3.2.2.2.8.85 del Decreto 1077 de 2015 hace referencia a los Sistemas de aprovechamiento y valorización regionales, indicando que los municipios o distritos como responsables de asegurar la prestación del servicio público de aseo, y las personas prestadoras del servicio y/o los recicladores de oficio debidamente formalizados pueden optar por establecer sistemas de aprovechamiento de residuos de carácter regional incorporando la gestión de residuos aprovechables provenientes de varios municipios.

Bajo el entendido que la petición, se dirige a consultar si el municipio puede realizar aportes para la instalación de una ECA, hay que señalar que el artículo 2.3.2.5.5.2 del Decreto 1077 de 2015 dispone que son aportes bajo condición la entrega por el municipio o distrito de bienes o derechos en infraestructura y equipos afectos a la prestación de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.

Precisando la norma, además, que los aportes bajo condición no podrán destinarse para atender costos de mantenimiento, sostenimiento, operación de la infraestructura y equipos y que de conformidad con el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 el valor de dichos aportes no podrá ser incluido en el cálculo de la tarifa de la actividad de aprovechamiento.

Ahora, si la consulta va orientada a la articulación de la organización de recicladores como prestador de la actividad de aprovechamiento en el municipio para la implementación de esta actividad y la regionalización de la ECA en una región que carece de la infraestructura, hay que señalar lo siguiente:

Si el prestador es una organización de recicladores de oficio tal vinculación puede enmarcarse en una Alianza Público Popular de que tratan los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023⁽¹⁶⁾ y si no es un actor de la economía popular y reúne los requisitos de ley podría ser una Asociación Público Privada reglamentada en la Ley 1508 de 2012⁽¹⁷⁾ o alguna otra de las formas que prevén las normas para que un agente privado opere infraestructura pública⁽¹⁸⁾.

En estos términos se rinde el concepto solicitado.

Cordial saludo,

TULIA FABIOLA NIÑO MARTÍNEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.

2. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio ”.

3. Sentencia T-724 de 2003, Auto 268 de 2010 y Auto 275 de 2011.

4. Numeral 32 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015.

5. Artículo 31 de la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.

6. Artículo 2.3.3.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015, subrogado por el Decreto 1425 de 2019.

7. Artículo 2.3.2.7.1 del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 2412 de 2018.

8. Artículo 2.3.2.5.2.1.6 del Decreto 1077 de 2015.

9. Artículo 2.3.2.5.2.1.7 idem

10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

11. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”.

12. “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones".

13. Numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015.

14. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, cuyos artículos no derogados expresamente por los planes de desarrollo posteriores o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.

15. “Por el cual se reglamenta el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011 en relación con el incentivo a los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios y estaciones de transferencia regionales para residuos sólidos”.

16. “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

17. “Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”.

18. Por ejemplo, la concesión de que trata el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.