CONCEPTO 20240120026221 DE 2024

(abril 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señores

XXXXXX

Bogotá D.C.

Asunto: Radicado CRA 2024-321-001888-2 del 29 de febrero de 2024.

Recibimos la comunicación del asunto, por medio de la cual presenta varios interrogantes en relación con la actividad de barrido y limpieza urbana en centros poblados rurales en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018, en el siguiente contexto:

“1. La persona prestadora del servicio público de aseo realiza la prestación en un municipio de más de 5.000 suscriptores en el área urbana, en donde tiene definidas dos Áreas de Prestación del Servicio (APS):

- Un APS en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015 que aplica segmento 2, conformado por el área urbana.

- Un APS en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018 que aplica segmento 3, conformado por un centro poblado rural.

Al respecto, el prestador tiene interés de ampliar la cobertura del servicio a zonas rurales dispersas y centros poblados rurales del mismo municipio. Sin embargo, debido a la distancia que existe entre estas áreas, no es factible incorporarlas al APS del área urbana. Esto se debe a que no se podrían garantizar las mismas condiciones de calidad en la prestación del servicio y los usuarios se verían perjudicados, ya que las tarifas serían más elevadas.”

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares.

Así mismo resulta necesario señalar, para dar respuesta a la consulta que, la aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018^[2], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[3], está sujeta a que las personas prestadoras a 31 de diciembre de 2018 cumplieran las condiciones previstas en el ámbito de aplicación de dicha metodología.

A continuación, se transcribe cada pregunta y se suministra la respectiva respuesta:

“a. ¿Es posible incorporar varios centros poblados rurales dentro de una sola APS que aplique la metodología tarifaria correspondiente al tercer segmento de la Resolución CRA 853 de 2018, o se deben conformar APS por cada uno de los centros poblados delimitados en el Plan de Ordenamiento Territorial?”

La Resolución CRA 943 de 2021, que compila la Resolución CRA 853 de 2018^{[4] 4}, establece en el artículo 5.3.5.1.6. que para la aplicación de la metodología tarifaria se tendrán en cuenta unos segmentos, definiendo el tercero de ellos así:

“3. Tercer Segmento: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en centros poblados rurales que no fueron incluidos en un APS del primer y segundo segmento del presente artículo, ni en el ámbito de aplicación del artículo 5.3.2.1.1 de la presente resolución. La metodología tarifaria que deberán aplicar las personas prestadoras de este segmento se encuentra contenida en el Capítulo 4 del presente Título.”

Con la segmentación se consideran requerimientos regulatorios acordes con el entorno de los mercados, en el caso del tercer segmento, como lo dispone la norma, corresponde a centros poblados rurales definidos en la misma regulación como la “Zona geográfica del municipio debidamente delimitada en el componente rural del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, conforme a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y demás normas aplicables”^[5].

A la par debe considerarse que la Resolución CRA 943 de 2021 también define el área de prestación de servicio como “(...) la zona geográfica del municipio o distrito debidamente delimitada donde la persona prestadora ofrece y presta el servicio de aseo. Esta deberá consignarse en el contrato de condiciones uniformes. (Numeral 7 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015)”.

Teniendo en cuenta estas definiciones, el centro poblado rural se constituye en un área de prestación de servicio independiente y bajo ese orden, en el caso en el que un prestador desee prestar sus servicios en varios centros poblados tiene dos opciones:

i) Desarrollar un estudio de costos para cada centro poblado rural aplicando la metodología tarifaria de la Resolución CRA 943 de 2021, que compila la Resolución CRA 853 de 2018 o,

ii) Definir un esquema de prestación regional en donde todos los centros poblados rurales se encuentren en municipios con hasta 5.000 suscriptores a 31 de diciembre de 2018, para el cual aplicará la metodología tarifaria establecida en el título V capítulo 6 de la Resolución CRA 943 de 2021. En este caso, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2o del artículo 5.3.5.1.7 de la Resolución CRA 943 de 2021, en el sentido que deberá garantizarse que "(...) el Costo Fijo Total (CFTz) del esquema regional resulte ser igual o inferior al Costo Fijo Total (CFT) para el APS con mayor número de suscriptores, del esquema regional a conformar”; toda vez que bajo el esquema de prestación regional, se busca que el prestador ofrezca un servicio con calidad, eficacia y eficiencia bajo economías de escala. Así miso, se debe considerar lo dispuesto en el parágrafo 2o del artículo 5.3.5.1.8 ibidem, según el cual, la persona prestadora deberá definir por cada municipio o centro poblado rural una APS independiente, de manera que los costos asociados a las actividades de barrido de vías y áreas públicas, limpieza urbana y comercialización, que no pueden ser compartidos, se estimen de manera particular por APS.

“b. Así como sucede con las APS urbanas, ¿es posible incorporar áreas rurales dispersas dentro del APS delimitada como Centro Poblado Rural y aplicar la metodología tarifaria correspondiente al tercer segmento de la Resolución CRA 853 de 2018?”

Sea lo primero indicar, para la comprensión de un centro poblado, que la Ley 388 de 1997^[6] determina lo siguiente:

“Artículo 31. Suelo urbano. Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial.

Las áreas que conforman el suelo urbano serán delimitadas por perímetros y podrán incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios públicos o sanitario”. Subrayas fuera de texto.

Así mismo, debe tenerse en cuenta lo establecido en la Ley 142 de 1994^[7], la cual dispone que las empresas de servicios públicos al fijar sus tarifas se someterán al régimen de libertad regulada o libertad vigilada, señalando el artículo 14 ibidem lo siguiente:

“14.10. Libertad regulada. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.

14.11. Libertad vigilada. Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia.”

En consideración con lo anterior y atendiendo a lo definido en el marco tarifario para la prestación del servicio público de aseo en municipios de hasta 5.000 suscriptores, compilado en la Resolución CRA 943 de 2021, los prestadores que presten el servicio en zonas que no se encuentren catalogadas como centros poblados y que correspondan a áreas rurales dispersas, se encuentran bajo el régimen de libertad vigilada. Lo que significa que, los prestadores pueden determinar libremente las tarifas siempre que cumplan con la obligación de informar por escrito a esta entidad sobre la decisión tomada y el precio será objeto de vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD.

No obstante, el marco tarifario también dispone, en relación con las áreas rurales que no pertenezcan a centros poblados, que las personas prestadoras que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores en el área urbana a 31 de diciembre de 2018, podrán incorporar dichas áreas rurales en la misma Área de Prestación del Servicio - APS en la que atienden las áreas urbanas de un municipio, caso en el cual se les deberá cobrar la tarifa resultante de la aplicación de la metodología tarifaria contenida en la mencionada resolución; de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 5.3.5.1.6. de la Resolución CRA 943 de 2021.

Como se observa, la Resolución CRA 943 de 2021 no contempla que las áreas rurales dispersas puedan incorporarse a centros poblados, solamente lo consagra para el primer y el segundo segmento, que están referidos a áreas urbanas.

“c. Si bien, el Decreto 1077 de 2015 establece en el artículo 2.3.2.2.2.4.51. que las labores de barrido y limpieza de vías y áreas públicas son responsabilidad de la persona prestadora, en el caso de que el municipio no incluya las áreas rurales dentro del PGIRS ¿se debe llevar a cabo la actividad, cumpliendo además con las frecuencias mínimas de barrido que establece el mismo decreto en su artículo 2.3.2.2.2.4.53, aún cuando las condiciones no permiten su ejecución y este no es requerido?”

La actividad de barrido y limpieza vías y áreas públicas, de acuerdo con el numeral 9 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015^[8], “Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en el conjunto de acciones tendientes a dejar las áreas y la (sic) vías públicas libres de todo residuo sólido, esparcido o acumulado, de manera que dichas áreas queden libres de papeles, hojas, arenilla y similares y de cualquier otro objeto o material susceptible de ser removido manualmente o mediante el uso de equipos mecánicos.

La responsabilidad de realizar esta actividad está descrita en el artículo 2.3.2.2.2.4.51 ibidem así:

“(...) Responsabilidad en barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Las labores de barrido y limpieza de vías y áreas públicas son responsabilidad de la persona prestadora del servicio público de aseo en el área de prestación donde realice las actividades de recolección y transporte.

La prestación de este componente en todo caso deberá realizarse de acuerdo con la frecuencia y horarios establecidos en el programa para la prestación del servicio público de aseo, y cumpliendo con las exigencias establecidas en el PGIRS del respectivo municipio o distrito. La determinación de los kilómetros a barrer deberá tener en cuenta las frecuencias de barrido (...)”. (Subrayado fuera del texto original).

Conforme con lo anterior, el barrido y limpieza de vías y áreas públicas es responsabilidad del prestador del servicio público de aseo en el área de prestación donde realice las actividades de recolección y transporte, incluidas las áreas rurales, toda vez que la norma no contempla excepción alguna sobre la prestación de estas actividades en áreas rurales. Al contrario, la misma norma indicó que en calles no pavimentadas y en áreas donde no sea posible realizar el barrido por sus características físicas, se desarrollarán labores de limpieza manual.

Así, el prestador deberá tener en cuenta las condiciones establecidas en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) para la prestación de esta actividad en áreas rurales y a falta de estipulación expresa en dicho instrumento, deberá considerar las frecuencias mínimas de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que se encuentran definidas en el artículo 2.3.2.2.2.4.53 del Decreto 1077 de 2015.

En ese orden de ideas, el cobro de la actividad de barrido y limpieza de vías y áreas públicas se realiza conforme con las disposiciones metodológicas dispuestas en la Resolución CRA 943 de 2021, ahora, dado que las metodologías exigen indicar la longitud de vías y áreas intervenidas con base en lo dispuesto en el PGIRS, si éste no contiene las condiciones para las áreas rurales, la prestación de dichas áreas deberá realizarse conforme lo indicado en el Decreto reglamentario del sector.

“d. Si en el APS del centro poblado se incluyen usuarios del área rural dispersa, ¿es posible eximir del cobro del Costo de Barrido y Limpieza de Vías y Áreas Públicas, Mantenimiento e Instalación de Cestas por Suscriptor (CBICS) definido en el artículo 5.3.5.4.3.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 a una porción de los usuarios (específicamente a los del área rural dispersa)? Lo anterior, incluyendo en la variable “N” para el precio máximo y “d” para el precio mínimo, únicamente a los usuarios del centro poblado rural.”

e. En caso de garantizar las mismas condiciones de calidad del servicio y si en el APS del área urbana se incorporan las áreas rurales dispersas ¿es posible eximir del cobro del Costo de Barrido y Limpieza de Vías y Áreas Públicas por Suscriptor (CBLS) definido en el artículo 5.3.2.2.4.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 a una porción de los usuarios (específicamente a los del área rural dispersa)? Lo anterior, incluyendo en la variable “N” únicamente a los usuarios del área urbana”

Sobre la actividad de barrido y limpieza de vías y áreas públicas se reitera lo señalado en la respuesta anterior, en cuanto que la norma no contempla excepción alguna sobre la prestación de esta actividad en áreas rurales, por lo que se puede inferir que dicha responsabilidad recae sobre todas las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte sin importar el área donde realizan la actividad de recolección y transporte.

En cuanto a la actividad de limpieza urbana, el Decreto 1077 de 2015 en los artículos 2.3.2.2.2.4.62 a 2.3.2.2.2.6.70, al definir los lineamientos de las actividades de lavado, corte de césped, poda de árboles y limpieza de playas, las delimita al perímetro urbano, mientras que para las áreas rurales establece condiciones para la actividad de mantenimiento e instalación de cestas.

Es por eso por lo que, respecto de las actividades de limpieza urbana en zonas rurales, las metodologías tarifarias únicamente establecen la remuneración para el mantenimiento e instalación de cestas, la cual debe ser prestada por la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables.

Aunado a lo anterior, hay que agregar que, acorde con la normatividad legal vigente no existe gratuidad en la prestación de los servicios públicos, de allí que, al definirse el contrato de servicios públicos, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 disponga que “Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero (...)".

Esto significa, que la prestación de los servicios tiene un carácter oneroso en razón a que se deben tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos que se aplican al régimen tarifario.

En este sentido, el artículo 34 ibidem señala que “las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificados, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia”, estableciendo como práctica restrictiva de la competencia, “la prestación gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa”.

Así mismo, el numeral 99.9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994 de manera expresa prohíbe exonerar del pago de los servicios públicos a cualquier persona natural o jurídica.

Teniendo en cuenta lo anterior, la ley prohíbe expresamente el no cobro de los servicios públicos domiciliarios a los suscriptores y/o usuarios, estipulando, además, que incurrir en su práctica constituye una restricción indebida a la libre competencia.

La comunicación del asunto también consulta lo siguiente:

“2. Al respecto de la metodología tarifaria del segmento 3 contenida en la Resolución CRA 853 de 2018, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, el artículo 5.3.5.4.1.4 de la Resolución ibídem señala:

“ARTÍCULO 5.3.5.4.1.4. PROMEDIO PARA LOS CÁLCULOS. Cuando en el presente Capítulo se determine que los cálculos se realicen con el promedio de: kilómetros de barrido y limpieza, toneladas de residuos sólidos no aprovechables, toneladas de residuos sólidos tratados, metros cúbicos de lixiviados generados en el relleno sanitario y número de suscriptores, se tomará el promedio mensual del año fiscal inmediatamente anterior; es decir, para los periodos de facturación entre el 1o de julio y el 30 de junio se deberá tener como base el promedio mensual del 1o de enero al 31 de diciembre del año fiscal inmediatamente anterior a aquel en que inicia el periodo de facturación. (...)

PARÁGRAFO. Las personas prestadoras que inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria deberán estimar promedios mensuales, a partir de la información que se irá acumulando mes a mes, hasta el 31 de diciembre del año en que se iniciaron las operaciones. En el segundo año de operaciones, se empleará el promedio de la información disponible hasta el 31 de diciembre del primer año. A partir del tercer año, se empleará el promedio de la información del año fiscal inmediatamente anterior.”

Respecto de lo cual formula una serie de interrogantes, los cuales se proceden a responder.

“a. Si bien el artículo es claro para la estimación de los promedios mensuales con respecto a las variables de kilómetros de barrido y limpieza, toneladas de residuos sólidos no aprovechables, toneladas de residuos sólidos tratados, metros cúbicos de lixiviados generados en el relleno sanitario y número de suscriptores, ¿cómo se calcula el precio mínimo del costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, mantenimiento e instalación de cestas por suscriptor (CBICS) contenido en el artículo 5.3.5.4.3.1. de la Resolución en comento, cuando se inicia la operación de la actividad barrido y no se tiene información de costos del año fiscal inmediatamente anterior?

En relación con su consulta, se debe tener en cuenta que para realizar el cálculo del precio mínimo, el cual consiste en un costo de referencia, se deberá construir el costo por suscriptor de acuerdo con la información que vaya acumulando y en los costos que va incurriendo para la realización de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas y mantenimiento e instalación de cestas, e ir acumulando mes a mes los valores para el cálculo de la tarifa, acorde con lo determinado en el artículo 5.3.5.4.1.4 de la Resolución CRA 943 de 2021. No obstante, las áreas a barrer, las frecuencias y las cestas a instalar (unidades), corresponderán a las definidas en el Programa para la Prestación del Servicio de Aseo, con base en lo establecido en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS).

De igual modo, es importante considerar que, al momento de iniciar con la prestación de estas actividades, dado que no dispone de valor alguno como referencia, para el primer mes de cobro de la tarifa de los usuarios, tendrá que realizar una proyección de los costos que se generarían por la prestación de dicha actividad para el mes que corresponda, lo que le permitiría disponer de la información necesaria para realizar el cálculo por suscriptor, para el segundo mes de prestación, en el cual tendrá costos reales de prestación, serán esos costos los que traslade a la tarifa de los usuarios, para el segundo mes de prestación con costos reales, deberá promediar la información de costos reales, y así sucesivamente hasta que cierre al año fiscal de aplicación.

“b. ¿Este debe ser acumulativo mes a mes y en el campo “CBICS por suscriptor mes (e)” este debe ser dividido por el número de meses en los que se haya realizado la actividad?

Para responder a los interrogantes anteriores, le solicitamos amablemente a su despacho que nos proporcione un ejemplo práctico del cálculo de costos, en el que se evidencie la correcta aplicación de la metodología tarifaria.”

A continuación, se presenta un ejemplo de aplicación para el cálculo del CBICS previsto en el artículo 5.3.5.4.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021^[9] cuando un prestador no tiene información del año fiscal inmediatamente anterior. Vale aclarar que, frente al costo mínimo, a diferencia del precio máximo, este es un costo de referencia, el cual se calcula en función de los costos en que han incurrido los prestadores de acuerdo con las unidades que tienen que intervenir de conformidad con lo definido en los PGIRS.

Así mismo, estos costos, al igual que los promedios, se calculan con una frecuencia mensual (promedio mensual del año fiscal inmediatamente anterior).

En ese orden, el ejemplo que se plantea es para una operación de tres meses, en la cual, un prestador empieza a prestar las actividades de limpieza urbana y, para octubre ya dispone de datos reales sobre los gastos asociados con el barrido y limpieza de vías y áreas públicas, así como la instalación y el mantenimiento de cestas, con lo cual puede empezar a construir su promedio hasta diciembre del mismo año.

En este contexto, la tabla siguiente proporciona una síntesis del cálculo del costo de referencia para dichas actividades, en las que el precio mínimo del costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas y mantenimiento e instalación de cestas será el resultante de la aplicación de los siguientes rubros:

precio Mínimo CBICS (pesos de julio de 2018):

Como se aprecia en el ejemplo que precede, se muestra el promedio de los costos reales en los que incurrió el prestador en cada rubro solicitado (a) para los meses de octubre a diciembre, el porcentaje de dedicación a la actividad (b), la proporción del costo asignado de acuerdo con el porcentaje de dedicación, el promedio de suscriptores del APS (d), y los costos del CBICS (e) expresados a pesos de julio de 2018.

Para el mes de diciembre, el CBICS sería de $1.458 a pesos de julio de 2018, este valor es el que deberá ser empleado en el segundo año de operaciones y a partir del tercer año, se empleará el promedio de la información del año fiscal inmediatamente anterior.

Una vez se cuenta con el CBICS expresado a pesos de julio de 2018, se debe actualizar el mismo al periodo de tiempo correspondiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5.3.5.4.8.1 de la Resolución CRA 943 de 2021^[10].

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos revisar los videos tutoriales y guías para la aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, que se encuentran publicados en los siguientes enlaces web: https://www.cra.gov.co/prensa/notas-videos y https://www.cra.gov.co/prensa/cartillas-aseo o comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

TULIA FABIOLA NIÑO MARTÍNEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.

2. “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones".

3. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones'”.

4. "Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones".

5. Numeral 3 del artículo 5.3.5.1.5 de la Resolución CRA 853 de 2018.

6. “Por la cual se modifica la Ley 9a de 1989, y la Ley 3a de 1991 y se dictan otras disposiciones'”.

7. “ Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

9. Costo de Barrido y Limpieza de Vías y Áreas públicas, Mantenimiento e Instalación de Cestas por Suscriptor (CBICS).

10. Actualización de Costos.