CONCEPTO 28511 DE 2005

(Junio 14)

COMISION DE REGULACION DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-

Bogotá D.C.,

Ref. Rad.2005210002607-2 del 27 de mayo de 2005

Respetada Señora Toloza:

Hemos recibido la comunicación de la referencia en la que nos solicita se le informe cuál es la legislación para el cálculo de sobreprecios y subsidios en los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre la cual nos permitimos informarle lo siguiente:

1. Normatividad aplicable.

 
En materia de subsidios la normatividad aplicable para todos los estratos es la consagrada en la Ley 142 de 1994, Decreto 565 de 1996; Ley 632 de 2000; Ley 812 de 2003,[1Decreto 456 de 2004 y Decreto 1013 de 2005, entre otros. No obstante lo anterior, es preciso tener en cuenta las siguientes definiciones en relación con los diferentes tipos de subsidios, las cuales se detallan a continuación:

1. “Subsidio implícito: cuando el Estado realice aportes en bienes y/o derechos a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios con la expresa condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que se deben cobrar a los usuarios de los estratos que legalmente pueden recibir subsidios (arts. 5 numl 5.3, 27 numl 27.7, y 87 numls 87.3 y 87.9 de la Ley 142 de 1994).

2. Subsidio tarifario cruzado: regulado hoy bajo la noción de solidaridad y redistribución, que se presenta en el cobro adicional al costo del servicio que puede válidamente realizarse a los usuarios de estratos altos y a los usuarios industriales y comerciales, a fin de que apoyen, esto es, ayuden a pagar las tarifas de los servicios de los usuarios de estratos bajos (Arts. 27 numl 27.7, 87 numl 87.3, 89, 99 numl 99.9 de la Ley 142 de 1994; art. 2o ley 632 de 2000).

3. Subsidio tarifario directo: cuando de conformidad con los postulados del artículo 368 de la C. N., los entes territoriales conceden, en sus respectivos presupuestos, subsidios a las personas de menores ingresos para que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (Arts. 2 numls 2.2, 2.3 y 2.9; 3 numl 3.7; 5 numl 5.3; 11 numl 11.3; 27 numl 27.1; 53 inciso final; 63 numl 63.4; 67 numl 67.4; 73 numls 73.13 y 73.23; 74 numl 74.3 literal e); 79 numl 79.6; 86 numl 86.2; 97, inciso 2°; 99; 100; 101 numl 101.9; 133 numl 133.5; 162 numl 162.10 de la Ley 142 de 1994; y art. 7 ley 632/2000)”.[2

La tarifa de los servicios públicos corresponde al valor qué el usuario paga al prestador del servicio como contraprestación de un servicio efectivamente prestado. Se debe incluir en ella, un factor adicional (contribución) de cobro para los usuarios de los estratos 5 y 6 y los industriales y comerciales, para, de ésta manera, colaborar con los usuarios de los estratos bajos, a cancelar el valor de su servicio ( subsidio - principio de solidaridad y redistribución del ingreso).[3

Ahora bien, el recaudo de esas contribuciones o factor adicional incluido en la tarifa de los servicios a los usuarios de los estratos 5 y 6 y comerciales e industriales lo efectúan los prestadores, con destino a “financiar” el déficit que les ocasiona la prestación del servicio a sectores de la sociedad ubicados en los estratos 1, 2 y 3 (cuando la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico lo haya previsto para este ultimo estrato) todo con aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución previstos en la ley 142 de 1994 y en la Constitución Nacional. De esta forma, estos valores representados en la denominada “contribución” o “factor” a cargo de los usuarios de los estratos 5 y 6 y de los usuarios industriales y comerciales, entran a formar parte del valor de la tarifa que se cobra a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 y, por lo mismo, disminuye el valor efectivo que éstos deben pagar”[4.

Igualmente y de acuerdo con la Ley 812 de 2003 (Ley del Plan), la aplicación de los subsidios al costo de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico de los estratos 1 y 2 a partir de la vigencia de la ley en comento y para los años 2004, 2005 y 2006, debe hacerse de tal forma que el incremento tarifario a estos estratos en relación con sus consumos básicos, corresponda en cada mes a la variación del índice de precios al consumidor.

Se debe entender que los subsidios podrán ser cubiertos por recursos de los fondos de solidaridad, aportes de la Nación y de las Entidades Territoriales y se aplicarán de acuerdo con la disponibilidad de los entes que los otorguen que, en ningún caso, será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, del 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 70% para el estrato 1. Es de anotar que la fuente primaria para el pago de subsidios son las contribuciones, o “aportes solidarios”, que se caracterizan por ser recursos públicos que pagan los usuarios industriales, comerciales y los residenciales de estratos 5 y 6.[5Esta contribución la maneja la empresa prestadora respectiva, con el fin de destinar los recursos de su recaudo a subsidiar a los usuarios de menores ingresos que atienda la entidad.

 
Sin embargo, es pertinente tener en cuenta que en la actualidad nos encontramos en un periodo de transición, más conocido como “desmonte de subsidios” el cual se debe alcanzar a más tardar el 31 de diciembre de 2005 en virtud de la aplicación de la Ley 632 de 2000. En este orden de ideas, las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deberán alcanzar los límites establecidos en el artículo 99.6 [6de la Ley 142 de1994, en materia de subsidios, en el plazo, condiciones y celeridad que establezca, antes del 28 de febrero de 2001, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. En ningún caso, el periodo de transición podrá exceder el 31 de diciembre del año 2005.

 
Con ocasión a la expedición de la Ley 142 de 1994 (LSPD), se estableció, un “régimen de transición”[7, a través del cual se previó el desmonte de los subsidios para los estratos subsidiables, dentro de un término de 24 meses contados a partir de la publicación de la Ley en comento, teniendo como parámetro adicionalmente, la regulación que para estos efectos expidiere la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Sin embargo y con el fin de mitigar el impacto que generó el desmonte de los subsidios contemplado en la Ley 142 de 1994 (LSPD); el Congreso de la República expidió la Ley 632 de 2000, y amplió el período de transición en el cual se debe realizar el desmonte de los subsidios y así permitir ajustar el cobro de tarifas a las disposiciones de la LSPD.

En este orden de ideas, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios deben alcanzar los límites establecidos en el artículo 99.6 [8de la Ley 142 de 1994, en materia de subsidios, en el plazo, condiciones y celeridad establecidos por esta Comisión en la Resolución CRA 151 de 2001.

De acuerdo con lo anterior, las personas que presten los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, que tengan contribuciones de solidaridad por encima del factor máximo establecido en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, pueden mantenerlos para los sectores y estratos objeto de la contribución, sin embargo, estas deben ajustarse de tal manera que al finalizar el periodo de transición (31 de diciembre de.2005), las contribuciones de solidaridad sean del 20%.

En consecuencia y de acuerdo con lo contemplado tanto en la Ley 142 de 1994, en la 632 de 2000 como en la regulación expedida para estos por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se entiende que:

1. El período de transición (desmonte de subsidios) no puede exceder el 31 de diciembre de 2005 y el desmonte de los mismos no se puede realizar en una proporción anual inferior a la quinta parte del desmonté total necesario.[9

A la fecha y hasta el 31 de diciembre de 2005, pueden existir contribuciones de solidaridad por encima del 20%, pues aún está operando el desmonte de los subsidios de que trata tanto la Ley 142 de 1994, modificada por la Ley 632 de 2000. En este orden de ideas, el factor del 20% a que se refiere el artículo 89.1 de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, lo pueden ajustar los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y aseo, al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio.[10]

3. Una vez transcurrido el período de transición (diciembre 31 de 2005) no se podrán superar los factores máximos de subsidios establecidos en la Ley 142 de 1994.[11]De otro lado el pasado 4 de abril, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió el Decreto 1013 de 2005 “Por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”.

El mencionado Decreto determina la metodología que deberá llevarse a cabo cada año para asegurar que para cada uno de los servicios, el monto total.de las diferentes clases de contribuciones sea suficiente para cubrir el monto total de los subsidios que se otorguen en cada Municipio o Distrito por parte del respectivo concejo municipal o distrital, según sea el caso, y se mantenga el equilibrio.

Agradeciendo su amable atención a la presente quedamos a su disposición para aclarar o ampliar cualquier información que estime pertinente.

El presente concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MAURICIO MILLÁN DREWS

Director Ejecutivo

1 Artículo 116. Subsidios para estratos 1, 2 y 3. La aplicación de subsidios al costo de prestación de los servicios públicos domiciliarios de los estratos socioeconómicos 1 y 2 a partir de la vigencia de esta ley y para los años 2004, 2005 y 2006, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario a estos usuarios en relación con sus consumos básicos o de subsistencia corresponda en cada mes a la variación del índice de Precios al Consumidor.

Las Comisiones de Regulación ajustarán la regulación para incorporar lo dispuesto en este artículo. Este subsidio podrá ser cubierto por recursos de los Fondos de Solidaridad, aportes de la Nación y de las Entidades Territoriales.

Parágrafo 1°. Para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios se aplicarán de acuerdo con la disponibilidad de recursos de los entes que los otorguen, de tal forma que en ningún caso será superior al cuarenta por ciento (40%) del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al setenta por ciento (70%) para el estrato 1.

Parágrafo 2°. En todos los servicios públicos domiciliarios, se mantendrá el régimen establecido en las Leyes 142 y 143 de 1994 para la aplicación del subsidio en el estrato 3.

2 Consejo de Estado. Sala de consulta y servicio Civil. Consejera Ponente: Susana Montes de Echeverri Bogotá, DC., abril once (11) de dos mil dos (2002)  Radicación número: 1409

3 Idem

4 lbdem

5 La Corte Constitucional en Sentencia C-086 del 18 de marzo de 1998, Magistrado Ponente Doctor Jorge Arango Mejía, dispuso que el sobrecosto en los servicios públicos domiciliarios es un impuesto, a pesar de gravar sólo a un sector de la población, ya que el gravamen se impuso teniendo en cuenta los criterios de justicia y equidad y el de solidaridad, y no el elemento aglutinador que identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales. De lo anterior se derivan importantes consecuencias en relación con la competencia para fijar la contribución de solidaridad, la cual recae en los concejos municipales.

6 Numeral 99.6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994.- La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1.

7 Numeral 89.1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994. “Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifadas de que trata esta ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta ley”.

8 El párrafo segundo del numeral 99.6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, fue modificado por el artículo 116 de la Ley 812 de 2003.

9 Artículo 2o. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Las entidades prestadoras de estos servicios deberán alcanzar los límites establecidos en el artículo 99.6 de la Ley 142 de 1994, en materia de subsidios, en el plazo, condiciones y celeridad que establezca, antes del 28 de febrero de 2001, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. En ningún caso, el período de transición podrá exceder el 31 de diciembre del año 2005 ni el desmonte de los subsidios realizarse en una proporción anual inferior a la quinta parte del desmonte total necesario.

En todo caso, una vez superado el período de transición aquí establecido no se podrán superar los factores máximos de subsidios establecidos en la Ley 142 de 1994.

Para las entidades prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere el artículo 89.1 de la Ley 142 de 1994 se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio. Las entidades prestadoras destinarán los recursos provenientes de la aplicación de este factor para subsidios a los usuarios atendidos por la entidad, dentro de su ámbito de operaciones. El Gobierno Nacional establecerá la metodología para la determinación de dicho equilibrio.