CONCEPTO 36181 DE 2022

(mayo 5)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D.C.,

Asunto: Radicado CRA 2022-321-001879-2 de 2 de marzo de 2022.

Respetado señor Arenas:

Recibimos el oficio del asunto por medio del cual, plantea tres (3) interrogantes frente a la aplicación de la Resolución CRA 688 de 2014, la Resolución CRA 735 de 2015, compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021, en lo relacionado con la inclusión de reposición de micromedidores en la estructura de costos calculada por prestadores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado.

Previo a dar respuesta a cada uno de los interrogantes en el orden en que fueron planteados, es preciso señalar que conforme con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo⁽¹⁾, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemasespecíficos, ni el análisis de situaciones particulares.

1. ¿Puede un prestador incluir en el costo de referencia del servicio de acueducto, inversiones relacionadas con el programa de cambio masivo de micromedidores por renovación tecnológica, si estos equipos de medición son considerados como elementos de la infraestructura que les permiten realizar el cálculo de las pérdidas totales del sistema? ¿la metodología vigente les permite incluir dichos valores en la tarifa final al prestador?

Para dar respuesta al interrogante planteado, es importante tener en cuenta las siguientes consideraciones:

La Ley 142 de 1994 señala los criterios para definir el régimen tarifario. En el numeral 87.4 del artículo 87 se consagra el criterio de suficiencia económica, a partir del cual “se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios”. (La subraya es propia).

A su turno, el inciso primero del artículo 146 ibídem establece que “La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario. (Subraya fuera del texto original).

Puede concluirse entonces que, (i) la fórmula tarifaria contenida en la Resolución CRA 688 de 2014, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, permite a la persona prestadora utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios, y (ii) para la medición del consumo se pueden emplear instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles.

Ahora bien, regulatoriamente, dentro de la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, se establecieron metas para los estándares de servicio y los estándares de eficiencia, tal como lo dispone el artículo 2.1.2.1.1.9. de la Resolución CRA 943 de 2021. El parágrafo 6 del artículo ídem dispone que todas las personas prestadoras deberán establecer un Plan de Reducción de Pérdidas. Este último definido en el artículo 2.1.2.1.1.3. ejusdem como “el conjunto de actividades programadas, por parte de las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto, para la reducción de las pérdidas técnicas y comerciales, que tienen por objeto alcanzar el estándar de eficiencia”. (Subraya fuera del texto original).

De allí que pueda llegar a ser viable que, en el Plan de Reducción de Pérdidas, la persona prestadora señale acciones para optimizar la producción de agua potable y/o aumentar la facturación, reduciendo tanto las pérdidas técnicas como las comerciales del sistema.

De otra parte, el artículo 2.1.2.1.4.3.8. de la Resolución CRA 943 de 2021, define el Plan de Obras e Inversiones Regulado (POIR) como “el conjunto de proyectos que la persona prestadora considera necesario llevar a cabo para disminuir las diferencias frente a los estándares del servicio exigidos durante el período de análisis, en el APS de cada uno de los municipios que atiende. La persona prestadora deberá tener en cuenta en la definición de cada uno de los proyectos incluidos en el POIR los componentes técnicos, de gestión ambiental y gestión de riesgos”. (La subraya es propia).

Así mismo, el artículo ídem de la Resolución CRA 943 de 2021 dispone que para el servicio público domiciliario de acueducto el Plan de Obras e Inversiones Regulado (POIR), adicional a los grupos de proyectos allí señalados, debe incluir aquellos que permitan alcanzar las metas del programa de pérdidas técnicas.

La reducción de pérdidas conforme lo señala el artículo 6.2.2.1.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 “implica el incurrir en costos con el fin de adelantar las actividades que se incluyen en los programas que permiten dicha reducción, dentro de las cuales se identifican, entre otras, el control activo de fugas (detección y reparación), la gestión de presiones, sectorización, medición, renovación y rehabilitación de infraestructura (medidores y redes), tales como se presentan en la siguiente tabla

Fuente: Documento de Trabajo - Resolución “Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado”, CRA (2011).

(...)”. (Subraya fuera del texto original).

En consideración, dentro de los “PROGRAMAS DE RECUPERACIÓN DE PÉRDIDAS" en sectores hidráulicos uno de ellos corresponde a la “Sustitución de Medidores Residenciales” el cual tiene un efecto tanto en la disminución de producción (pérdidas técnicas), como en el aumento de facturación (pérdidas comerciales).

Ahora bien, desde el punto de vista operativo, la persona prestadora debe definir el método y acciones específicas para la gestión de las pérdidas, el cual puede basarse en el balance hidráulico propuesto por la Asociación Internacional del Agua (IWA por sus siglas en inglés), tal como se señala en el artículo 6.2.2.1.1. de la Resolución CRA 943 de 2021. Al respecto, la IWA recomienda cuatro métodos principales para combatir las pérdidas reales de agua (i) gestión de la presión, (ii) control activo de fugas, (iii) velocidad y calidad de las reparaciones y (iv) gestión de la infraestructura.

Así las cosas, corresponde a la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto justificar la necesidad de realizar inversiones relacionadas con el programa de cambio masivo de micromedidores por renovación tecnológica, como finalidad para la reducción de las pérdidas totales del sistema, a partir de la metodología tarifaria vigente y del método para la identificación y control de pérdidas que defina. En todo caso, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.4.3.7. de la Resolución CRA 943 de 2021 y en particular, lo preceptuado en su parágrafo 3⁽²⁾.

2. Considerando lo señalado en los artículos 135 y 144 de la Ley 142 de 1994: ¿En cuales escenarios se podrían considerar los aparatos de micromedición de consumo de los suscriptores, como parte de la infraestructura de la empresa? ¿En caso que se establezca un escenario para su inclusión, es posible incorporar en el (POIR) la reposición de los mismos como un proyecto para ser remunerado vía tarifa?

El artículo 135 de la Ley 142 de 1994, dispone en su tenor literal lo siguiente:

“ARTÍCULO 135. De la propiedad de las conexiones domiciliarias. La propiedad de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa será de quien los hubiere pagado, si no fueren inmuebles por adhesión. Pero ello no exime al suscriptor o usuario de las obligaciones resultantes del contrato y que se refieran a esos bienes.

Sin perjuicio de las labores propias de mantenimiento o reposición que sean necesarias para garantizar el servicio, las empresas no podrán disponer de las conexiones cuando fueren de propiedad de los suscriptores o usuarios, sin el consentimiento de ellos.

Lo aquí dispuesto no impide que se apliquen los procedimientos para imponer a los propietarios las servidumbres o la expropiación, en los casos y condiciones previstos en la ley.” (Subraya fuera del texto original).

Por su parte, el artículo 144 ibídem consagra lo siguiente:

“ARTÍCULO 144. De los medidores individuales. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La empresa podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor. (...)'' (Subraya fuera del texto original).

De las normas expuestas puede considerarse que (i) entratándose de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa, la regla general es que su propiedad corresponde a quien los hubiere pagado y (ii) en los contratos de condiciones uniformes puede establecerse la exigencia que sean los suscriptores o usuarios quienes adquieran los instrumentos para la medición de sus consumos, razón por la cual, si quien adquiere el instrumento de medida es el suscriptor o usuario, este ostentará la propiedad de los mismos.

Ahora bien, frente a la posibilidad de que la empresa prestadora sea quien adquiera los medidores y conserve su propiedad, es pertinente señalar que conforme lo dispone el primer inciso del artículo 135 de la Ley 142 de 1994, “La propiedad de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa, será de quien los hubiere pagado, si no fueren inmuebles por adhesión, lo que no exime al suscriptor o usuario de las obligaciones resultantes del contrato y que se refieran a esos bienes”.

A partir de los artículos 135 y 144 de la Ley 142 de 1994, antes citados, puede inferirse que el escenario en el cual podría considerarse los medidores de propiedad y parte de la infraestructura de la empresa, es aquel en donde el usuario y el prestador del servicio pacten dentro del contrato de condiciones uniformes, que los mismos sean adquiridos por la persona prestadora, quien en consecuencia, conservará la propiedad de dichos instrumentos aun cuando se encuentren ubicados en los predios de los usuarios.

Este escenario se contempló expresamente en el “clausulado del modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado" del Título 6 del Libro 6 de la Resolución CRA 943 de 2021, en donde se consignó como parte de la cláusula 7 “Propiedad de las conexiones” que:

“PARÁ GRAFO. Cuando la propiedad del medidor radique en cabeza de la persona prestadora del servicio, esta deberá cumplir las obligaciones propias derivadas del derecho de propiedad respecto de la revisión, cambio y mantenimiento del equipo de medida.

El suscriptor y/o usuario tendrá el carácter de depositario de los medidores de propiedad de la persona prestadora y en tal condición, responderá por su custodia en los términos de ley.” (Subraya y negrilla fuera del texto original).

Ahora bien, frente a la posible inclusión de los aparatos de micromedición en el Plan de Obras e Inversiones Regulado (POIR), es menester reiterar las consideraciones expuestas en la respuesta dada al primer interrogante, en el entendido que el (POIR) “es el conjunto de proyectos que la persona prestadora considera necesario llevar a cabo para disminuir las diferencias frente a los estándares del servicio exigidos durante el período de análisis, en el APS de cada uno de los municipios que atiende. La persona prestadora deberá tener en cuenta en la definición de cada uno de los proyectos incluidos en el POIR los componentes técnicos, de gestión ambiental y gestión de riesgos” (artículo 2.1.2.1.4.3.8. de la Resolución CRA 943 de 2021). (La subraya es propia).

Donde para el servicio público domiciliario de acueducto, adicional a los grupos de proyectos allí señalados, debe incluirse aquellos que permitan alcanzar las metas del programa de pérdidas técnicas (artículo ídem de la Resolución CRA 943 de 2021).

De allí que, en el escenario planteado y de considerarse por parte de la persona prestadora la inclusión de los aparatos de micromedición en el Plan de Obras e Inversiones Regulado (POIR), corresponde a esta determinar y justificar la necesidad de dicha inclusión en el respectivo grupo de proyectos. En todo caso, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.4.3.7. de la Resolución CRA 943 de 2021 y en particular, lo preceptuado en su parágrafo 3 ⁽³⁾.

3. ¿Los micromedidores de los suscriptores y su reposición pueden ser incluidos en la tarifa que la empresa aplica a sus suscriptores de los servicios de acueducto?

Tal como se señaló en la respuesta dada al interrogante anterior, de acuerdo con los artículos 135 y 144 de la Ley 142 de 1994, (i) entratándose de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa, la regla general es que su propiedad corresponde a quien los hubiere pagado y (ii) en los contratos de condiciones uniformes puede establecerse la exigencia que sean los suscriptores o usuarios quienes adquieran los instrumentos para la medición de sus consumos, razón por la cual, si quien adquiere el instrumento de medida es el suscriptor o usuario, este ostentará la propiedad de los mismos.

De allí que, partiendo de la premisa que se propone en el interrogante de señalar que los micromedidores son de propiedad de los suscriptores, resulta pertinente considerar lo dispuesto en uno de los apartes del último inciso del artículo 148 de la Ley 142 de 1994, a saber, “(...) No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”.

Lo anterior, sin perjuicio de las consideraciones expuestas en la respuesta dada al primer interrogante.

Finalmente, en caso de requerir información adicional o asesoría en materia tarifaria o aspectos relacionados con las funciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, puede escribir a correo@cra.gov.coo comunicarse al (601) 487 3820 en Bogotá o a la línea nacional gratuita 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores de la Subdirección de Regulación o de la Oficina Asesora Jurídica le atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

CARLOS ALBERTO MENDOZA VÉLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

2. Parágrafo 3. En caso que la persona prestadora solicite incluir activos diferentes a los señalados en el presente artículo, deberá adjuntar al estudio de costos la respectiva justificación. Si estas inversiones buscan disminuir la vulnerabilidad del sistema, la persona prestadora deberá soportarlo mediante el estudio de vulnerabilidad correspondiente. En todo caso, deberá quedar a disposición de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios los soportes correspondientes a la inclusión de tales activos.”

3. Parágrafo 3. En caso que la persona prestadora solicite incluir activos diferentes a los señalados en el presente artículo, deberá adjuntar al estudio de costos la respectiva justificación. Si estas inversiones buscan disminuir la vulnerabilidad del sistema, la persona prestadora deberá soportarlo mediante el estudio de vulnerabilidad correspondiente. En todo caso, deberá quedar a disposición de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios los soportes correspondientes a la inclusión de tales activos.”